Институт охраны и защиты прав предпринимателей. Сравнительно-правовое исследование законодательств России и Англии

Глава 2. Защита предпринимательской деятельности в России и Англии

зумевает информационную систему обеспечения оперативного реаги­ рования на обращения предпринимателей. Основной целью данной системы является поддержка деятельности Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей на федеральном и региональном уровнях по реализации определенных функций. Речь идет о таких функциях, как:

—  защита и обеспечение прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности;

—  осуществление контроля за соблюдением прав и законных ин­ тересов субъектов предпринимательской деятельности органами го­ сударственной власти и местного самоуправления;

—  участие в формировании и реализации государственной поли­ тики, направленной на обеспечение прав субъектов предпринима­ тельской деятельности.

К такого рода системе выработаны определенные требования. Наи­ более значимыми из них являются:

—  открытость и взаимодействие с другими автоматизированными информационными системами и информационными ресурсами;

—  ориентированность на массового пользователя, обеспечение простоты и доступности взаимодействия пользователей.

Следует отметить, что еще до появления должности бизнес-омбу­ дсмена в Российской Федерации проблема защиты прав предпринима­ телей поднималась неоднократно, в результате чего были наработаны соответствующие технологии и процедуры. Так, еще в 2002 г. была создана Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «Опора России». Основной целью ее деятель­ ности явилось содействие консолидации предпринимателей и иных граждан для участия в формировании благоприятных политических, экономических, правовых и иных условий развития предприниматель­ ской деятельности в Российской Федерации, обеспечивающих эффек­ тивное развитие экономики. Данная организация стала результатом объективного развития и явилась основой дальнейшего расширения деятельности, связанной с объединением предпринимательских ор­ ганизаций России. Она включает в себя 140 некоммерческих органи­ заций по всей стране. В состав «Опоры России» входит 81 региональ­ ное отделение. Структура организации состоит из совета регионов; центральной контрольно-ревизионной комиссии; третейского суда.

91

Институт охраны и защиты прав предпринимателей

Направляя усилия на защиту своих прав, предприниматели России демонстрируют государственный подход к решению стоящих перед бизнесом проблем. «Опора России» в своей деятельности направля­ ет усилия на сокращение избыточных административных барьеров, систематизацию проверок государственными контролирующими ор­ ганами, выход предпринимательского сообщества и представителей органов власти всех уровней и ветвей из теневого сектора, снижение налогового бремени и упрощение процедур отчетности. Решение этих задач осуществляется специализированными комитетами согласно их профилю, а также комиссиями, отражающими «отраслевой» разрез де­ ятельности бизнеса. Их работа направлена на согласование интересов бизнеса и власти в реализации ключевых направлений современной экономической политики и выработке рекомендаций по решению проблем предпринимателей1.

Основное назначение омбудсмена выражается в обеспечении кон­ троля баланса между ветвями государственной власти, соблюдения законности в деятельности государственных органов и должностных лиц, принятии участия в процессе совершенствования законодатель­ ства в сфере предпринимательской деятельности, а также в выработке стандартов административной и правоприменительной практики в данной области.

Институт бизнес-омбудсмена вполне правомерно рассматривать как способ внесудебного разрешения определенных конфликтов, воз­ никающих между бизнесом и государством, бизнесом и потребителем. Данный институт основывается на идее о том, что сообщество граж­ дан, являющихся потенциальными налогоплательщиками на свои взносы-налоги, создают институт государства, в функциональные полномочия которого входит создание благоприятных условий для развития всего общества. Исходя из этого можно предложить следую­ щее толкование данного термина: омбудсмен — это уполномоченный, использующий соответствующие инструменты в процессе защиты прав предпринимателей. В свою очередь институт омбудсмена — это специализированный орган, наделенный рядом полномочий на раз­

1 Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринима­ тельства «ОПОРА РОССИИ» // http://www.opora.ru/

92

Глава 2. Защита предпринимательской деятельности в России и Англии

ных уровнях для регулирования предпринимательской деятельности

исокращения рисков и угроз в данной области.

Вначале 2012 г. Президент РФ В. Путин на инвестиционном Фору­ ме «Россия-2012» выдвинул инициативное предложение о создании в России должности уполномоченного по защите прав предпринимате­ лей с особым процессуальным статусом. При этом он подчеркнул необ­ ходимость введения данной должности и наделение уполномоченного административными функциями с целью развития бизнеса в России1.

На Петербургском международном экономическом форуме-2012 В. Путин официально объявил о назначении на должность федераль­ ного омбудсмена по делам предпринимателей Б. Титова. С этого вре­ мени в его ведении находятся отечественные и иностранные пред­ приниматели. Кроме того, бизнес-омбудсмен наделен следующими правами: возможность отстаивания интересов бизнеса в суде; в слу­ чае необходимости приостановление ведомственных нормативных актов по решению суда; обращение в судебные инстанции с целью незамедлительного приостановления действий чиновников2. Вместе с тем появление должности бизнес-омбудсмена позволит существенно расширить полномочия и возможности по защите предпринимателей3.

Структура института омбудсмена состоит из двух частей: омбудсме­ на и совета при омбудсмене. Деятельность этой институциональной структуры предполагает законодательную регламентацию, которая должна быть разработана в соответствии с учетом всего спектра про­ блем в данной области, существующих на сегодняшний день. Кроме того, институт уполномоченного формируется на федеральном и ре­ гиональном уровнях.

Вопросы государственного контроля и надзора всегда были и оста­ ются актуальными, так как, с одной стороны, без контрольно-надзор­ ных полномочий невозможно реализовать функцию государственного управления, которая является неотъемлемой составляющей государ­ ственной власти; с другой стороны, невозможно обеспечить и защитить права граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимате­

1Форум «Россия-2012» // http://www.vestifinance.ru/articles/6785/

2Защита интересов бизнеса // http://expert.ru/2012/06/21/zaschita-interesov-biznesa/

3См.: Титов Б. У меня будет возможность приостанавливать судебные реше­ ния // http://www.forbes.ru/svoi-biznes/biznes-i-vlast/83374 boris-titov-u-menya-budet- vozmozhnost-priostanavlivat-sudebnye-resh.

93

Институт охраны и защиты прав предпринимателей

лей. Вот почему защита и охрана прав юридических лиц и индивиду­ альных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), равно как и своевременное устранение выявленных нару­ шений и применение соответствующих мер юридического воздей­ ствия в отношении нарушителей, напрямую зависят от эффективной реализации органами государственной власти предоставленных им полномочий.

Ввиду того, что система и структура института Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей осуществля­ ются на федеральном и региональном уровнях, важным видится рас­ смотреть значение терминов «федеральный уполномоченный» и «ре­ гиональный уполномоченный». Так, федеральный уполномоченный является государственным служащим, назначаемым Президентом РФ. В соответствии с принятым Государственной Думой РФ 18 декабря 2012 г. проектом Федерального закона «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» уполномоченный и его рабочий аппарат являются государственным органом.

Федеральный уполномоченный имеет действующих на обществен­ ных началах помощников по тематическим направлениям. Они яв­ ляются общественными представителями Федерального уполномо­ ченного по направлениям и образуют Координационный совет при Федеральном уполномоченном. Для того чтобы установить юриди­ ческий статус решений, принимаемых Координационным советом, и соответственно членов этого совета, целесообразно определить не­ обходимость его создания в законопроекте, а соответствующее по­ ложение о нем должен утверждать Федеральный уполномоченный. При Федеральном уполномоченном формируется экспертный совет, осуществляющий выявление потока жалоб, порожденных систем­ ными проблемами законодательства, и выработку предложений по их решению. Персональный состав экспертного совета утверждается Федеральным уполномоченным. В состав экспертного совета могут включаться уполномоченные по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации.

В свою очередь в регионах России создаются институты уполно­ моченных по защите прав предпринимателей в субъектах РФ — реги­ ональные уполномоченные. Должность регионального уполномочен­ ного учреждается законами субъектов РФ. С учетом федеративного

94

Глава 2. Защита предпринимательской деятельности в России и Англии

устройства и масштабов России возникают существенные различия возможностей правового решения тождественных проблем в регионах (к началу 2011 г. должности уполномоченных по правам человека уч­ реждены в 51 субъекте Федерации). Это актуализирует необходимость разработки единых в национальном масштабе параметров деятельности правозащитных институтов в России1.

Таким образом, в качестве вывода считаем целесообразным обра­ тить внимание, что к числу особенностей защиты прав предпринима­ телей в российском праве следует отнести:

—  выбор концептуальных обоснований в процессе становления предпринимательской деятельности и отсутствие теоретических раз­ работок ее регулирования. Поступательная динамика в формировании законодательных основ регламентации предпринимательской деятель­ ности явилась основой для создания правовых условий защиты прав предпринимателей. Совершенствование и кодификация гражданско­ го законодательства создали необходимые условия для обеспечения защиты предпринимательской деятельности посредством права, в соответствии с духом и буквой закона;

—  следует отметить достаточно глубокую проработанность поня­ тийного аппарата в этой области, выработку комплексных трактовок понятия «предпринимательство» и взаимосвязанных с ним понятий. Вместе с тем теоретические основы зачастую переплетаются с экономи­ ческой, правовой и социологической областями ввиду того, что данная научная категория является междисциплинарной и многоплановой. В научной литературе проанализированы виды предпринимательства; особое внимание отводится государственному предпринимательству и важности его развития и поддержания в нынешних условиях. Вы­ деляются проблемы малого и среднего предпринимательства, а также отводится внимание крупному бизнесу — корпорациям и холдингам. Важно отметить, что многие авторы рассматривают предпринима­ тельский ресурс с правовой точки зрения и при этом характеризуют предпринимательское объединение как коммерческую организацию. Предпринимательство в России целесообразно рассматривать как дея­ тельность стабильных социально-политических, экономических и об­

1 См.: Чуксина В.В. Пост-омбудсмен как интегральный компонент конституцион­ ной системы защиты прав и свобод человека и гражданина в странах СНГ // Академи­ ческий юридический журнал. 2012. № 47. С. 50.

95

Институт охраны и защиты прав предпринимателей

щественных объединений, которые согласно выработанному законода­ тельству будут отстаивать социальные, политические и экономические интересы созданных предпринимательских объединений. Российское законодательство в области предпринимательской деятельности по сути практически полностью сформировалось, о чем свидетельствует принцип построения правовой системы в этой области. Предприни­ мательские отношения регулируются нормами гражданского права с учетом их особенностей;

—  значение Конституции в структуре российского права, кон­ ституционные основы предпринимательской деятельности, ставшие теоретической основой института бизнес-омбудсмена, целью которого является защита прав предпринимателей и бизнес-интересов;

—  скопление достаточно большого числа проблемных вопросов в области охраны предпринимательской деятельности обусловило необходимость выработки механизма реагирования на обращения предпринимателей с требованием о защите своих прав.

Подводя итоги анализа специфики правовой защиты предприни­ мательской деятельности в России и Англии, мы пришли к выводу, что к особенностям следует отнести следующее:

1) процесс становления, развития и реформирования предпри­ нимательской деятельности в России и правовых основ в области защиты прав предпринимателей. Охрана прав предпринимателей в российском праве осуществляется всей системой права. Выработанные правовые способы защиты помогают осуществить это, что приводит к восстановлению нарушенных прав. Оформленность российского законодательства в области предпринимательской деятельности в современных условиях свидетельствует о существенном юридическом прорыве в этой области. Вместе с тем остаются нерешенными многие вопросы, что обусловило необходимость выработки правовых основ для формирования института бизнес-омбудсмена. Концепция фор­ мирования эффективного механизма оперативного реагирования на обращения предпринимателей пока не нашла своего окончательного оформления. Ввиду этого концептуально-теоретические разработки рассматриваемой темы крайне скудны и затрагивают в основном толь­ ко лишь отдельные аспекты, касающиеся изучения важности защиты прав предпринимателей ввиду роста числа предпринимательских ри­ сков в современных условиях развития рыночной экономики. Вопрос

96

Глава 3. Современные тенденции регулирования защиты прав предпринимателей в правовых системах России и Англии

3.1.Проблемные аспекты осуществления защиты прав субъектов предпринимательской деятельности

Актуальность потребности в создании эффективных мер защиты субъектов предпринимательской деятельности в России в настоящее время не вызывает сомнении ввиду имеющих место нарушений в ука­ занной сфере.

Как отмечает И.Д. Минниахметова, «хотя проблематика защиты прав предпринимателей выражена в том, что сфера отношений, в ко­ торые вступают данные участники сложна — ведь сфера торговли, рынок основаны на принципах конкуренции, а следовательно, уже экономического спора, причем порой защита прав предпринимателей выходит за рамки конкуренции между собой и другими участниками при реализации коммерческих прав, но и коммерсантам необходима защита от неправомерных действий или бездействия контролирующих органов»1.

Помимо откровенно криминального характера правонарушений, посягающих на свободу осуществления предпринимательской дея­ тельности, следует выделять также и злоупотребления органов госу­ дарственной власти, препятствующих реализации коммерческими структурами своих целей и задач.

1 Минниахметова И.Д. Правовые проблемы защиты прав предпринимателей // http://www.law.edu.ru/book/book.asp?bookID=1251846

98

Глава 3. Современные тенденции

Так, например, только за 2012 г. в аппарат Уполномоченного по правам предпринимателей в Ульяновской области поступило 71 об­ ращение (15,1% от общего количества обращений) с конкретными жалобами предпринимателей на действия и решения должностных лиц органов власти.

Среди них можно выделить жалобы на нарушение прав:

—  органами местного самоуправления, органами государственной власти Ульяновской области — 38 обращений из 71, или 53,5%;

—  территориальными подразделениями федеральных органов го­ сударственной власти — 33 обращения из 71, или 46,5%.

Среди жалоб на незаконные действия должностных лиц органов государственной власти Ульяновской области и органов местно­ го самоуправления основная масса жалоб приходится на действия должностных лиц администраций — сотрудников комитетов (от­ делов) архитектуры градостроительства и комитетов (отделов) по управлению имуществом администраций муниципальных образо­ ваний (24 обращения (63,2%)). Как правило, это обращения в сфере оформления прав на объекты недвижимости: земельные участки, арендуемые здания и помещения.

Непосредственно на глав администраций и работников админи­ страций в 2012 г. пожаловались 14 предпринимателей в 10 обращениях (26,3%). В отношении работника комитета управления муниципаль­ ным имуществом и земельными отношениями администрации Чер­ даклинского района и главы администрации Красноярского сельского поселения Чердаклинского района за допущенные нарушения закона были применены меры дисциплинарного воздействия.

По поводу незаконных действий должностных лиц органов госу­ дарственной власти Ульяновской области поступило четыре обра­ щения (10,5%)1.

Приведенные примеры подчеркивают актуальность анализа про­ блем, существующих в правовом институте защиты субъектов пред­ принимательской деятельности. Полагаем, что полезными в рамках сравнительного исследования проблем обеспечения защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности

1 Доклад Уполномоченного по правам предпринимателей в Ульяновской обла­ сти Саги Анатолия Георгиевича о результатах работы за 2012 год // http://www.zsuo.ru/ deyatelnost/doklady-otchety/

99

Институт охраны и защиты прав предпринимателей

могут оказаться также и отдельные положения англосаксонского за­ конодательства (на примере Англии).

Рассматривая вопрос нарушений прав и законных интересов субъ­ ектов предпринимательской деятельности с позиции признания вины должностных лиц органов государственной власти в форме злоупо­ треблений ими своим служебным положением, стоит отметить, что в настоящее время указанную сферу правоотношений призван регули­ ровать Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципаль­ ного контроля» (ред. от 6 апреля 2015 г.) (далее — Закон № 294 ФЗ)1.

Анализ тонкостей практики правоприменения указанного норма­ тивного правового акта требует обращения к статистическим данным правоохранительных органов.

Результаты проведения мониторинга исполнения Закона № 294 ФЗ на примере отдельно взятой правоохранительной единицы — прокура­ туры Иркутской области показывают, что интегрирование прокуратуры в процесс формирования ежегодных планов плановых проверок и введение процедуры согласования внеплановых выездных проверок хозяйствующих субъектов стали эффективным способом защиты прин­ ципа свободы осуществления экономической, в том числе предпри­ нимательской, деятельности.

Следует подчеркнуть, что только за период 2011–2013 гг. проку­ рорами городов и районов области было предъявлено в суды общей юрисдикции порядка 145 заявлений, вытекающих из нарушений за­ конодательства, обеспечивающего защиту прав предпринимателей, в том числе при осуществлении проверок контролирующими органами, предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Анализируя положения Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210 ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (ред. от 31 декабря 2014 г.) (далее — Закон № 210 ФЗ)2, органам местного самоуправления следует знать, что для качественной реализации закона в том числе следует разрабатывать необходимые нормативные правовые акты, касающиеся порядка опре­

1CЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I); 2015. № 14. Ст. 2022.

2СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179; 2015. № 1 (ч. I). Ст. 72.

100