Институт охраны и защиты прав предпринимателей. Сравнительно-правовое исследование законодательств России и Англии

Глава 3. Современные тенденции

деления размера платы за оказание услуг, которые являются необхо­ димыми и обязательными для предоставления органами местного самоуправления.

Необходимо также разрабатывать и планы-графики перехода на представление муниципальных услуг в электронной форме, разме­ щать перечень муниципальных услуг на официальных сайтах орга­ нов, представляющих муниципальные услуги, на сайтах организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных муниципальных услуг, а также в Интернете на едином портале государственных му­ ниципальных услуг.

В целях эффективного применения норм Закона № 210 ФЗ также необходимо принимать меры по организации создания и функциони­ рования порталов муниципальных услуг (функций), предоставляемых (исполняемых) органами местного самоуправления; определению муниципальных служащих, ответственных за размещение сведений о муниципальных услугах (функциях) в сводном реестре; размещению на едином интернет-портале государственных и муниципальных ус­ луг (функций) форм заявлений и иных документов, необходимых для получения соответствующих услуг, и обеспечению к ним доступа для копирования и заполнения в электронном виде.

Регламенты проведения проверок при осуществлении муниципаль­ ного земельного контроля не должны содержать коррупциогенных факторов, выражающихся в превышении полномочий органов мест­ ного самоуправления, наличии отсылочных норм, правовых пробелов и административных барьеров в отношении субъектов предпринима­ тельской деятельности.

Кроме того, необходимо обратить внимание на то, что п. 6.2 По­ ложения о муниципальном земельном контроле1 противоречит ст. 21 Закона № 294 ФЗ, где предусмотрен исчерпывающий перечень прав руководителя, должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица или индивидуального предпринимателя. Перечень расширительному толкованию не подлежит.

1 См., например: решение Собрания депутатов Советского сельского поселения Ядринского района Чувашской Республики от 17 июня 2010 г. № 3 «Об утверждении Положения о муниципальном земельном контроле на территории Советского сельско­ го поселения Ядринского района Чувашской республики» // http://gov.cap.ru/.

101

Институт охраны и защиты прав предпринимателей

Таким образом, органы местного самоуправления не могут воз­ лагать на указанных лиц дополнительные обязанности, например по представлению документов о правах на земельные участки, установ­ лению сервитутов и особых режимов использования земель.

На практике имеют место случаи необоснованного согласования органами прокуратуры внеплановых выездных проверок органов кон­ троля при отсутствии необходимости в таком согласовании. Необходи­ мо отметить, что любые внеплановые выездные проверки, проводимые антимонопольными органами, не требуют согласования с органами прокуратуры, что следует из ст. 251 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135 ФЗ «О защите конкуренции» (в ред. от 21 июля 2014 г.) (далее — Закон № 135 ФЗ)1.

Кроме того, Законом № 135 ФЗ допускаются случаи изъятия из требования об обязательном уведомлении проверяемого лица при про­ ведении внеплановых проверок на предмет наличия ограничивающих конкуренцию соглашений хозяйствующих субъектов (ст. 11) либо огра­ ничивающих конкуренцию соглашений или согласованных действий органов государственной власти и органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов организаций или органов, а также государственных внебюджетных фондов, Централь­ ного банка РФ (ст. 16)2.

Превенция применительно к гражданскому законодательству пред­ ставляет собой определенные нормы, призванные упредить нарушение права.

Подобно тому как в любой отдельно взятой отрасли права существу­ ют нормы обязывания, запрещения и дозволения, превентивными нор­ мами применительно к защите прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности выступают нормы, основанные на обязывании и запрещении.

Следует указать на то обстоятельство, что превенция предпри­ нимательского права является смешанной, т. е. включает элементы гражданско-правовой, что в свою очередь предопределяет сложность формирования эффективного механизма защиты нарушенных прав.

1СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. I). Ст. 3434; 2014. № 30 (ч. I). Ст. 4266.

2См: Гурин А.А. Некоторые вопросы организации прокурорского надзора за испол­ нением законов органами, осуществляющими управление в сфере предприниматель­ ской деятельности // Административное и муниципальное право. 2012. № 2. С. 28–33.

102

Глава 3. Современные тенденции

Представляется целесообразным начать анализ проблем правового регулирования защиты прав субъектов предпринимательской деятель­ ности с менее распространенного и хотя и судебного, но в то же время не юрисдикционного способа защиты, однако крайне характерного для предпринимательской сферы — обращения в третейский суд.

«Третейский суд как раз и является одним из тех механизмов, при помощи которых осуществляется саморегуляция в предприниматель­ ском сообществе»1.

Не случайно в современной юридической литературе отмечается, что «частное право, частноправовые начала, оформляющие товароо­ борот, нормальный товарообмен, неизбежно требуют и особой формы разрешения возникающих при этом конфликтов. Такой формой и является третейское разбирательство споров»2.

Е.В. Дячук подчеркивает, что в настоящее время «специалисты отмечают, что количество дел, рассмотренных и разрешенных по су­ ществу третейскими судами и международными коммерческими ар­ битражами, возрастает с каждым годом»3.

Основными достоинствами такого урегулирования спора являются быстрота разрешения, что в коммерческом обороте зачастую особенно важно, гибкость, дешевизна, а также определенно то, что третейский суд вырабатывает методы осуществления защиты предпринимателей, адекватные их сфере деятельности.

«Авторитетные российские юристы не случайно отмечают, что третейские суды, прежде всего предназначенные для разбирательства экономических, предпринимательских споров, призваны осуществлять судебную защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав (что

1Скворцов О.Ю. Проблемы третейского разбирательства предпринимательских споров в России: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2006.

2Плешанов А.Г. Диспозитивное начало в сфере гражданской юрисдикции: пробле­ мы теории и практики. М., 2002. С. 115.

3Дячук Е.В. Внесудебные способы защиты прав субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности в свете процессуального законодательства: генезис

ипути развития // http://narodirossii.ru/?p=1329; Курочкин С.А. Государственные суды в третейском разбирательстве и международном коммерческом арбитраже. М.: Волтерс Клувер, 2008; Зайцев А.И. Третейское судопроизводство России (проблемные аспекты): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004.

103

Институт охраны и защиты прав предпринимателей

впервые было прямо установлено в п. 1 ст. 11 ГК РФ) и тем самым содействовать развитию современного имущественного оборота»1.

Минусы и сложности третейского разбирательства вытекают из положительных черт данной системы. В первую очередь доброволь­ ность данного способа урегулирования коммерческого спора означает возможность применения третейского разбирательства только в очень развитом в правовом плане обществе.

Выше было отмечено, что контроль над сферой предприниматель­ ской деятельности носит частноправовой характер защиты нарушен­ ных прав. Тем не менее при этом следует помнить, что при его прак­ тической реализации уполномоченные должностные лица обладают публично-правовым инструментарием.

Всвязи с этим важно отметить, что в зависимости от способа, из­ бираемого субъектом предпринимательской деятельности для восста­ новления нарушенного права, вероятно возникновение конфликта частноправовых и публично-правовых начал.

Оговорим, что способ обжалования предпринимателем в вышестоя­ щий орган или должностному лицу, например, содержания отдельных актов налоговых органов предусмотрен исходя из норм ст. 137 НК РФ, причем важно, что оспариванию по существу подлежат только сами наложенные санкции, а не их размер, определение которого составляет прерогативу суда.

Всвязи с этим целесообразно привести конкретный пример из правоприменительной практики.

Так, «муниципальное унитарное жилищно-ремонтное предприятие № 5 обра­ тилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением о признании недей­ ствительными решений Межрайонной ИФНС России № 5 по Московской области от 6 марта 2008 г. № 14/1376/327, № 14/1377/326, № 14/1375/328.

Решением Арбитражного суда Московской области от 18 июля 2008 г. заявлен­ ные требования были удовлетворены частично, суммы штрафа за несвоевременное представление деклараций по НДС, указанные в оспариваемых ненормативных актах, снижены на 90% с применением норм ст. 112 НК РФ.

1 Комментарий к Федеральному закону «О третейских судах в Российской Федера­ ции» / Отв. ред. А.Л. Маковский, Е.А. Суханов. М., 2003. Предисловие.

104

Глава 3. Современные тенденции

Решение указанного налогового органа № 14/1376/327 было признано недей­ ствительным в части начисления штрафа в сумме 950 019 руб. 57 коп., решение № 14/1377/326 — в части начисления штрафа в сумме 698 356 руб. 08 коп., решение № 14/1375/328 — в части начисления штрафа в сумме 417 604 руб. 32 коп.

Не согласившись с решением суда, инспекция обратилась с апелляционной жалобой, в которой просила отменить оспариваемый судебный акт, указывая, что суд первой инстанции необоснованно снизил общий размер штрафных санкций на 90%, признав недействительными оспариваемые ненормативные акты в соот­ ветствующей части.

Апелляционный суд счел необходимым не удовлетворить жалобу, указав на следующие обстоятельства.

По мнению апелляционного суда, налоговый орган имел возможность учесть смягчающие вину предприятия обстоятельства и самостоятельно уменьшить размер штрафных санкций. В частности, к таким обстоятельствам следует отнести то, что налогоплательщик является социально значимым предприятием — обслуживает муниципальный жилой фонд г. Подольска, финансируется из местного бюджета, коммерческую прибыль не получает, денежные средства направляет на содержание и обслуживание жилого фонда, нарушения в порядке представления деклараций по НДС были выявлены предприятием самостоятельно, предприятие уплатило НДС в полном объеме, налогооблагаемую базу по данному налогу не уменьшило, ущерб бюджету не нанесло. Данные обстоятельства налоговым органом не опровергаются.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно учел указанные обстоятель­ ства, применил положения ст. 112 НК РФ и фактически снизил размер штрафных санкций, отменив ненормативные акты в соответствующей части1.

Применение мер самозащиты также отчасти регламентировано НК РФ в подп. 11 п. 1 ст. 21. Указанная норма определяет то обстоя­ тельство, что налогоплательщики вправе не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов, иных уполномоченных органов и их должностных лиц, не соответствующие налоговому законодатель­ ству и федеральным законам.

В связи с этим, как представляется, следует усматривать законо­ дательный пробел в том, что, несмотря на существование нормы о самостоятельной защите нарушенных в результате неправомерных

1 Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 9 сентября 2008 г. по делу № А41-10622/08 // СПС «КонсультантПлюс».

105

Институт охраны и защиты прав предпринимателей

действий должностных лиц органов государственной власти прав, до настоящего времени отсутствует нормативный акт, который мог бы способствовать качественной регламентации механизма практиче­ ской реализации подобного публично-правового способа защиты прав предпринимателей.

Проблема отказа заявителя от пересмотра дела в вышестоящей судебной инстанции также вызывает ряд сложностей в контексте эф­ фективного обеспечения защиты прав субъектов предприниматель­ ской деятельности. В связи с этим целесообразно проанализировать следующий пример из практики судов.

Так, Президиум ВАС РФ 25 февраля 2014 г. рассмотрел дело, представляющее существенный интерес с процессуальной точки зрения. Заявитель отказался от своего обращения о пересмотре дела в порядке надзора, а попытка его юридических представителей войти в процесс в качестве «друзей суда» не увенчалась успехом.

ОАО «Автофрамос», ЗАО «Вольво Восток» и ООО «Орифлэйм Косметикс» об­ ратились в ВАС РФ с заявлениями о признании частично недействующим прика­ за ФНС России от 27 июля 2012 г. № ММВ-7-13/524@ «Об утверждении формы уведомления о контролируемых сделках, порядка ее заполнения, а также форма­ та представления уведомления о контролируемых сделках в электронной форме и порядка представления налогоплательщиком уведомления о контролируемых сделках в электронной форме»1 как не соответствующего НК РФ. Высокий интерес предпринимательского сообщества к исходу дела обусловлен тем, что предусмотрен­ ный оспоренным Приказом порядок уведомления затронул интересы огромного количества компаний и оказался крайне обременительным с точки зрения порядка уведомления о контролируемых сделках.

Решением ВАС РФ от 16 сентября 2013 г. в удовлетворении требований было отказано. Один из заявителей — ЗАО «Вольво Восток» — обратился в Президиум ВАС РФ с заявлением о пересмотре состоявшегося судебного акта. Однако после передачи дела в Президиум ВАС РФ ЗАО «Вольво Восток» обратилось с ходатай­

1 Приказ ФНС России от 27 июля 2012 г. № ММВ-7-13/524@ «Об утверждении формы уведомления о контролируемых сделках, порядка ее заполнения, а также фор­ мата представления уведомления о контролируемых сделках в электронной форме и порядка представления налогоплательщиком уведомления о контролируемых сделках в электронной форме» (вместе с Порядком заполнения формы уведомления о контро­ лируемых сделках, Порядком представления налогоплательщиком уведомления о кон­ тролируемых сделках в электронной форме) // Российская газета. 2012. № 254. 2 нояб. (опубликован без приложения № 2 к Порядку).

106

Глава 3. Современные тенденции

ством о возвращении заявления о пересмотре решения в порядке надзора (именно так ходатайство сформулировано в базе данных «КАД Арбитр»).

Необходимо отметить, что по правилам п. 2 ч. 1 ст. 296 Арбитражного процессу­ ального кодекса РФ1 возвращение заявления возможно только в случае, если соот­ ветствующее ходатайство поступило от обратившегося в ВАС РФ лица до принятия заявления к производству. В данном случае ходатайство было подано уже после передачи дела в Президиум ВАС РФ.

Таким образом, на момент рассмотрения дела Президиумом ВАС РФ сложилась ситуация, при которой в процессе участвовали только представители ФНС России, нормативный акт которой являлся предметом судебного контроля.

Тем не менее в итоге ВАС РФ рассмотрел дело по существу, отменил состояв­ шееся решение и направил дело на новое рассмотрение2.

Следует отметить, что подобные ситуации, когда заявитель от­ казывается от своего обращения после передачи дела в Президиум ВАС РФ, встречаются достаточно редко. Применительно к боль­ шинству категорий судебных споров для их урегулирования в таких случаях вполне достаточно действующих процессуальных норм. Но особенность вышерассмотренного дела была обусловлена тем, что требования заявителей относятся к сфере нормативного контроля, т. е. к категории дел, направленных на защиту прав и интересов нео­ пределенного круга лиц.

По такого рода делам в соответствии с ч. 8 ст. 194 АПК РФ отказ заинтересованного лица, обратившегося в Суд по интеллектуальным правам с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, от своего требования не препятствует рассмотрению Судом по интеллек­ туальным правам дела по существу. Данный подход обусловлен тем, что нормативный правовой акт обязателен для неопределенного круга лиц и рассчитан на неоднократное применение. Поэтому пределы проверки нормативного правового акта не должны ограничиваться доводами заявителя.

1Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95 ФЗ (в ред. Федерального закона от 6 апреля 2015 г. № 72 ФЗ) // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012; 2015. № 14. Ст. 2012.

2Извлечение из Постановления ВАС РФ от 25 февраля 2014 г. № 18588/13 // http:// www.nalog-briz.ru/

107

Институт охраны и защиты прав предпринимателей

С позиции Конституционного Суда РФ возможность обжаловать принятые нормативные правовые акты воплощает в себе как индивиду­ альный (частный) интерес, связанный с восстановлением нарушенных прав, так и публичный интерес1.

Таким образом, применительно к вышеуказанному делу независимо от ходатайства лица, обратившегося в надзорную инстанцию, о воз­ вращении заявления продолжение рассмотрения дела Президиумом ВАС РФ в полной мере соответствовало целям и задачам судебного нормативного контроля.

Важно отметить то обстоятельство, что анализ ключевых положений приведенного выше примера из судебной практики выявляет пробел в действующем законодательстве, как представляется, в первую оче­ редь применительно к защите прав субъектов предпринимательской деятельности.

До настоящего времени остается открытым процессуальный вопрос о том, допустимо ли с точки зрения принципов состязательности и равноправия сторон рассмотрение по существу дела, направленного на защиту прав и интересов неопределенного круга лиц (применительно

кнашей теме — юридических лиц и индивидуальных предпринимате­ лей), в отсутствие представителей таковых.

Врассмотренном выше фрагменте судебного дела подобная ситуа­ ция, как думается, в настоящее время, по всей вероятности, не привела

кнарушению законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, поскольку решение, вынесенное ВАС РФ в конечном счете было отменено и дело было направлено на новое рассмотрение. Тем не менее обстоятельства могли сложиться и иным образом, в том числе по причине отсутствия представителя одного из участников разбирательства.

Действующее процессуальное законодательство строго ограни­ чивает перечень субъектов, обладающих правом действовать в инте­ ресах неограниченного круга лиц и публичных интересов (в случаях, предусмотренных федеральным законом, — это прокурор, государ­

1 См., например: определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. № 244 О «По жалобе граждан Вихровой Любови Александровны, Каревой Екатерины Ивановны и Масловой Валентины Николаевны на нарушение их конституционных прав пунктом 1 части первой статьи 134, статьями 220 и 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 32. Ст. 3396.

108

Глава 3. Современные тенденции

ственные органы, органы местного самоуправления). Кроме того, ВАС РФ сформировал жесткий подход к любым попыткам влияния на ход рассмотрения дела в форме каких бы то ни было обращений к суду извне.

Однако следует признать очевидным то обстоятельство, что рас­ смотренное ВАС РФ дело выявило существенный пробел, требующий внесения соответствующих дополнений в действующее законодатель­ ство. На кого могут быть возложены функции лица, действующего в подобных случаях в интересах защиты прав субъектов предпри­ нимательской деятельности? По всем ли категориям дел допустимо участие такого рода лиц, например, в надзорной инстанции (учитывая прецедентное значение постановлений Президиума ВАС по конкрет­ ным делам)?

Как представляется, вряд ли сообщество предпринимателей изъя­ вило бы желание возложить в аналогичных ситуациях функции пред­ ставителя субъекта бизнеса на прокурора.

Кроме того, по рассматриваемой категории дел от представителей требуется очень высокий уровень профессионализма, учитывая осо­ бую значимость результатов судебного разбирательства для широкого круга субъектов.

Вкачестве объекта научной дискуссии в вопросах обеспечения эффективной защиты прав и законных интересов субъектов предпри­ нимательской деятельности, как думается, целесообразно обозначить возможность представления интересов предпринимателей в делах по публичным спорам в экономической сфере уполномоченными по защите прав предпринимателей.

Внастоящее время к компетенции Уполномоченного при Прези­ денте РФ по защите прав предпринимателей1 отнесено, в частности, осуществление контроля над соблюдением прав и законных инте­ ресов субъектов предпринимательской деятельности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

1 Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 78 ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 2 но­ ября 2013 г. № 294 ФЗ) (далее — Закон № 78 ФЗ) // СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2305; № 44. Ст. 5633.

109

Институт охраны и защиты прав предпринимателей

Для создания инструмента, обеспечивающего реализацию дан­ ного права, целесообразно рассмотреть возможность внесения в процессуальное законодательство нормы, предоставляющей упол­ номоченным представителям по защите прав предпринимателей право участия в делах об оспаривании нормативных актов в эконо­ мической сфере по своей инициативе в качестве заинтересованных лиц, а также об обязательном привлечении данного представителя к участию в такого рода делах в случае отказа заявителя от своего обращения в суд.

Если говорить о возможности включения в отечественную си­ стему права института «друзей суда», то необходимо принять во внимание следующее. В Великобритании институт amicus curiae ис­ пользуется в первую очередь как инструмент участия общественных и коммерческих организаций в судопроизводстве с целью реализации тех или иных общественных интересов, в частности защиты прав человека, коммерческих интересов фирмы, и т. д. Суть его заклю­ чается в том, что организация, не являющаяся стороной судебного процесса и не поддерживающая ни одну из сторон, представля­ ет суду свое мотивированное мнение по вопросу спора1. Однако проблема обеспечения защиты прав предпринимателей кроется в отсутствии прямой ссылки на конкретный нормативный акт ввиду наличия судебного прецедента. В связи с этим суд может не принять во внимание стороннее умозаключение, представленное независи­ мой стороной, сославшись на несущественность информации, либо потребовать дополнительной проверки внесенных сведений.

Письмо же, с которым «друзья суда» обратились к Президиуму ВАС РФ в рассмотренном выше деле, трактовало данное понятие как профессиональных юристов, не участвующих в рассмотрении дела, но считающих его важным для правоприменительной практики. При этом была сделана ссылка на известный в ряде стран институт

Friends of the Court Letter.

Как узкое, так и более широкое понятие «друзей суда» актуально прежде всего в английском прецедентном праве, поскольку в рамках индивидуального спора суд формирует позицию, подлежащую при­

1 Burton W. Burton's Legal Thesaurus. 4th ed. McGraw-Hill, 2006.

110