Государственная служба в странах основных правовых систем мира. Том 1

А. А. Демин

Касаясь соотношения специалистов и «политиков», можно отметить, что политики избираются населением и выполняют роль связи масс с аппаратом государства. В то время как вести хозяй ство государства могут только квалифицированные лица. Обще ство не должно рассчитывать на случайных гениев, оно должно готовить ритмично работающих специалистов управления. Изло женное позволяет утверждать, что государственная служба в силу разделения труда в государстве требует специалистов, а не случай ных лиц. И если в системе добычи, как говаривал президент США Джексон, все должности настолько просты, что любой гражданин с ними справится, или известное выражение, что в коммунизме любая кухарка будет управлять государством, то в настоящее вре мя мир и Российская Федерация страдают от некомпетентности и безответственности государственного аппарата. Исправление не достатков современной организации государственного аппарата может быть сделано только на пути профессионализации государ ственного аппарата под контролем общества.

Впервые мысль о необходимости создать школу, которая бы готовила кадры для государственного административного аппара та, возникла во Франции в 1848 году, когда была создана Нацио нальная административная школа, просуществовавшая один год. В 1945 году Временное правительство, которое возглавлял генерал Де Голль, издало декрет, согласно которому основывалась Адми нистративная школа с задачей готовить кадры для работы в Госу дарственном Совете Франции, для дипломатической карьеры, для государственной финансовой инспекции, для префектур и других государственных служб. В 1993 году Административная школа в связи с политикой децентрализации была частично переведена из Парижа в Страсбург. 75 процентов ее выпускников работают на государственной службе.

Административную школу последнее время много критику ют. В первую очередь отмечается своеобразная кастовость: учени ки составляют когорту людей, которая занимает ключевые посты в администрации Франции. Когорта эта складывается постепенно и попасть в нее крайне трудно. С одной стороны, хорошо было бы, если бы ученик Школы до поступления уже имел опыт админист ративной работы, но с другой стороны, с возрастом формируются

81

политические убеждения, и они могут повлиять на принятие того или иного решения, а Государственный Совет должен руковод ствоваться только государственным интересом, должен быть бес пристрастным.

Влюбой стране должна существовать система, которая гото вила бы кадры для работы в государственной администрации. Обычно такие структуры существуют. Административную школу Франции сравнивают с Высшей партийной школой, которая су ществовала в СССР. Сравнение оправдано только тем, что в жиз ни общества обе Школы выполняли одинаковую функцию. Част ные учебные заведения в принципе не могут готовить государ ственных служащих, поэтому слава Стенфордского университета

вСША или Оксфордского и Кембриджского университетов в Ве ликобритании не может заменить необходимости государственно го подхода к общественным делам, без налета частного интереса. Частный интерес — это лоббизм, влияние на государственные дела со стороны не уполномоченных государством лиц. Это одна из разновидностей системы добычи.

ВБразилии попытались перенять опыт французской Нацио нальной административной школы. В 1986 г. Министерство уп равления в рамках проводившейся тогда административной ре формы создало Национальную школу публичной администрации (ЭНАП). Задачей специальной школы администрации являлось решение проблем: обеспечение административной преемственно сти, ликвидация блатного вмешательства в публичную админист рацию и необходимость предоставлять большую прозрачность и техническое качество процессу формулирования публичной по литики. Назначение на должность и занятие должности карьер ным Правительственным управляющим ставилась в зависимость от окончания этих курсов с хорошими оценками, в рамках подоб ных традиций международных правительственных школ и автори тетных бразильских учреждений, таких как Итамарати (диплома тическая школа) и Школа должностных лиц Вооруженных Сил.

Правительственными управляющими в Бразилии являются федеральные гражданские служащие, подпадающие под разряд специалистов Публичной политики и правительственных адми нистративных специалистов, перечень которых утвержден зако ном № 7.834 от 6 октября 1989 г., для работы в области формули

82

А. А. Демин

рования, имплементации и оценки публичной политики, а также руководства и сотрудничества в высших эшелонах всей федераль ной администрации. Имеются 960 должностей федеральной пуб личной администрации, из которых около 230 заполняются пра вительственными управляющими.

Однако административные реформы этого периода не пред ставляли собой последовательных стратегических предложений для обеспечения бразильского государства штатом менеджеров и советников, способных планировать и проводить публичную по литику компетентно, без влияния блата (клиентизма), взаяточни чества и вмешательства частного интереса. Основной упор был сделан на оплату правительственных управляющих, начальные уровни заработной платы были установлены (без учета дополни тельных) как двойные по отношению к высшему уровню работни ков Федеральной Администрации и Плана должностной класси фикации. Однако инфляция привела к тому, что карьера прави тельственных управляющих обладает заработной платой, делающей это преимущество недостаточным для того, чтобы сделать их ка рьеру одной из наиболее привлекательных для публичной службы.

ВАргентине функции школы администраторов выполняются Национальным институтом публичной администрации. Мотивы создания Корпуса правительственных администраторов изложе ны в декрете Президента Аргентинской Нации № 2098/87 от 30 декабря 1987 г. «Национальная публичная администрация», которым утверждены Устав и Реестр Корпуса правительственных администраторов. Статья 2 этого декрета уполномочивает Секре тариат публичной службы Президентства Нации подписывать до говоры с провинциями и муниципалитетами с целью урегулирова ния условий поступления агентов этих организмов в программы подготовки, учреждаемые в качестве обязательных для включения

вКорпус правительственных администраторов.

ВРоссийской Федерации первым о необходимости подго товки специалистов управления в противовес «коммунистичес ким» идеям отмирания государства и управленческих кадров объя вил в журнале «Коммунист» председатель Совета Министров СССР

Тихонов Н.А. Указом Президента РФ от 6 июня 1994 г. № 11401

1 СЗ РФ, 1994, № 7, ст. 685.

83

была создана Академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, возглавлявшаяся президентом ректором А.М. Емельяновым. В настоящее время действует Положение о порядке и условиях участия российских образовательных учреж дений в конкурсном отборе для осуществления подготовки управ ленческих кадров для организаций народного хозяйства Российс кой Федерации1. Но одновременно взят курс на подготовку кадров для государственной службы Российской Федерации иностран ными воспитателями за рубежом. Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 г. № 44 утверждено Положение о порядке обеспечения работой специалистов, подго товленных в соответствии с Государственным планом подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Рос сийской Федерации, и Типового контракта со специалистом, под готовленным в соответствии с Государственным планом подго товки управленческих кадров для народного хозяйства Российской Федерации»2. То есть налицо причудливое сочетание администра тивных реформ капиталистического образца с плановым распре делением специалистов советского периода. При таком положе нии российских реформаторов ждет судьба их бразильских коллег.

Заключение

Сравнительное изучение законодательства зарубежных стран позволяет сделать вывод о принципиальной тождественности принципов правового регулирования государственной службы в различных правовых системах. Различие организации государ ственной службы в правовых системах различных государств и семей систем не столь велико, как это может показаться. Общие закономерности организации государственно организованного общества вынуждают власти действовать примерно одинаковыми методами, благодаря чему есть реальная возможность заимство вать опыт организации государственного аппарата, невзирая на различия правовых систем и способы организации власти. Кон

1 Российская газета от 13 января 1998 г., стр. 5. 2 СЗ РФ, 1998, № 4, ст. 475.

84

А. А. Демин

вергенция вызвана тем, что сущность государства исторически неизменна, интересы дела требуют более или менее одинакового регулирования аппарата, обеспечивающего реализацию функций того или иного общества, будь то светского, будь то религиозного или партийного. Однако религиозная или партийная идеология, сознательность государственных служащих значительно усилива ют четкость и эффективность аппарата в сравнении с аппаратом наемных работников.

Рассмотренные выше тенденции правового регулирования государственной службы приводят к выводу о желательности се рьезно обратиться к мировому опыту и реформировать государ ственную службу Российской Федерации в направлении ограни чения субъективного фактора в комплектовании и работе го сударственного аппарата. Настоящие административные реформы лежат на пути профессионализации государственного аппарата. Необходимо ввести систему заслуг при комплектовании государ ственного аппарата. И это требует создания специализированного образования государственных служащих. Требуется создание спе циализированного единого органа управления государственной службой, отделенного от иных министерств и органов исполни тельной власти.

В открытом обществе каждый гражданин охвачен участием (в силу научно технической революции) в едином производствен ном процессе в рамках всеобщего разделения труда, имеет воз можность участвовать на равных со всеми «чиновниками» в уп равлении государством. В этом контексте государственные служа щие выполняют лишь один из видов общественно полезного труда. Выполнение государственными служащими общественных задач позволяет обществу и обязывает его наладить такой контроль за их деятельностью на благо этого же общества, при котором каж дый гражданин, каждый управляемый субъект имел бы право и возможность влиять на параметры деятельности чиновников, то ли методом их избрания, то ли методом привлечения их к ответ ственности в публичном суде административной юстиции. То есть в обществе, где гражданин активен и участвует в делах общества, обособление части государственного аппарата в чиновничью зак рытую касту, может, и возможно по системе блата, но не продук

85

тивно и не является адекватным решением проблемы качествен ного управления обществом.

Административная власть в теократическом государстве орга низована, возможно, лучше и четче, чем в светских государствах, в силу идеологического субстрата его деятельности. Религиозные схемы организации государственной службы отличаются более внимательным отношением законодателя к статусу служащего, когда регулируется весь комплекс жизни человека, а также высо ким уровнем исполнительской дисциплины, чем деидеологизиро ванные схемы общества. Наоборот, общества, охваченные идео логией наживы и обогащения, потенциально порождают конф ронтацию и требуют для своего функционирования большего принудительного аппарата государства. Этот аппарат не создает прибавочный продукт, ложится прямыми расходами на государ ственный бюджет и дополнительно проводит черту отчуждения в обществе.

Для капиталистического периода развития Российской Фе дерации необходимо изменить все правовое регулирование госу дарственной службы, резко отграничив его от иных трудовых от ношений. Цели учета иностранного опыта на этом пути может помочь и настоящее издание1.

Приводимое законодательство может явиться удобным об разцом при рассмотрении проблем правового регулирования госу дарственной службы в Российской Федерации.

1 Барциц И.Н., Демин А.А. Правовое обеспечение государственной службы в зарубежных странах. — В кн.: Служебное право (государственная гражданская служба). Учебник / Под общ. ред. И.Н. Барцица, Ю.Р. Догадайло. — Ростов на Дону: Изд во СКАГС, 2005, стр. 386—424.

86

СОЦИАЛИСТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПРАВА

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Демин А.А., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права МГУ им. М.В. Ломоносова

Правовая, судебная и административная реформы в Российс кой Федерации имеют своим следствием стремительные темпы разработки и принятия законодательных и иных нормативных пра вовых актов в различных сферах общественной жизни. В данном издании приведены основные документы правового регулирова ния государственной службы в Российской Федерации, анализу которых уже посвящено значительное число трудов1 . В настоящий момент мы не будет останавливаться на параллельном анализе, сделаем только несколько наиболее важных, по нашему мнению, замечаний. В любом случае оценку действующего и планируемого законодательства Российской Федерации о государственной службе следует сверять и сопоставлять с тем зарубежным законодатель

1 См., в частности: Комментарий к Федеральному закону «О гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службе зару бежных государств / Отв. ред.: А.Ф. Ноздрачев. — М.: МЦФЭР; Институт зако нодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2005, 575 стр.; Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 года № 58 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изменениями от 11 ноября 2003 г.) и Федеральному закону от 27 июля 2004 года № 79 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / Под общ. ред. Г.В. Мальцева, И.Н. Барцица. — М.: Изд во РАГС, 2005, 635 стр.

88

Демин А.А.

ством развитых и развивающихся государств, которое приведено в данном издании.

Спецификой законотворчества в области государственной службы в Российской Федерации является в первую очередь то, что в соответствии со статьей 5 Конституции РФ 1993 года:

«1. Российская Федерация состоит из республик, краев, обла стей, городов федерального значения, автономной области, авто номных округов — равноправных субъектов Российской Федера ции.

2. Республика (государство) имеет свою конституцию и зако нодательство. Край, область, город федерального значения, авто номная область, автономный округ имеет свой устав и законода тельство». Это предопределяет то, что каждый такой субъект Фе дерации обязан иметь собственное законодательство, в том числе и о государственной службе. Для обычного государства такой слож ной структуры законодательства не требуется. В то же время ста тья 73 Конституции РФ 1993 года, в частности, гласит: «Вне пре делов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Феде рации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». Точ ное восприятие формулировки этой статьи приводит к выводу, что субъекты РФ, реализуя свое право, как государства, принима ют любое законодательство, выбирают себе любое государствен ное устройство, если этим они не нарушают предписания статей 71 и 72 Конституции РФ, ограничивающих компетенцию субъек тов РФ вопросами федерального ведения и вопросами совместно го ведения. Никакие уловки практически работников установить вертикаль власти с целью обеспечения слаженного функциониро вания всего государственного организма, как это и положено в нормальном государстве, не могут законно достичь результата, пока формулировки Конституции РФ столь недвусмысленны в отношении соотношения суверенитета РФ и субъектов РФ. Ибо к ведению Российской Федерации в соответствии со статьей 71 Кон ституции РФ относится только федеральная государственная служ ба; статья 72 Конституции о предметах совместного ведения ка ких либо ограничений субъектам РФ в отношении законодатель ного регулирования государственной службы субъекта РФ не

89

содержит. Впрочем, отсутствие упоминания в статье 72 вопроса государственной службы можно трактовать и как просто отсут ствие такой проблемы у субъектов РФ, в нормальном положении дел пользующихся услугами именно федеральной государствен ной службы.

Проявлением непонимания исторического места и сущности государственной службы является наличие в Российской Федера ции законодательства о «государственной» службе субъекта Рос сийской Федерации. Например, в Москве принят Закон города Москвы от 26 января 2005 года № 3 «О государственной гражданс кой службе города Москвы». Заметим: службе Москвы, а не о государственной службе Российской Федерации в Москве, на тер ритории Москвы. Теоретически это неверно, ибо в государстве не может быть двух суверенов, а практически направлено на даль нейшее расчленение Российского государства на удельные княже ства вместо экономической и политической интеграции, диктуе мой закономерностями экономического развития. В то же время соответствующий закон от 15 апреля 1996 года № 38 в Тюменской области звучит: «О государственной гражданской службе в Тю менской области», то есть данная формула как бы предполагает включение служащих в Тюменской области в единую систему го сударственной службы Российской Федерации.

Пожалуй, основным правовым источником, предопределяю щим основные черты правового регулирования государственной службы является Федеральная программа «Реформирование госу дарственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)», утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 (в редакции Указа Президента РФ от 15 ноября 2004 г. № 1440). В результате окончания ее действия, принятия ряда законодательных и иных нормативных актов в Рос сийской Федерации и ее субъектах сформировался довольно об ширный правовой массив законодательства, требующий внима тельного отношения к осознанию его цельности, непротиворечи вости, его способности соответствовать текущему этапу правовой реформы в стране, адекватному отражению необходимого право вого регулирования государственной службы для организации бес конфликтного функционирования государственного аппарата.

90