Государственная служба в странах основных правовых систем мира. Том 1

А. А. Демин

ность коррупции, ведомственного занятия государственной долж ности по блату.

б) Претенденты на государственные должности должны оз накомиться с должностными требованиями, сдать письменные и другие экзамены на соответствие государственной должности (в Англии известен прием экзаменации претендента, называемый «конкурсом ножа и вилки», а в США — проверка работника за трапезой, «деловой ленч»).

в) Пригодность претендента на государственную должность определяет конкурсная комиссия УКС.

г) Споры по процедуре и существу конкурсного отбора разре шаются в специализированных административных судах и в судах общего права с возможностью любого претендента знакомиться с материалами конкурсного производства. В некоторых случаях та кой трибунал назначается ad hoc, например, Три советника в Ве ликобритании. В Совет по защите системы заслуг в США (Merit System Protection Board) соответствующих лиц назначает Прези дент США сроком на 7 лет.

д) Установлена классификация государственных должностей, построенная по таким принципам, что она сама по себе является стимулом государственному служащему для повышения своей ква лификации и продвижения по службе, это достигается четким разделением уровней служащих по стажу службы, уровню оплаты труда, ограничением нахождения в должности по сроку пребыва ния без продвижения и т.д.

Таким образом, закон Пэндлтона перевернул страницу в ис тории способов комплектования кадров государственного аппара та в «цивилизованном» государстве. Принцип отбора кадров по профессиональным признакам и качествам возобладал. Однако и до настоящего времени в мире, пожалуй, нет государства, которое применяло бы только один из указанных способов, систему добы чи или систему заслуг. В реальности практически в любом госу дарстве применяются и тот и другой способы, различие заключа ется лишь в их соотношении. Так, в США по классификации должностей общей шедулы только должности от 1 й до 15 й сту пеней (уровней) являются должностями конкурсными, а бывшие должности от 16 й до 18 й ступени до сих пор являются должнос

51

тями, замещаемыми лично победившим на выборах Президентом США, то есть являются должностями системы добычи. Сейчас это 6 ступеней Службы высших руководителей.

Внастоящее время раздел 3 Закона о реформе гражданской службы 1978 г. в США, параграф 2301 Свода законов США обязы вают руководствоваться принципами «системы заслуг» и регули руют эти принципы.

Конечно, и систему заслуг можно испортить или не уметь ею пользоваться. То есть в конечном счете все определяется каче ством самих людей, уровнем их развития, добросовестностью.

Вряде стран сохраняются элементы системы добычи. Подбор кадров по уставу Римской курии напоминает систему добычи, так как нить поступления на службу и перехода внутри службы нахо дится иногда у его начальника (ст. 23 устава).

Интересный пример правового регулирования системы зас луг закреплен в законе Японии: для участия в конкурсе требуется обязательно входить в список кандидатов для набора на государ ственные должности; зачисление на службу производится только из лиц, внесенных в список кандидатов, причем «один подлежа щий набору принимается из пяти желающих, получивших наи высшие баллы на экзамене» (ст. 56). Такой же принцип применя ется и при повышении по службе (ст. 57). Даже руководители, обладающие правом приема на государственную службу, обязаны направлять запрос в Палату по делам персонала о включении кан дидатов в списки приема на службу и повышения по службе и получить извещение Палаты о согласии на включение кандидата в этот список (ст. 58).

Право занятия должностей соответствующего уровня зависит напрямую от уровня образования. Это первое условие компетент ности. Во Франции оно прямо связывается с классификацией государственных служащих. По законодательству Римской курии право занятия должностей соответствующего уровня зависит от уровня образования (ст. 13). Экзамены государственного служа щего являются необходимым условием для подтверждения его компетентности, являются необходимым условием для выполне ния своих обязанностей. В Японии предусмотрено два вида экза мена — «с целью набора» или «с целью продвижения по службе»

52

А. А. Демин

(ст. 33); впрочем, допускается набор и методом отбора, то есть без экзамена (ст. 36).

§ 8. Органы государства, регулирующие государственную службу

Создание специального государственного органа, занимаю щегося вопросами организационного обеспечения нормального функционирования государственного аппарата, является элемен тарной задачей государства. В реальности эту функцию государ ства выполняют совершенно различные государственные структу ры в зависимости от формы государства, формы власти и истори ческого момента. Так, в СССР правящая Коммунистическая партия выполняла функцию государственного органа по контро лю процедуры функционирования государственной службы в

СССР. Вопросами кадровой политики занимались только партий ные органы, не отдавая комплектование кадрового состава госу дарственных органов на откуп коммунистическому самоуправ лению народа1. Ни на один пост или должность в государстве не возможно было претендовать без согласия на это партийных органов, в партийных организациях существовали списки резер вов на выдвижение, в которых кандидаты на вакантные должнос ти располагались по ранжиру в соответствии со степенью доверия к ним со стороны партийных лидеров. Такая полуподпольная (по скольку КПСС числилась негосударственной структурой) система контроля за комплектованием кадров государственного аппарата не соответствует постулатам коммунистической теории государ ства о переходе к общественному самоуправлению. Однако она сущест вовала и довольно успешно функционировала, так как от личалась реальностью и действенным контролем. Эта система, возможно, являлась и стержнем централизации государства, Со ветского Союза, именно в условиях провозглашения троцкистс

1 Демин А.А. Проблемы кадрового резерва в законодательстве РФ о государ ственной службе. — В кн.: Государственный аппарат и политические реформы в России и Германии. — Ростов на Дону: Изд во Северо Кавказской академии государственной службы, 2006, стр. 149—153.

53

кого лозунга об отмирании государства по мере движения к ком мунизму, для чего на практике оснований не имелось. Государ ство было крепким.

Специальные органы государственного управления вопроса ми государственной службы имеются в большинстве стран. Так, Комиссия по вопросам государственной службы в Канаде являет ся специализированным государственным органом с полномочи ями: а) выполнять исключительные полномочия назначать или обеспечивать назначение лиц на государственную службу или кон тролировать внутренние назначения государственной службы; б) проводить расследования и ревизии; в) применять законода тельство к политической деятельности служащих и заместителей руководителей (п. 11, 29 Закона1). Несогласие с решением Комис сии приводит к обращению в Трибунал по вопросам кадрового обеспечения государственной службы (п. 74 Закона Канады). Три бунал полномочен приказать Комиссии или заместителю руково дителя «отменить решение об отзыве назначения» (п. 76 Закона Канады). Статус, полномочия и административный процесс в Три бунале по вопросам кадрового обеспечения государственной служ бы в Канаде урегулирован наиболее последовательно и динамич но (часть 6 Закона).

Весь комплекс вопросов организации государственной служ бы в США, кроме разрешения споров, в США выполняет Управ ление кадровой службы. Функции административных трибуналов

вСША выполняет Совет по защите системы заслуг.

ВЯпонии создан специальный орган, Палата по делам персо нала при Кабинете министров (ст. 3 закона) с офисами на перифе рии (ст. 13), отделенный от остальных министерств. Это специа лизированный орган, посторонний по отношению к министер ствам, так же как это было придумано и в американском законе Пэндлтона. В Японии Палата по делам персонала предназначена для осуществления справедливого выполнения своих полномочий по отношению к государственным служащим как при помощи

1 Закон о модернизации государственной службы Канады см.: Правовое обеспечение государственной службы в зарубежных странах. Учебное пособие. В трех частях / Под общ. ред. И.Н. Барцица. Отв. ред. А.А. Демин. Часть III. Канада, Япония. — М.: Изд во РАГС, 2005, стр. 8—68.

54

А. А. Демин

рекомендаций, установления системы должностей и служебных уровней, проведения экзаменов, назначения и увольнения, опла ты труда, обучения на курсах, контроля за соответствующим слу жебным положением государственного служащего, применения взысканий, так и защитой их интересов при разрешении жалоб (ст. 3, п. 2). В этих вопросах установлена исключительная компе тенция Палаты (ст. 3, пункт 3), кроме права государственного служащего на обращение в суд (ст. 3, пункт 4). Ее состав, из трех членов (ст. 4), — напоминает состав обычного административного трибунала. Назначение членов Палаты осуществляется кабинетом министров страны с согласия обеих палат парламента (ст. 5, пункт 1) и подтверждается императором (ст. 5, пункт 2). Несмотря на наличие Президента Палаты (ст. 11), премьер министр Японии осуществляет слабо определенный круг дел в отношении персона ла каждого государственного органа управления (ст. 18 II) и руко водство учетом кадров служащих (ст. 19). Также в компетенции именно премьер министра комплексное планирование, коорди нация и контроль деятельности ведомств при повышении квали фикации кадров (ст. 73), что в Японии обнимается понятием «по тенциал» государственного служащего. Министерство не решает кадровые вопросы бесконтрольно по системе добычи, хотя и в каждом органе государства предусмотрены обязательные руково дители кадров (ст. 25).

Право назначения на государственные должности принадле жит в Японии, по общему правилу, «руководителям учреждений при ведомстве премьер министра и министерствах» (ст. 55). Толь ко по списку подконтрольных должностей назначения произво дит руководитель этих органов. При этом закон содержит еще и специальные указания на право делегирования права назначения, «только высшим из подчиненных им служащих» (ст. 55, пункт 2 закона Японии), это уж вообще система добычи в худшем, восточ ном, придворном, патриархальном варианте. «Право назначения руководителей учреждений при ведомстве премьер министра и министерствах принадлежит министрам» (ст. 55, пункт 1). В таком же порядке происходит и временное прекращение работы слу жащими, их восстановление на работе, отставка и увольнение (ст. 61). Патриархальность в Японии проявляется и в требованиях

55

ст. 65, пункт 1.1 закона Японии, в соответствии с которыми зара ботная плата чиновника, занимающего официальные должности, корректируется в зависимости от числа членов семьи, состоящих на его иждивении.

Германское законодательство также предусматривает терри ториальные надбавки к вознаграждению чиновников с учетом так же и таких градаций, как: холост (ступень 1), женат (ступень 2), женат и имеет 1 ребенка (ступень 3)1.

Расследования по вопросам, связанным с управлением пер соналом (ст. 17 закона Японии), проводит сама Палата по делам персонала или назначенные ею лица. «Временное прекращение работы служащими, их восстановление на работе, отставка и уволь нение осуществляются лицом, обладающим правом назначения» на должности (ст. 61 закона Японии), а это руководители подраз делений министерств, как это было отмечено выше. Патриархаль ный порядок. В Японии есть специальный закон: Закон о рас смотрении возражений на административные действия (закон

№160 — 1962 г.).

ВВеликобритании Проект закона о реформировании госу дарственной службы2 предполагает специализированное и раз личное руководство кадрами государственной службы, так как п. 4 предусматривает, что кадрами государственной службы ведает ми нистр по делам государственной службы, но кадрами дипломати ческой службы ведает государственный секретарь. Отсюда повы шается роль премьер министра в решении кадровых вопросов.

Вряде стран англосаксонской системы права кадровый орган является органом государства второго уровня, не министерство, а ведомство при министерстве. Так, в соответствии с примером Ве ликобритании, «федеральное ведомство кадров» подчинено де партаменту финансов и таможен в Швейцарии (ст. 63).

Но более характерной является такая схема организации ор ганов ведения кадровой работы, когда основные вопросы кадров находятся в руках либо самого премьер министра, либо в ведом

1 Зуммер Р., Пюлер К.-Р. Указ. соч., 2001, стр. 323.

2 Правовое обеспечение государственной службы в зарубежных странах. Учебное пособие. В трех частях / Под общ. ред. И.Н. Барцица. Отв. ред. А.А. Демин. Часть II. Соединенные Штаты Америки, Соединенное королевство Великобритании и Северной Ирландии. — М.: Изд во РАГС, 2005, стр. 66—103.

56

А. А. Демин

ствах при нем или при главе государства. Так, в Аргентине декре том № 2098.87 от 30 декабря 1987 г. предусмотрено, что управле ние Корпусом государственных служащих осуществляется Наци ональным Президентством посредством Секретариата публичной службы. Это закреплено в приложении III «Мотивы создания Кор пуса правительственных администраторов» к декрету № 2098/87 от 30 декабря 1987 г. «Национальная публичная администрация», которым утверждены Устав и Реестр Корпуса правительственных администраторов.

На органы государственного управления в области государ ственной службы должны возлагаться задачи:

1)составление расписания должностей, необходимых для обеспечения выполнения соответствующих функций государства, реализуемых при функционировании государственного аппарата,

стем, чтобы ни одна функция государства не осталась без охвата;

2)формирование четких требований к каждой должности в виде должностных инструкций или стандартов деятельности;

3)проведение конкурса или иных мероприятий для замеще ния государственных должностей;

4)контроль за точным исполнением полномочий лицами, замещающими государственные должности;

5)разрешение вопросов стимулирования и ответственности лиц, занимающих государственные должности; и, наконец,

6)разрешение споров, связанных с выполнением обязаннос тей государственной должности. Как видим, это очень большой объем государственных обязанностей. Представляется, для их вы полнения необходим специализированный государственный орган, настолько же отделенный от Министерства труда и занятости насе ления, насколько трудовое право отличается от права служебного. Ибо, как сказал Аристотель: «Все подобного рода науки — рабс кие, господская же наука — как пользоваться рабом, и быть госпо дином вовсе не значит уметь приобретать рабов, но уметь пользо ваться ими. В этой науке нет ничего ни великого, ни возвышенно го: ведь то, что раб должен уметь исполнять, то господин должен уметь приказывать. …Вот наши соображения о рабе и господине»1.

1 Аристотель. Политика. Цитируется по: История политических учений. Хрестоматия. — М.: Изд во «Юридический колледж МГУ», 1996, стр. 27.

57

§ 9. Элементы прохождения государственной службы

Представленные в сборнике страны имеют различные харак теристики организации государственной службы. Некоторые из таких особенностей представлены ниже в соответствии с алгорит мом служебных отношений: от испытательного срока при зачис лении на государственную службу до отставки и пенсионного обес печения.

Испытательный срок. Такие сроки устанавливаются либо субъективно, либо не устанавливаются вовсе. Например, испыта тельный срок в Японии составляет шесть месяцев (ст. 59) и обяза телен по отношению ко всем служащим: срок может быть и боль шим, но по решению Палаты по делам персонала. Допускается прием на государственную службу временно на срок не свыше шести месяцев (ст. 60). Умение правильно выполнять свои обя занности не зависит ни от испытательного срока, ни от длитель ности их исполнения, нарушения бывают и у опытных служащих. Правовой смысл испытательного срока заключается в возможнос ти администрации уволить лицо, не выдержавшее испытательного срока, без соблюдения установленных законодательством гаран тий и компенсаций.

Основные обязанности государственных служащих. Основные обязанности и права государственного служащего определяются должностью. Должность — это категория для обозначения распре деления компетенции государственного органа между физически ми исполнителями, она представляет собой совокупность прав и обязанностей, то есть полномочия. Довольно подробное регулиро вание должностных обязанностей государственных служащих за креплено, единственно, в уставе Римской курии, где включено описание должностных обязанностей конкретной должности государственного служащего: ст. 24—32 главы IV «Должностные полномочия». Должностные инструкции приводятся в приложе нии III «Общий свод должностных инструкций Римской курии». Такое четкое и разумное распределение обязанностей, возможно, дает дополнительную силу небольшому аппарату выполнять с вы сокой степенью успеха свою миссию по всему миру.

Закон о государственной службе Японии содержит, на мой взгляд, архаическое правило, когда требует от государственного

58

А. А. Демин

служащего, правда, только члена Палаты по делам персонала, при несения письменной присяги перед Верховным судом Японии, прежде чем он будет допущен к выполнению своих обязанностей (ст. 6). Клятвы — это ритуал, но правовое значение их невелико. «Все служащие должны нести службу в качестве слуг всего народа и ради общественных интересов, а при выполнении служебных обязанностей прилагать все силы и уделять серьезное внимание службе» (ст. 96 закона Японии). Пункт 1 Кодекса этики прави тельственной службы в США требует ставить интересы государ ства выше интересов отдельных лиц, партий и ведомств1.

Хороший принцип правового регулирования закреплен в швейцарском законе: провозглашение личного характера государ ственной службы (ст. 21), то есть никто не может подменять долж ностное лицо, и делегировать кому либо свои обязанности долж ностное лицо не имеет права. Что касается делегации полномочий между работниками государственного аппарата, государственны ми служащими, то она распространена в законодательстве доволь но широко. Делегация компетенции Федерального совета в Швей царии возможна по ст. 67 закона 1927 г.

Служебные обязанности, особенно в теократическом госу дарстве, отражают корпоративный дух. В разделе VI устава Римс кой курии служащим предписывается «выполнять свою работу с усердием, точностью, чувством ответственности и в духе сотруд ничества» (ст. 35), «служащие должны отличаться примерным ре лигиозным и моральным поведением, также и в частной и семей ной жизни, в соответствии с доктриной Церкви» (ст. 36). «Одежда служащих мирян должна выглядеть достойно» (ст. 37, параграф 2). То есть прекрасно прописан необходимый для государственно го служащего дух возвышенного служения долгу. Добросовест ность — это в конечном счете не признак религиозной организа ции государственного аппарата. Подобный подход должен был бы быть воспринят и светскими государственными аппаратами, если это достижимо в обществе, расколотом на классовые противоре чия.

1 Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты / Под ред. О.А. Жидкова. — М.: «Прогресс», «Универс», 1993, стр. 294.

59

Важной характеристикой деятельности государственного слу жащего на государственной должности являются его идеологичес кие убеждения. Коллектив тем сильнее и организованнее, чем более он объединен единством мышления и духа. По уставу Римс кой курии служащие «составляют сообщество труда, отличающее ся единым возвышающим духом» (ст. 34). То есть юридически закреплена единая цель службы — служение идеалам. Возможно, потому служащие Ватикана так качественно работают и могут держать мирян под контролем, что работают не за страх, а за совесть. Тогда это отличает правовое регулирование государствен ной службы в религиозном государстве. Но нужно признать, что таких положений нет в Иранском законе о чистке государствен ного аппарата после исламской революции. Да и в Ватикане спе цифически религиозных положений в законодательстве о госу дарственной службе очень мало. Закрепляется, что ведомство «за нимается вопросами, которые по своей природе или в соответствии с нормами канонического права входят в сферу компетенции свя того Престола…» (пункт «а» ст. 107); ведомство «рассматривает в рамках своей компетенции вопросы, с которыми верующие обра щаются в адрес Святого Престола. В этом случае, как правило, заслушивается с соблюдением необходимой конфиденциальности мнение соответствующего настоятеля и папского представителя» (пункт «е» ст. 107); доведение подписанных документов «до сведе ния епископов через папских представителей в соответствии с положениями канона 81 Кодекса канонов восточных церквей» (ст. 115, параграф 7). Такие вопросы, решение по которым может быть принято только с ведома Верховного Понтифика, например, предусмотренные в ст. 111, параграф 1, — разрешаются с ведома или с участием Верховного Понтифика или иного должностного лица Римской курии, но по существу они не являются сугубо религиозными, так как в этом случае в том числе и Понтифик выступает как административное лицо, по своей должности обя занное разрешать те или иные вопросы, связаны они с верой или нет. Для религиозных вопросов существует отдельный Кодекс ка нонического права (ст. 109). «Преступления против веры, особо тяжкие преступления против морали и нарушения дисциплины таинств, рассматриваются только Конгрегацией вероучения в со

60