Государственная служба в странах основных правовых систем мира. Том 1

А. А. Демин

обязанностей являющихся еще и единомышленниками в общем деле.

Своеобразным видом отпуска является вариант его предос тавления в Японии. Когда появляются основания, дающие воз можность считать служащего опороченным, он может быть вре менно отстранен от должности вопреки его воле. В Японии это ст. 79. В случае если служащему требуется длительный отдых вслед ствие психических или физических повреждений или в случае, если против него возбуждено уголовное дело. Таким образом, от пуск становится последствием определенных обстоятельств госу дарственной службы, а в определенных случаях и своеобразным наказанием.

Ответственность государственных служащих. Государственная служба — это служба общественная, публичная, и она не может быть изъята из под контроля общества на всех этапах ее прохож дения. Специфика правового статуса государственного служаще го, должностного лица заключается в том, что презюмируется сво бода его действий в рамках его компетенции. Таким образом, это лицо приобретает иногда чрезвычайно важные для людей полно мочия.

Подпись государственного служащего в некоторых особо важ ных для государства случаях требует своего подтверждения иными государственными органами, так, международные договоры сна чала парафируются, потом ратифицируются представительными органами. Государственная Дума РФ специально принимала акты, чтобы прекратить получение иностранных займов правительством Черномырдина, активно эти займы разворовывавшим.

Свобода действий государственного служащего от имени уп равляемого им государства и возможные в связи с этим злоупот ребления заставляют продумать систему контроля за деятельнос тью такого чиновника как со стороны властей, так и со стороны народа. Такой контроль может быть организован различными спо собами: периодически публикуемыми для всеобщего сведения от четами государственного служащего о выполненной им на посту работе, декларациями о доходах и имущественном положении, правом гражданина вызвать государственное должностное лицо в административный суд для разбирательства правомерности его

71

поведения на государственной службе и т.д. Основанием ответ ственности является дисциплинарный проступок. Ответственность может применяться в порядке подчинения, в порядке судебной процедуры или в порядке процедуры в административных судах. Лучшей формой такого контроля являются суды административной юстиции.

Предоставление сведений о доходах государственного служа щего как способ борьбы с коррупцией в законодательстве закреп лено широко. Запрет коррупции, взяток, подарков закреплен в ст. 26 швейцарского закона. Запрет коррупции содержится и в п. V Кодекса этики правительственной службы, принятый Резолюци ей Конгресса США в 1958 г.1 Запрет взяток в Японии, правда, плохо сформулированный, — содержится в ст. 39 закона. В случае нарушения запрета уголовное наказание определяется до трех лет лишения свободы с принудительным привлечением к труду или штрафом на сумму не свыше 100 тысяч йен (ст. 110) с конфиска цией или возмещением суммы взятки.

Статья 25 швейцарского закона обязывает должностное лицо добросовестно и разумно выполнять служебные приказы своих начальников, ответственность за которые несет начальник. А вот в суд он может идти только по разрешению компетентного органа (ст. 28). Статья 29 закона Швейцарии предусматривает, что Кон федерация отвечает перед третьими лицами за содержание специ альных постановлений федерального права, но в этом случае она подает жалобу в суд против виновного должностного лица. Это право иска Конфедерация сохраняет и после прекращения слу жебных обязанностей должностного лица. С этим связаны и по следствия ответственности государственных служащих. В законе Швейцарии прямо было закреплено, что ответственности госу дарственный служащий может подвергаться дважды или трижды за одно и то же деяние. В 1958 году именно эта статья была отменена. Статья 30 закона гласит, что «дисциплинарная мера недействительна в отношении ответственности за причиненный ущерб и в отношении уголовной ответственности должностного

1 Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты / Под ред. О.А. Жидкова. — М.: «Прогресс», «Универс», 1993, стр. 294.

72

А. А. Демин

лица». То есть за одно деяние могут быть применены три наказа ния. Третий абзац ст. 31 гласит: «в исключительных случаях могут одновременно налагаться несколько дисциплинарных взысканий». Но срок рецидива увеличен — пять лет (ст. 32, часть 4), то есть нужно пять лет, чтобы считалось, что служащий не привлекался к дисциплинарной ответственности. Статья 80 устава Римской ку рии: «Порядок дисциплинарных взысканий не применяется при увольнении в связи с вынесением компетентными органами влас ти государства города Ватикан или других государств обвини тельного приговора за совершение умышленного преступления». То есть применяется один вид ответственности: или дисципли нарная, или уголовная. В Японии вопросы уголовной ответствен ности государственных служащих решены в законе о государ ственной службе, ст. 109—111. Уголовная ответственность не пре пятствует применению и дисциплинарной ответственности, так следует из ст. 85 закона Японии.

В Японии дисциплинарные взыскания применяются тем же лицом, которое имело и право найма (ст. 84 1). Важной гарантией прав служащего является требование закона об обязательном пред ставлении принимающим дисциплинарные меры лицом письмен ного объяснения лицу, подвергающемуся дисциплинарному нака занию, о причинах принятия серьезных дисциплинарных мер к нему вопреки его воле (ст. 89, пункт 1). К серьезным мерам отно сятся, в частности, сокращение заработной платы, понижение, временное отстранение от должности, увольнение и подобные меры. Закон определяет также и некоторые реквизиты такого объяснения, например, срок и место обжалования взыскания.

Французский закон 1984 г. содержит широкий набор мер взыс кания, позволяющий варьировать наказания без излишней жесто кости, но с возможностью мягкой детализации их применения (ст. 66), отсрочки исполнения наказания. По французскому зако ну государственный служащий пенсии может быть лишен и после ухода на пенсию (ст. 72). Срок рецидива увеличен до 3 или 5 лет. Взыскания могут применяться как основные, так и дополнитель ное взыскание, каковым является исключение из списка повыше ния в должности. Среди взысканий предпочитаются меры эконо мического наказания (прекращение выплат всякого вознагражде

73

ния). Само назначение наказания обусловлено предварительным заключением дисциплинарного совета (ст. 67), что очевидно сни жает субъективный характер применения наказания соответству ющего органа, уполномоченного применять наказания.

Отметим симптоматическое для государственной службы пра вонарушение, наказываемое по Закону о реорганизации в Иране (ст. 26, п. 10), в соответствии с которым наказывается «активное участие в заключении при прежнем режиме грабительских или наносящих стране убытки договоров, как внутренних, так и вне шних, военных и невоенных в форме внесения предложений, ут верждения несправедливых цен, разработки и утверждения нере альных обоснований, вмешательства, руководство и участие в их парафировании, подписании и т.д.». Правда, только увольнением со службы в государственных учреждениях без права приема на государственную службу в будущем. Содержание этой статьи име ет прямую проекцию на ряд революций в истории ХХ века.

Механизм контроля общества над своим порученцем чинов ником показывает степень демократичности общества. Демокра тичность заключается в степени участия граждан в делах обще ства. Буржуазные демократы основное участие граждан видят в участии их в выборах. Однако деятельность избранных по распре делению бюджета была бы тут более показательна. Среди техни ческих приемов контроля над аппаратом буржуазная наука приво дит к судам административной юстиции. Советская система дава ла прием отзыва депутата, но российские «демократы» отменили его при перестройке.

Суды административной юстиции, дисциплинарные суды — эффективный способ участия граждан в контроле за качеством государственной службы. Гражданин, который в порядке адми нистративного иска выступает стороной в административном три бунале, гораздо последовательнее служащих в защите своих инте ресов и интересов общества, инициативен и бескомпромиссен. Поэтому суды административной юстиции по вопросам государ ственной службы необходимы.

Административный суд по вопросам государственной служ бы в США — Merit System Protection Board — выделился из Ко миссии гражданской службы именно потому, что в противном

74

А. А. Демин

случае их взаимозависимость лишает судей беспристрастности. Очень хорошо, что набор государственных служащих, точнее, их тестирование, идет в постороннем по отношению к учреждению их службы государственном органе. В Канаде для этих целей пре дусмотрен Трибунал по вопросам кадрового обеспечения.

Во Франции высока роль паритетных административных ко миссий: они, похоже, выполняют роль УКС в США, то есть без их согласия невозможно производить большое число назначений (на пример, ст. 52 закона от 26 января 1984 г.) и взысканий. Заключе ние паритетной административной комиссии требуется и при увольнении с государственной службы лица, состоящего в резерве (ст. 72 закона от 26 января 1984 г.). Паритетная административная комиссия заседает в качестве дисциплинарного органа (ст. 90 за кона от 26 января 1984 г.).

Статус дисциплинарной комиссии Римской курии регулиру ется ст. 71, 79 устава Римской курии. Отличается последователь ностью и логичностью требование устава Римской курии, что «уво ленный работник не может быть принят на работу в другое ве домство или организацию, находящиеся в подчинении Святого Престола» (ст. 75 устава Римской курии). Это очень хорошо. Ста тья 81 устава Римской курии предусматривает, что «в соответ ствии с уставами отдельных ведомств в них учреждаются компе тентные службы, которые рассматривают факты нарушений тру довой дисциплины, собирают соответствующие свидетельства, оценивают степень тяжести этих нарушений и определяют вид дисциплинарного взыскания, которое должно применяться за со вершенное нарушение».

В Римской курии применение дисциплинарной ответствен ности производится Дисциплинарной комиссией Римской курии (ст. 45, параграф 4). Среди взысканий (ст. 65 устава Римской ку рии) преобладают наказания, связанные с ограничениями в рабо те, как основном смысле служебной деятельности служащего. За нарушение без уважительной причины рабочего графика следует денежное взыскание в размере, не превышающем половины зара ботка за один день (ст. 67 устава). Особо оговариваются такие нарушения, как «нарушения правил и порядков в частной жизни, которые наносят ущерб репутации ведомства» (ст. 69, пункт 6),

75

«уголовное преследование, что делает служащего не заслуживаю щим доверия» (ст. 69, пункт 7). «Споры между двумя или более ведомствами, связанные с разграничением полномочий, рассмат риваются Верховным трибуналом апостольской сигнатуры», — гла сит ст. 113 устава Римской курии. Трудовые споры «рассматрива ются Службой труда Апостольского Престола» (параграф 5 ст. 120 устава Римской курии).

В Японии предусмотрены только четыре вида дисциплинар ных взысканий: увольнение, приостановка пребывания в должно сти, сокращение заработной платы, предупреждение (ст. 82).

Случай применения в СССР принципа внепартийной ответ ственности «номенклатуры» приведен М. Восленским: председа теля колхоза, растратчика, предают суду, только с предваритель ным исключением его из партии1. В целом Закон о реорганизации в Иране показывает довольно бережное отношение к вычищае мым государственным служащим, например, ст. 47 предусматри вает возможность использования специалистов государственного управления по своему прямому назначению по усмотрению адми нистрации, хотя это и обставлено соблюдением некоторых усло вий. Закон предусматривает возмещение ущерба за причинение убытков от необоснованного обвинения государственного служа щего. Причем органы и процедура применения такой ответствен ности названы в Конституции Ирана — создание судов админист ративной юстиции по дисциплинарным вопросам.

Процедура разбирательства урегулирована с большей степе нью подробности, чем это обычно принято для документов тако го уровня2 (ст. 121—122 устава Римской курии). «Конгресс, поми мо других функций, определенных уставом ведомства: …с) рас сматривает прошения и жалобы в рамках компетенции ведомства» (ст. 103 устава Римской курии). «Конгресс может также представ лять на рассмотрение соответствующего трибунала вопросы, под лежащие судебному рассмотрению, в соответствии с положения

1 Восленский М. Указ. соч., стр. 519.

2 См.: Демин А.А. Индивидуальные служебные споры на государственной гражданской службе и порядок их рассмотрения. — В кн.: Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации. Учебник / Под общ. ред. И.Н. Барцица. — М.: Изд во РАГС, 2007, стр. 369—400.

76

А. А. Демин

ми ст. 52 Апостольской Конституции «Пастор Бонус» (ст. 104 устава Римской курии).

Подробно урегулирована процедура разрешения споров, вы текающих из государственной службы, в законодательстве Япо нии (ст. 89—92).

В Швейцарии органы административной юстиции по спорам из отношений государственной службы предусмотрены в ст. 58 закона 1927 г. В ст. 59 приводятся некоторые элементы процесса. Статья 60 предусматривает возможность Конфедерации быть сто роной по делу. Уже перечень должностей Римской курии (ст. 5, 6) говорит о том, что большая из них часть занята церковным право судием.

Расследования по вопросам, связанным с управлением пер соналом (ст. 17 закона Японии), проводит сама Палата по делам персонала или назначенные ею лица. «Временное прекращение работы служащими, их восстановление на работе, отставка и уволь нение осуществляются лицом, обладающим правом назначения» на должности (ст. 61 закона Японии), а это руководители под разделений министерств, как это было отмечено выше. Патриар хальный порядок. В Японии есть специальный Закон о рассмот рении возражений на административные действия (закон № 160— 1962 г.).

Декрет Президента Республики Бразилия № 1.171 от 22 июня 1984 г., утвердивший «Кодекс профессиональной этики гражданс кого публичного служащего федеральной исполнительной влас ти» в главе II «Комиссии по этике» предусматривает, что в каждом органе и учреждении Федеральной публичной администрации, как государственном, так и зависимом от государства или им уч режденном, равно как и в любом органе и учреждении, выполня ющем функции, делегированные публичной властью, должна быть создана Комиссия по этике, деятельность которой направлена на регулирование и содействие профессиональной этике служащего в отношении лиц и публичной собственности и которая уполно мочена на ведение конкретного обвинения или разбирательство дел, подпадающих под цензуру (пункт XVI). Каждая Комиссия этики, состоящая из трех публичных служащих и соответствую щих заместителей, может возбуждать по должности процедуру по

77

актам, фактам и поведению, рассматриваемым как допускающие нарушение этико профессиональных принципа или нормы, с пра вом консультирования, расследования, предъявления обвинения против публичного служащего, определения области, в которой произошел проступок, а также других вопросов, относящихся к публичным функциям публичного служащего (пункт XVII). После определения тяжести проступка служащего или его рецидива Ко миссия этики переходит к вынесению решения и принятию соот ветствующего документа для Постоянной Комиссии дисципли нарного производства соответствующего органа и одновременно в соответствующем случае для учреждения, в котором выполняет профессиональные обязанности состоящий в штате публичный служащий, для принятия дисциплинарных мер. Запаздывание с процедурой, предписанной здесь, влечет этическую компромета цию самой Комиссии и подводит Комиссию этики под разбира тельство и применение мер иерархически вышестоящим органом (пункт Х).

Федеральный закон об ответственности государственных слу жащих от 30 декабря 1982 г. в Мексике содержит довольно под робный перечень нарушений и процедур восстановления закон ности в деятельности государственных служащих Мексики, вклю чая регистрацию имущества государственных служащих1.

В Израиле сложился свод прецедентного права на базе реше ний Верховного Суда. Выступая в качестве Высшего суда справед ливости, Верховный суд принимает как суд первой и последней инстанции жалобы граждан на действия правительственных орга нов, учреждений и официальных лиц2. Также мягкими и плавны ми в своем возрастании являются виды наказаний государствен ных служащих, применяемые даже в период революции в Исламс кой Республике Иран (ст. 19 Закона о реорганизации): в основном ущемление нарушителя в денежном содержании и выплатах, то есть шкала, характерная для западных стран.

1 Мексиканские Соединенные Штаты: Конституция и законодательные акты / Под ред. О.А. Жидкова. — М.: Прогресс, 1986, стр. 285—315.

2 Факты об Израиле. Государство. — Иерусалим. Израиль: Типография «ха Макор Пресс», 1997, стр. 14.

78

А. А. Демин

Германское административно процессуальное законодатель ство предусматривает рассмотрение конфликтов между нанимате лем и чиновником в административном суде, при этом обязатель но предварительное рассмотрение дела в государственном учреж дении перед подачей иска в административный суд. Это сделано для предоставления возможности нанимателю откорректировать свою позицию и предотвратить ненужные судебные процессы. Такой порядок применяется для разрешения исков по вопросам выплат или по вопросу установления факта1.

Прекращение государственной службы. Типичными основа ниями для прекращения государственной службы являются дос тижение пенсионного возраста, отставка по решению государ ственного служащего, отставка по решению администрации госу дарственного органа.

Принцип несменяемости чиновника особенно рельефно и недвусмысленно закреплен в ст. 8 закона Японии: «член Палаты не может быть уволен вопреки его воле за исключением случаев, когда он подпадает под один из нижеследующих подпунктов…» К нему применяется процедура импичмента в Верховном суде (ст. 9) при обвинении его Парламентом, чтобы иметь основание для увольнения. Необычным основанием прекращения государствен ной службы в Японии является диспозиция ст. 38, пункт 1: «ли шенный права распоряжаться имуществом или приравненный к таковому»… «естественным образом утрачивает должность» (ст. 76). То есть недостаточное материальное положение является ос нованием к отрешению от должности. Список причин, когда го сударственный служащий может быть понижен в должности или уволен вопреки его воле, перечисленный в ст. 78 закона Японии, содержит ряд неопределенных формулировок, когда учитываются субъективно оцениваемые критерии результатов работы, психи ческих и физических повреждений, недостаточности необходи мых качеств соответствия официальной должности.

Во Франции паритетная административная комиссия штата (ст. 96 закона от 26 января 1984 г.) при отказе компетентного органа принять отставку служащего выдает мотивированное зак лючение о ситуации.

1 Зуммер Р., Пюлер К.-Р. Указ. соч., 2001, стр. 239.

79

Определенная демократичность без ущерба для дисциплины службы проявляется в Ватикане и в процедуре увольнения госу дарственного служащего. Статья 45 параграф 2, устава Римской курии гласит, что при осуществлении таких перемещений необхо димо выслушать мнение самого служащего»: но тут же добавляет ся: «который, однако, не имеет права отказаться от перехода на новое место работы». Может, это и не ответственность, но когда появляются основания, дающие возможность считать служащего опороченным, он может быть временно отстранен от должности вопреки его воле. В Японии это ст. 79. Она применяется, в частно сти, в случае если служащему требуется длительный отдых вслед ствие психических или физических повреждений или в случае, если против него возбуждено уголовное дело. То есть в обоих случаях законодательство и Ватикана, и Японии бережно относят ся к своим служащим даже и в вопросе применения к ним ответ ственности.

Последним институтом, характеризующим особенности труда государственных служащих, являются условия пенсионного обес печения после отставки. Среди особенностей правового регулиро вания можно отметить, что в Японии целью пенсионного обеспече ния служащего и находившихся на его иждивении членов его семьи объявляется поддержание надлежащего уровня жизни после оставления государственной службы (ст. 107) на основе «здравых математических принципов страхования». Однако это устанавли вается законом, то есть все равно в меру понимания законодателей. Но в ст. 109 закона прямо закреплен запрет служившего в Палате по делам персонала в течение года после отставки замещать иную официальную должность, под страхом лишения свободы с прину дительным трудом, уголовной ответственности. Перечень нару шений, влекущих уголовную ответственность, прямо закреплен в законе (ст. 109). Служебные сведения остаются тайной и после окончания государственной службы (ст. 27 закона Швейцарии).

§ 10. Подготовка специалистов государственной службы

Подготовка управленческих кадров — дело государственной важности. Оно осуществляется в развитых странах через специ альные школы управления.

80