Государственная служба в странах основных правовых систем мира. Том 1

А. А. Демин

ответствии с положениями ст. 52 и 53 Апостольской Конституции Пастер Бонус», — гласит параграф 2 ст. 112 устава Римской курии. Довольно четкое разделение светских и духовных обязанностей государственного аппарата государства города Ватикана проявля ются и в ст. 115 устава Римской курии, где записано: «Документы, подлежащие публикации, по вопросам доктрины Церкви должны направляться на согласование в Конгрегацию вероучения…» (па раграф 5), чего в других случаях не требуется. Прямое указание на понимание церковниками различия духовного и административ ного содержится отрывочно и в ст. 120 устава Римской курии, где используются термины: «административные постановления цер ковных властей» (параграф 1), обжалование «отдельных админис тративных актов» (параграф 4).

В Японии служащий «обязан использовать для исполнения своих служебных обязанностей все рабочее время и все внимание, связанные со служебными обязанностями, и заниматься только служебными обязанностями, содержащими такую ответственность, нести которую должно правительство» (ст. 101). Здесь прямо зап рещено государственному служащему совместительство (ст. 101) за исключением ситуаций землетрясений, пожаров и других круп ных бедствий. Сформулировано: «если служащий совмещает офи циальную должность, ему запрещается получать за это заработную плату». Дело не в экономии зарплаты, а в обязанности служащего уделять работе все свое время. Одновременно обязанность долж ностных лиц оказывать взаимную помощь и заменять друг друга на своей работе прямо закреплена в ст. 21 закона Швейцарии. Конечно, взаимозаменяемость противоречит персональной ответ ственности. Но в этой системе права за ошибки государственного служащего отвечает государственный орган.

Требования к государственному служащему определяются иногда довольно точно. Так, в Бразилии они определяются декре том президента Республики Бразилия № 1.171 от 22 июня 1984 г. «Кодекс профессиональной этики гражданского публичного слу жащего федеральной исполнительной власти». Раздел I «Правила должного поведения должностного лица» (Деонтологические пра вила), раздел II «Основные обязанности публичному служащему», раздел III «Запреты публичному служащему» содержат требования

61

должного поведения государственного служащего. Мотивацией кодекса предусмотрено, что любое общество, в соответствии с предписаниями Конституции, ее положений и традиционной док трины административного права убеждено в методическом под чинении поведения своих агентов принципам, строго соответ ствующим административной морали и этике. Администрация может устанавливать социальную солидарность как форму укреп ления правового государства.

Зачастую законодательство содержит неопределенные фор мулировки по отношению к обязанностям государственного слу жащего. Так, в ст. 74 закона Японии «Основные критерии служеб ного положения, дисциплинарных взысканий и гарантий» гово рится о том, что они «должны быть справедливыми», в ст. 98 государственному служащему запрещаются конфликтные действия при выполнении своих служебных обязанностей. Может быть, это и допустимо в условиях патриархальной Японии, но сама по себе формулировка позволяет проявлять большую степень субъектив ности и быть основанием для злоупотреблений. Такие формули ровки допускаются и в законодательстве Швейцарии. Широко сформулированы обязанности государственного служащего: вер но и добросовестно выполнять свои обязанности, делать все, что соответствует интересам Конфедерации, и воздерживаться от все го, что вредит им (ст. 22). Во первых, личная верность — это типичный признак системы добычи, он предосудителен. Во вто рых, нельзя перекладывать на любого государственного служаще го определение интересов Конфедерации. Он представляет инте ресы государства, Конфедерации, но определение смысла и цен ностей Конфедерации — обязанность соответствующих отдельных должностей в ней, а не любого из них. Поскольку кухарка сможет управлять государством только в пределах своей кухни.

Важной особенностью швейцарского законодательства явля ется связь государственного служащего с местом его проживания. Статья 17 предусматривает обязанность должностного лица про живать в служебном помещении и платить за него. В Российской Федерации такое правило в общем применяется к Президенту, депутатам Государственной Думы и специалистам, работающим по распределению. Обязанность занимать служебное помещение

62

А. А. Демин

прямо следует из государственно властного характера полномо чий должностного лица, четкого разграничения личного и обще ственного, четкого разграничения личной и государственной соб ственности. С этим же связана и обязанность служебной формы государственного служащего (ст. 18 швейцарского закона). Статья 37 устава Римской курии тоже предписывает обязанность священ нослужителям и членам религиозных институтов и обществ апос тольской жизни носить церковную одежду или одежду своего ин ститута или общества. Форма дисциплинирует участников право отношений, отражает их правосубъектность и компетенцию. Это разумная организация властвования.

Французский закон № 84—16 1984 г. предусматривает, что служащий должен все свое время отдавать службе, вместе с тем он предусматривает и возможность извлечения прибыли во время службы, так как запрещает частную деятельность, приносящую доход, кроме культурной, научной или исследовательской дея тельности (это следует из содержания ст. 71). В ряде статей пре дусматривается совмещение работ: выделяются главная и иная работа, например, в ст. 76, 78 закона 1984 г., особенно для лиц, имеющих неполный рабочий день по главной работе. Представля ется более правильной формулировка устава Римской курии: «они не могут быть заняты на частных работах в свое рабочее время» (ст. 20). Статья 42 устава Римской курии запрещает служащим «заниматься в служебное время работами, не входящими в круг служебных обязанностей». Это совершенно естественно, созна тельный гражданин не ходит на работу, чтобы там делать свои личные дела. В Римской курии это закреплено официально. Так же в этой статье запрещено «принимать посторонних лиц на рабо чем месте»: «хранить за пределами места работы личные записи, касающиеся вопросов ведомства»: а также «при выполнении слу жебных обязанностей действовать прямо или косвенно в личных интересах». Все свои мысли — на службу должности, обществу и государству.

Принцип возможности использования служащих Римской курии на иных, нежели обусловленных должностью, работах про веден в ст. 40 устава Римской курии: «Работники Римской курии принимают участие в рамках своих служебных обязанностей так же в других работах в зависимости от своих специфических спо

63

собностей». Такое использование рабочей силы, в общем то, ло гично, так как только в процессе труда сознательно участвующих в его разделении граждан можно открыть наиболее приемлемое для способностей каждого применение. Сознательный гражданин никогда не откажется выполнить полезную для общества работу, даже если она и не входит в круг его обязанностей. Это отличает наемника от участника.

В ст. 33 устава Римской курии, параграф 4, предусмотрено: «служащие должны быть готовы к временному исполнению обя занностей, не соответствующих занимаемой должности: или заме щению отсутствующих коллег по поручению своего руководителя». Таким образом, служащий в Ватикане обязан обладать универ сальным кругом знаний, быть гармоничным и высококвалифици рованным человеком, чтобы выполнить обязанности по замещае мой должности, при этом выплата зарплаты по более высокой должности будет ему назначена только через полгода исполнения этих обязанностей. Права претендовать на занятие более высокой должности только в силу выполнения временного (до полутора лет) ее обязанностей — у заменяющего не возникает (ст. 33, пос ледний абзац). При таких условиях можно вводить сокращенный рабочий день, закреплена 36 часовая рабочая неделя для служа щих (ст. 46 параграф 1 устава Римской курии). Причем «в случае особой служебной необходимости Государственный секретариат может предоставить ведомствам право самим определять ежеднев ный график в рамках общего графика, установленного для Рим ской курии (параграф 3). Главы ведомств могут давать разрешение отдельным служащим на смещение на полчаса времени начала и соответственно окончания работы» (ст. 46 устава Римской курии). То есть дисциплина и жесткость регулирования в Римской курии не означают окостенения, они предусматривают подвижный гра фик работы.

Невозможность обязывать государственного служащего вы полнять еще и иную работу, кроме его служебных обязанностей, закреплена в японском законе в ст. 105: «на служащего в этом его качестве не возлагается иной долг, кроме выполнения служебных обязанностей, основанных на законе, подзаконных актах, прави лах и распоряжениях».

64

А. А. Демин

Ограничения прав человека и гражданина, связанные с государ ственной службой. Обычно правовой статус государственного слу жащего содержит ограничения, обусловленные характером госу дарственной службы. Служба в государственных органах является по своему существу политической службой, поэтому в первую очередь среди ограничений прав гражданина, являющегося госу дарственным служащим, ограничиваются его политические пра ва. Политические права государственных служащих ограничены рамками правовой системы в стране. Так, в швейцарском законо дательстве четко проведен принцип разделения общественных и государственных обязанностей. Ограничены личные права в от ношении участия в общественных движениях (ст. 14), прочие ра боты являются совместимыми с федеральной службой только в той мере, в какой не вредят выполнению служебных обязанностей (ст. 15). В странах англосаксонской системы права специальными законами определены совместимость мандата государственного служащего с мандатом депутата представительного органа власти. Ограничения права выступать на митингах, голосовать и т.д. име ют ранжированный характер. Не имеют ограничений на полити ческие высказывания и забастовки только нижние слои государ ственных служащих.

Ограничения частного предпринимательства закрепляются в законодательстве зарубежных стран повсеместно. В Японии пря мо закреплены в законе следующие ограничения. Статья 102 — ограничения политической активности служащего, ст. 103 — ограничения частного предпринимательства. Прямо запрещено активное участие в политических партиях, служащий не может становиться кандидатом на публичную должность, замещаемую путем публичных выборов, то есть не обладает пассивным изби рательным правом. В течение двух лет после оставления госу дарст венной службы он не может занимать пост в извлекающих прибыль организациях, если их деятельность связана с прежним местом службы государственного служащего. Законом зарезерви ровано право только премьер министра и руководителя ведом ства, где трудится государственный служащий, дать разрешение на совмещение государственной службы с деятельностью в орга низации по извлечению прибыли (ст. 104). То есть высшие долж

65

ностные лица косвенно освобождены от ограничений по вопро су совместительства государственной службы с частными интере сами, в отношении остальных — нарушение запрета извлекать прибыль может влечь уголовную ответственность в виде лише ния свободы до трех лет с привлечением к принудительному тру ду (ст. 110, пункт 19). Ограничены также и профсоюзные права (ст. 108 II). Служащим полиции, служащим Агентства безопасно сти на море и в тюрьмах профсоюз запрещен прямо, остальным это право ограничивается в зависимости от их контрольных слу жебных обязанностей по должности. Причем регистрация таких организаций служащих осуществляется прямо в Палате по делам персонала (ст. 108 III). Закон подробно регулирует требования к уставу такой организации. Эти профсоюзы могут вести перегово ры о заключении коллективного договора, по вопросам условий труда, о заработной плате и т.д. (ст. 108 V). Участие государствен ного служащего в забастовке, саботаже и иных конфликтных дей ствиях запрещено в ст. 98 закона Японии.

Связанным со статусом представителя государственной влас ти является и статус государственного служащего, отражающийся в швейцарском законе в ст. 23, где должностному лицу запрещает ся объявлять забастовку или подстрекать к этому. Статья 24 требу ет от государственного служащего такого поведения на службе и вне нее, которое вызывало бы доверие и уважение, которых требу ет его должностное положение. С этим связаны и некоторые лич ные права государственных служащих в статье 38 устава Римской курии, где предусматривается, что «без соответствующего разре шения компетентного органа никто не может выступать с заявле ниями и давать интервью касательно персонала, текущей деятель ности и направлений работы Римской курии. Все официальные сообщения и заявления прессе должны осуществляться только через пресс службу Святого престола в соответствии с нормами ст. 115 параграф 8». В Японии участие государственного служаще го в забастовке, саботаже и иных конфликтных действиях запре щено в ст. 98 закона.

Специфика правового статуса государственного служащего в странах с социалистической системой права приводит к тому, что профсоюзы государственных служащих здесь не запрещены. Ве

66

А. А. Демин

роятно, в силу трудового характера отношений государственного служащего с властями. Так, ст. 174 декрета Президента Демокра тической Республики Вьетнам от 12 марта 1947 г. предусматривала: «Трудящиеся имеют право на свободу объединения и забастовок. Специальное постановление определит область распространения указанных свобод, а также процедуру примирения и арбитража»1. Единственно, что забастовка невозможна ни со стороны государ ственных служащих, ни со стороны рабочих: власть не может ее допустить, ибо это свидетельствовало бы о неумении этой власти управлять социалистическими, обобществленными делами.

Совместная служба родственников прямо ограничивается, например, в ст. 7 швейцарского законодательства. В Римской ку рии запрет совместной службы родственников установлен при родственных связях до четвертого колена кровных родственников и до второго колена некровных родственников (ст. 15). Это гене тическое ограничение имеет, по существу, расовый характер или отражает противоречие интересов государства и отдельной лично сти.

Система стимулов. Главным организационным стимулом по вышения качества труда для государственного служащего являет ся классификация. Классификация государственных служащих во Франции — самая сложная: должность, штат (это совокупность служащих, регулируемых одним и тем же особым статутом и спо собных претендовать на получение тех же рангов), внутри штата должности объединены в чины, ранги, категории А, В, С, D; ран ги делятся на разряды (классы приравниваются к рангу, когда они приобретаются в порядке, установленном для повышения в ран ге), положение. Своеобразным качеством французского законо дательства является и законодательное закрепление списков про фессиональной пригодности и профессиональной ценности кан дидатов на государственные должности (например, в ст. 119 закона от 9 января 1984 г.).

Особенностью французского законодательства является чрез вычайно динамичный его характер. Государственный служащий не может не двигаться вперед, не повышать свою квалификацию и не занять через определенный промежуток времени более высо кий уровень в своем штате. Если служащий по каким либо причи

67

нам отказывается подняться на более высокую ступень службы, он может быть исключен из списка повышения в должности или из списка классификации (ст. 58 закона 1984 г.). В этой статье говорится, что «каждый служащий, получающий повышение в ранге, обязан принять должность, которая ему предписывается в его новом ранге».

Денежное содержание государственных служащих. Главным ма териальным стимулом повышения качества труда государственно го служащего является уровень жалованья. Принцип платности работы в государственных органах возник как результат классовой борьбы: могут обходиться без государственного содержания толь ко состоятельные люди, а в этом случае они проводят на государ ственной должности интересы имущих классов, которые могут не совпадать с интересами бедного населения и даже государства в целом. Бесплатное выполнение государственных функций пре дусматривает только Устав Римской курии (ст. 21). Но уже в зако не о чистке государственного аппарата в Иране возможности ра ботать в государственном органе бесплатно не предусматривается, что более роднит иранский закон с принципами законодательства в этом вопросе основных стран континентальной системы права.

Зарплата является естественным стимулом государственному служащему для надлежащего выполнения им своих обязанностей и для роста в квалификации и по службе. В Японии это отражено в статьях 63, 64 закона, правда, там записана отсылка к Правилам заработной платы, устанавливаемых законом» (ст. 63). Лучшим же способом регулирования является шкала заработных плат по ше дулам в США, приводимая в данном сборнике, поскольку прямое закрепление таких ставок и открытое их опубликование сокраща ют возможности спекуляций на таком серьезном для служащего вопросе, создает надежные стимулы роста и повышения квалифи кации служащим. В законодательстве США наиболее простым образом решен вопрос и об уровнях служебной лестницы, в то время как в законе Японии отсылочная норма к Правилам зара ботной платы предусматривает наличие в этих правилах разрядов, служебных классов государственных служащих, надбавки за сверх урочные работы: работу в ночное время и выходные дни… (ст. 65 закона Японии). Хорошим принципом является и правило, со

68

А. А. Демин

гласно которому «реестр заработной платы должен храниться так, чтобы служащие Палаты в любое время могли проверить его» (ст. 68, пункт 2 закона Японии).

Впериод прохождения государственной службы Палата по делам персонала в Японии может проверять, когда это ей пока жется необходимым, реестр заработной платы (ст. 69) и приказы вать вносить в него исправления, когда она признает это необхо димым: реестр заработной платы (должностного оклада) должен быть составлен всеми лицами, выплачивающими заработную пла ту служащим (ст. 68). Получается, что государственному служаще му платят все, кто угодно, в то время как они должны работать на государство и получать должны тоже только от государства. В проверках участвуют в Японии также и Счетно аудиторская пала та, прокурор (ст. 70). Служащий же «обязан использовать для исполнения своих служебных обязанностей все рабочее время и всю внимательность, связанную со служебными обязанностями, и заниматься только служебными обязанностями, содержащими та кую ответственность, нести которую должно правительство» (ст. 101). В законе Японии государственному служащему прямо запре щено совместительство (ст. 101) за исключением периодов земле трясений, пожаров и других крупных бедствий, при этом «если служащий совмещает официальную должность, ему запрещается получать за это заработную плату».

ВЯпонии служащий может обратиться с требованием приня тия административных мер относительно условий его труда или жалованья в Палату по делам персонала, в компетенции которой проведение разбирательства по жалобе служащего (ст. 86—88). При этом Палата обязана исходить из задачи «увеличения потенциала служащего».

Повышение квалификации. Аттестация. Повышение квалифи кации, как условие качественного труда государственного служа щего, особенно четко отражено в законодательстве Японии. В ее законе есть часть 5: «Потенциал», в которой закреплена обязан ность служащего повышать свою квалификацию. Забота об увели чении потенциала служащего возложена не только на Палату по делам персонала, но в большей мере — на премьер министра (ст. 71). Забота о том, чтобы не отбросить слабо успевающего государ

69

ственного служащего, проявляется в пункте 3 ст. 72: «премьер министр должен готовить предложения и принимать надлежащие меры о поощрении лиц с выдающимися успехами по службе и способах исправления лиц с особо малыми успехами». Тот же патриархальный подход1. Можно отметить, что в исламскую рево люцию в Иране при чистке коррумпированного шахского режима среди проступков, по которым предписывалось проводить рассле дование на предмет установления проступков и преступлений про тив общественной нравственности и постулатов ислама (ст. 16, п. 8 Закона о реорганизации...), назывались и подмена экзамена ционных билетов, и другие махинации, связанные с прохождени ем и аттестацией государственных служащих.

Во Франции паритетная административная комиссия дает заключение по спискам профессиональной пригодности государ ственных служащих (ст. 128, пункт 2, абзац 4). «Списки пригодно сти, предусмотренные во втором пункте, составляются после зак лючения паритетной административной комиссии принимающе го штата новой должности» (ст. 119 закона от 9 января 1986 г.).

Отпуск государственного служащего. Для зарубежных стран типичным является подвижный характер предоставления и ис пользования отпуска. При жестком регулировании порядка его предоставления и использования ст. 50 устава Римской курии пре дусматривает возможность его использования в порядке, отлич ном от предусмотренного, «в случае наличия особых на то при чин» (ст. 50, параграф 4 устава Римской курии). Случаи предос тавления дополнительных отпусков прямо записаны в ст. 53, параграф 2 устава Римской курии. Подробное регулирование воп росов отпусков (ст. 52—57), охраны труда и болезни служащего (ст. 58, 59), а также прямые предписания проверяющим обстоя тельства органам Римской курии («компетентная служба присту пает без промедления к расследованию причин…», ст. 59, пара граф 1 устава), «сообщать о причинах своего решения» (ст. 57, параграф 2 устава Римской курии), — говорят о внимательном отношении администрации к своим служащим, кроме служебных

1 См.: Пронников В.А., Ладанов И.Д. Управление персоналом в Японии: Очерки / Отв. ред. В.Б. Рамзес. — М.: Наука, 1989.

70