Государственная служба в странах основных правовых систем мира. Том 1

Демин А.А.

Ученые не едины в оценке, какая структура российского пра ва сложилась в настоящее время. Так, профессор Г.В. Мальцев считает, что «Четко определилась трехуровневая структура россий ского права в результате активизации федерального, регионального (в субъектах Российской Федерации) и муниципального право творчества»1. Он считает, что, получив возможность в конститу ционно обозначенных пределах осуществлять собственное право вое регулирование, субъекты Российской Федерации создали со ответствующее законодательство, формируют свои региональные системы права, значение которых в правовой жизни российского общества будет, по его мнению, возрастать. В любом случае дан ная ситуация предоставляет опыт решения проблем единства фе дерального, регионального и муниципального правотворчества.

Консультант Секретариата Конституционного Суда РФ, к.ю.н. А.В. Петрова, однако, считает, что «в связи с тем, что правовое пространство России в своей основе имеет федеративные консти туционно правовые начала, в стране существует двухуровневая сис тема законодательства: на уровне Федерации и на уровне ее субъ ектов»2. На самом деле и двухуровневая, и трехуровневая системы организации законодательствования по вопросам государствен ной службы являются направлениями, нарушающими единство государства и сущность государственной формы властвования3.

Обычно считается, что все вопросы, по которым принято федеральное законодательство, практически автоматически, на основании духа Конституции в отношении вопросов совместного

1 Мальцев Г.В. Правовая реформа в России: опыт и перспективы. – В кн.: Реформы России: правовое обеспечение. Материалы научно практической кон ференции / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. – М.: Изд во РАГС, 2005, стр. 9.

2 Петрова А.В. Системообразующая (организационно юридическая) функ ция Конституции РФ. — В кн.: Реформы России: правовое обеспечение. Мате риалы научно практической конференции / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. — М.: Изд во РАГС, 2005, стр. 59.

3 Подробнее см.: Демин А.А., Еремин Ю.В. Дискуссионный характер поня тия государственной службы в законодательстве Российской федерации. – В кн.: Государственное управление и право. Сборник научных трудов кафедры госу дарственного управления и правового обеспечения государственной службы Рос сийской академии государственной службы при Президенте РФ. Периодическое издание. Выпуск 1 / Под общ. ред. И.Н. Барцица; отв. ред. Е.Ю. Киреева. — М.: Изд во Московского гуманитарного университета, 2005, стр. 34—42.

91

ведения РФ и субъектов РФ, становятся изъятыми из компетен ции органов государственной власти субъектов Российской Феде рации. Вместе с тем А.В. Петрова считает, что «нельзя забывать, что к перечню отступлений от конституционных норм относится также принятие федеральных законов, ограничивающих по фор ме и содержанию права субъектов Федерации»1. С этой точки зрения требуется проанализировать в каждом конкретном случае, не противоречит ли законодательство о государственной службе субъектов РФ федеральному законодательству о государственной службе. Ведь региональные акты, акты субъектов РФ о государ ственной службе, не восполняют пробелы в федеральном законо дательстве, а реализуют свою собственную компетенцию по пред метам совместного ведения с федеральными органами.

Федерация была построена в СССР и построена в Российской Федерации на принципе национально территориального деления при том что население на территории Российской Федерации на 80 процентов русское2, а в некоторых местах в национальном от ношении смешанное. Таким образом, национально территори альное устройство страны не может быть методом решения наци онального вопроса. Решение национальных проблем лежит в об ласти уравнения граждан в правах, что требуется и конституцией РФ, в придании им равного статуса вне зависимости от нацио нальности, в их оценке только по производительности труда, по вкладу каждого индивида в государственный бюджет. Представля ется, что именно это и следует из тех определений федерации, которые мы видим у авторитетных российских ученых — специа листов конституционного права. Так, А.М. Арбузкин определяет федерацию следующим образом: «Под федеративным понимается сложное, составное государство, образованное путем соединения двух и более государств в одно новое государство или путем разде ления единого государства на составные части, обладающие опре деленной политической самостоятельностью в решении своих внутренних вопросов»3. Таким же образом профессор С.А. Авакь ян отмечает, что претензии некоторых национально территори

1 Петрова А.В. Указ. соч., стр. 61—62.

2 Якунин В.И. Государственная идеология и национальная идея: конститу ционно ценностный подход. — Государство и право, 2007, № 5, стр. 5—12.

3 Арбузкин А.М. Конституционное право зарубежных стран. — М.: Юристъ, 2004, стр. 185.

92

Демин А.А.

альных образований на государственный суверенитет в период ельцинской перестройки получили негативную оценку. «Консти туционный Суд четко записал в своих постановлениях, что госу дарственным суверенитетом обладает исключительно Российская Федерация, а субъекты РФ не обладают государственным сувере нитетом, хотя и сохраняют самостоятельность в решении вопро сов, отнесенных к их ведению»1, — пишет он. В любом случае, оба ученых не связывают вопрос федерации с национальным ее осно ванием. Можно утверждать, что национальные названия субъек тов Российской Федерации при смешанном их населении могут вызывать национальную рознь именно из за отрицания, таким образом, равенства граждан любой национальности на террито рии как Российской Федерации в целом, так и территории данно го субъекта Российской Федерации.

При таком положении логичнее было бы говорить о терри ториальной федерации, как форме распределения компетенции суверенного государства, Российской Федерации по вертикали. При этом обычно распределение компетенции страны по вер тикали совершается в рамках административно территориально го деления2. В едином государстве может быть только один народ. И только к такому народу может быть применено конституцион ное правило о свободе его передвижения и поселения.

Данные размышления являются исходными для решения воп роса и о структурировании государственной службы.

Пункт 4 статьи 2 Федерального закона РФ от 27 мая 2003 года № 58 ФЗ «О системе государственной службы Российской Феде рации» предусматривает, что «правовое регулирование и органи зация федеральной государственной гражданской службы нахо дятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Фе дерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация — в ведении субъекта Российской Федерации». Не вызывает сомнения, что

1 Авакьян С.А. Конституционное право России. Том 1. Учебный курс. — М.: Юристъ, 2005, стр. 346.

2 Демин А.А. Об административно территориальном делении Российской Федерации. — В кн.: Научные труды Российской академии юридических наук. Выпуск 2. Т. 2 / Отв. ред. В.В. Гриб. — М.: РАЮН, ИГ «Юрист», 2002, стр. 225— 238.

93

данная формулировка Закона является в такой степени интерпре тацией Конституции РФ, которая граничит с изменением Кон ституции. Поскольку упоминания о совместном ведении государ ственной службы в Конституции РФ нет, оно там отсутствует. Кроме того, такая сложная схема организации государственной службы вовсе не служит демократизации государственного аппа рата, она только создает запутанную схему из разных статусов служащих единой государственной службы. Создает организаци онные возможности манипулирования государственными интере сами на разных уровнях государственного аппарата. Она крими ногенна.

Вто же время статья 3 Федерального закона № 58 ФЗ предус матривает, что «Основными принципами построения и функцио нирования системы государственной службы являются: федера лизм, обеспечивающий единство системы государственной служ бы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государ ственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Данная посылка представляется лож ной, так как единство не требует националистических вариантов местного различия. Если есть сущностные местные различия, един ство уже под угрозой.

Вто же время мировой опыт федерализации в августе 2005 года достиг кульминации в действиях США с октроированием «демократической» конституции для унитарного Ирака. Главные трудности ее внедрения – разные устремления ведущих участников конституционного процесса: шиитов, суннитов и курдов. Сунни ты не хотят федерации вместо единого государства Ирак, курды – только за федерацию с перспективой организации самостоятель ного, отдельного от Ирака государства вообще. Шииты не возра жают. Уже сам этот набор участников говорит о том, что амери канцы используют любой повод для расчленения страны, Ирака, как национальный, так и конфессиональный.

Это очень напоминает развитие советской Федерации, также делившей единую Российскую империю на националистические республики внутри СССР. Если бы речь шла просто об удобстве управления страной путем создания федерации, ее можно было бы построить по территориальному принципу, как в США. Выб

94

Демин А.А.

ран же был самый реакционный, националистический вариант федерации, но зато и самый надежный для насаждения противо речий по национальному признаку, для разжигания националь ной розни, для организации управления методом «разделяй и вла ствуй». При этом опора делалась на местные родовые клановые объединения, что приводило скорее к феодализации, чем федера лизации1.

В настоящее время ученые, изучающие структуру государ ственной службы в Российской Федерации, вынуждены следовать закрепленным законом положениям. Изредка появляются отдель ные предложениями по их изменению. Например, М.А. Коваль чук настаивает совершенно правильно на том, что в субъектах Федерации на основе принятого ими законодательства сложились собственные разнящиеся между собой и диссонирующие с феде ральной системы государственной службы, которые необходимо объединить в ходе предстоящей реформы2.

Является актуальным предостережение члена Конституцион ной комиссии Цанн Кай Си против федерализма националисти ческого и за федерализм территориальный. Он говорил: «Обраща ясь к истории и современным реалиям, мы убеждаемся, что феде рации, основанные на национальном принципе, оказываются непрочными. И наоборот, федерации типа США, ФРГ и другие оказываются стабильными. Поэтому нам надо постепенно пере ходить от национального принципа федерализма к территориаль ному. Не должно быть так, чтобы у татарина в Казани было боль ше прав, чем у иркутского татарина»3.

Примерно такую же характеристику необходимо дать Кон ституции РФ 1993 года и в отношении организации государствен ной службы. Наличие государственной службы Российской Феде рации и государственной службы субъектов Российской Федера

1 Демин А.А., Еремин Ю.В. Дискуссионный характер понятия государствен ной службы в законодательстве Российской федерации. — В кн.: Государствен ное управление и право. Выпуск 1 / Под общ. ред. И.Н. Барцица. — М.: Изд во Московского гуманитарного университета, 2005, стр. 37.

2 Ковальчук М.А. Особенности организации государственной службы субъек тов Российской Федерации. Автореферат диссертации канн. юрид. наук. — М., 2005, стр. 6—7.

3 Конституционный вестник. Специальный выпуск. — М.: Конституцион ная комиссия РФ, 1992, № 12, сентябрь, стр. 82—83.

95

ции слаженности функционирования государственному аппарату не добавляет, в то же время не просто создает трудно работающую структуру органов власти, распыляет единую государственную власть, но и элементарно готовит государственный аппарат субъек тов РФ к самостоятельному существованию, то есть готовит насе ление к развалу страны, теперь РФ, на ее составляющие.

Вот как пишет В.Г. Вишняков: «В стране сформировалась двухуровневая система государственного управления, и основной причиной этого стало образование параллельно действующих го сударственных служб – федеральной государственной службы и государственной службы субъектов РФ. Нигде в мире нет такого явления»1. Далее В.Г. Вишняков прослеживает исторический при мер подрывного характера такой схемы устройства государствен ного аппарата: когда Б.Н. Ельцин готовил развал СССР и выход РСФСР из его состава, начиналось это тоже с подготовки соб ственного закона РСФСР о государственной службе, в противовес закону о государственной службе СССР.

Таким образом наличие конкурирующего законодательства о государственной службе Российской Федерации и законодатель ства о государственной службе субъектов Российской Федерации не оправдано в организационном плане и опасно для целостности государства, Российской Федерации.

В соответствии с Перечнем мероприятий, предусмотренных Федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)», являющейся приложением к Федеральной программе «Реформирование госу дарственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336, совершенствование законодательной и нормативно правовой базы по вопросам реформирования госу дарственной службы (разработка проектов законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопро сам государственной службы) поручено Минздравсоцразвитию России (гражданская служба); Минэкономразвитию России (граж данская служба); Минфину России (гражданская служба); МВД

1 Вишняков В.Г. Законодательство о федеральной государственной службе (часть 1). — Представительная власть — ХХI век: законодательство, комментарии, проблемы / Под общ. ред. А.П. Любимова. — М., 2005, Выпуск 1 (61), стр. 24.

96

Демин А.А.

России (правоохранительная служба); Минобороны России (во енная служба). То есть уже в плане мероприятий было предусмот рено, что правовое регулирование государственной службы носит полуведомственный характер. Из представленной схемы выпало Министерство иностранных дел, служба в системе органов кото рого имеет достаточно специфических черт, которые вынуждают, например, законодателей Великобритании выделять этот вид го сударственной службы во вполне самостоятельный. Как видим, даже по вопросам видов государственной службы наш законода тель слабо разбирается в предмете, который ему приходится регу лировать. Отсюда легко прогнозируемый результат для государ ства от титанической деятельности профессиональных реформа торов, работающих к тому же под эгидой и даже финансированием зарубежных организаций1, заинтересованных в наведении поряд ка в Российской Федерации, по видимому, в собственных интере сах, под своим собственным углом зрения.

В печати давно обсуждается тезис о том, что ключевой задачей является снижение дублирования государственных функций в госу дарственном аппарате, необходимость четкого разграничения сфер компетенции и ответственности соответствующих государствен ных органов и должностных лиц. «Действительно, при всей слож ности этой проблемы в принципе трудно назвать оптимальными административную систему и структуру власти, в которых отсут ствуют четкие механизмы и процедуры реализации основных кон ституционных норм, включая гарантии законности, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов го сударственной власти», — верно пишет профессор И.Н. Барциц2. Он считает, что от того, сумеет ли Россия создать разумную систе му власти и контроля за ее деятельностью, зависит будущее госу дарства.

1 Реформа государственной службы в России. История попыток реформи рования с 1992 по 2000 год / Общ ред. и предисловие Т.В. Зайцевой. — М.: Всемирный банк, изд во «ВЕСЬ МИР», 2003.

2 Барциц И.Н. Правовое обеспечение модернизации государственной влас ти в Российской Федерации. – В кн.: Реформы России: правовое обеспечение. Материалы научно практической конференции 21 сентября 2004 г. / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. — М.: Изд во РАГС, 2005, стр. 37.

97

К сожалению, для законодательства Российской Федерации сейчас характерно не только большое число принятых законов, но и их низкое качество1.

Крупной проблемой правового регулирования государствен ной службы является вопрос предотвращения законодательными средствами коррупции, должностного подкупа и взяточничества на государственной службе, с использованием служебного поло жения. Многие авторы отмечают, что коррупция основательно «разъела» многие структуры государственного аппарата. По мне нию профессора С.И. Носова, главная опасность состоит в том, что уже на уровне законодательства коррупция приобретает ле гальную основу, то есть создается законодательная основа для коррупции2. Профессор Тихомиров Ю.А. называет эту проблему проблемой коррупционности законодательства. Но можно опре делить систему коррупции на государственной службе и иначе: сущностью коррупции является то, что взятка включается в ры ночную стоимость соответствующего товара, полномочий госу дарственной должности. Возможно, поэтому профессор В.В. Лу неев, констатируя, что все необходимые нормы для борьбы с кор рупцией давно четко прописаны в трех конвенциях Совета Европы и ООН, сокрушается: «Мы их подписали, но, как видим, их никто не собирается выполнять»3. «Коррупция стала нашей конституци ей, а безответственность за нее – повседневной практикой»4, — вполне объективно оценивает он ситуацию в Российской Федера ции. Напомним, что еще один из идеологов перестройки, мэр Москвы Г.Х. Попов выдал крылатую фразу, что взятка — зарплата чиновника. С тех пор коррупция в РФ процветает практически

1 Васильев Р.Ф. Совершенствование законодательства и законодательного процесса в Российской Федерации. — В кн.: Реформы России: правовое обеспе чение. Материалы научно практической конференции 21 сентября 2004 г. / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. — М.: Изд во РАГС, 2005, стр. 119.

2 Носов С.И. Проблемы административной реформы в России. — В кн.: Реформы России: правовое обеспечение. Материалы научно практической кон ференции 21 сентября 2004 г. / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. — М.: Изд во РАГС, 2005, стр. 188—189.

3 Лунеев В.В. Конфискация имущества из УК РФ незаконно исключена: что дальше? — Государство и право, 2006, № 4, стр. 10.

4 Лунеев В.В. Проблемы юридических наук криминального цикла. — Госу дарство и право, 2007, № 5, стр. 41.

98

Демин А.А.

законно под покровительством властей. Государственные долж ности начали продаваться по рыночной стоимости1.

Такие черты, как принижение роли государственной службы до уровня ее трудовой теории, передача полномочий от неграмот ных служащих своего аппарата «самоуправляемым» обществен ным объединениям, «институтам гражданского общества» и другим суррогатам государственной власти, патримониальное обращение правящей группировки в РФ со служащими, безответственность с одновременной беззащитностью государственных служащих по отношению к современной российской государственной власти – все это позволяет говорить о странном переходном гибриде госу дарственной службы в Российской Федерации, когда ряд элемен тов роднит ее с социалистической, точнее, коммунистической си стемой права, а ряд элементов является настолько некритически заимствованным, что о полном и точном соответствии какой либо иной правовой системе РФ, кроме социалистической, гово рить не приходится.

«Чтобы более успешно продвигать реформу дальше, следует объективно проанализировать то, что сделано, выявить основные просчеты и недостатки предшествующих этапов, правильно с уче том стратегических установок определить приоритеты будущего правового развития России, распределив соответственно данным приоритетам средства и усилия, вкладываемые в правовой про гресс общества»2. Предлагаемый читателю настоящий сборник дает возможность выполнить эти пожелания ученого. Дальнейшее со вершенствование законодательства РФ о государственной граж данской службе будет проходить на базе достигнутого уровня пра вового регулирования, отраженного в материалах данного посо бия. Оно будет полезно тем лицам, которые размышляют над судьбой Российского государства, ее государственной службы.

1 Федосенко В., Шаров А. Торговцы должностями. Перед судом предстала криминальная группа, которая продавала чиновничьи посты. — Российская га зета от 31 мая 2007 г., № 114, стр. 1, 6.

2 Мальцев Г.В. Правовая реформа в России: опыт и перспективы. — В кн.: Реформы России: правовое обеспечение. Материалы научно практической кон ференции 21 сентября 2004 г. / Под общ. ред. Г.В.Мальцева. — М.: Изд во РАГС, 2005, стр. 10.

99

О СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ1

Федеральный закон Российской Федерации от 27 мая 2003 года ¹ 58-ФЗ.

Принят Государственной Думой 25 апреля 2003 года. Одобрен Советом Федерации 14 мая 2003 года.

(в ред. Федеральных законов от 11.11.2003 № 141"ФЗ, от 06.07.2006 № 105"ФЗ)

Настоящим Федеральным законом в соответствии с Консти" туцией Российской Федерации определяются правовые и органи" зационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой Российской Федерации.

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Государственная служба Российской Федерации

1. Государственная служба Российской Федерации (далее — государственная служба) — профессиональная служебная деятель" ность граждан Российской Федерации (далее — граждане) по обес" печению исполнения полномочий:

Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных феде"

ральных государственных органов (далее — федеральные государ" ственные органы);

субъектов Российской Федерации;

1«Собрание законодательства РФ», 02.06.2003, № 22, ст. 2063; 17.11.2003,

№46 (ч. 1), ст. 4437; «Российская газета», 18.11.2003, № 234; «Собрание законо" дательства РФ», 17.07.2006, № 29, ст. 3123.

100