Государственная служба в странах основных правовых систем мира. Том 1

А. А. Демин

Здесь отношения власти и подчинения естественно видны в связях вертикали власти между федеральными органами Российс

41

кой Федерации на уровне Федерации, территориальными органа ми федеральных органов исполнительной власти и дальше вплоть до цели существования административного аппарата — управле ния населением, — между органами федеральной исполнительной власти на местах и населением. Подобной вертикали мы не видим в левой части схемы, в которой отражено современное состояние статуса субъектов Российской Федерации: вертикаль власти пре рывается на уровне между федеральными органами исполнитель ной власти и центральными органами власти субъекта Российс кой Федерации, второй раз эти связи прерываются на уровне меж ду органами власти местного самоуправления и населением. В последнем случае они прерываются в силу объявленного в Кон ституции РФ 1993 года негосударственного характера органов мест ного самоуправления. Реальность не соответствует Конституции и потому противоправна, или же Конституция не соответствует реа лиям жизни. Дело не только в том, что фактически органы мест ного самоуправления действуют на основании «делегирования» им функций государственных органов, дело в том, что характер отношений в государстве, если оно не коммунистическое, внего сударственное, всегда является властным, так как все, в том числе и местные отношения управления вписаны во всеобщее разделе ние труда в государстве и ни один элемент не может выпасть из этих отношений властвования государства без отрицания самого государства. Напомним, государство как форма организации об щества возникло в силу экономической необходимости регулиро вать отношения разделения труда в обществе. Троцкистский ло зунг об отмирании государства на практике не подтверждается1.

И федеральная, и муниципальная — это одна и та же служба, государственная, только ее разновидности. Во Франции местная служба является государственной службой2. В Великобритании государственная служба имеет несколько разновидностей: граж данская, военная, местная, полицейская, дипломатическая, но все это государственная служба. Все они выполняют функции регу

1 Курашвили Б.П. Историческая логика сталинизма. — М.: Былина, 1996, стр. 123.

2 См., например: Местная государственная служба во Франции. Организа ция и общий статус. — М.: Издание посольства Франции в Москве, 1993.

42

А. А. Демин

лирования общественных интересов в классовом государстве. Цель классового расслоения общества в Российской Федерации про возглашена в ельцинский период: создать средний класс в бес классовом коммунистическом обществе времен СССР. При этом законодательство антикоммунистического государства даже под лозунгами буржуазной демократии теоретически не должно было бы допускать переименования государственных форм организа ции общества в негосударственные. Здесь видна концептуальная двусмысленность Конституции РФ 1993 года.

§ 7. Комплектование аппарата государства государственными служащими

При всей высокой степени ответственности, лежащей на вы полняющем функции государства должностном лице, степени важ ности государственной службы, отмеченной выше, право быть таким государственным служащим, порядок комплектования го сударственного аппарата государственными служащими, кадро вая политика и реальный подбор кадров страдают недостатками и одновременно являются во многом определяющими качество го сударственного управления и самого государства в целом.

Важный принцип национального построения государствен ного аппарата формулирует К.С. Бельский, хотя относит его толь ко к организации местного управления. Он пишет: «Наиболее полное воплощение принцип национального построения адми нистративного права проявляется в регламентации деятельности местных органов исполнительной власти, так как именно эти органы прежде всего выражают интересы жителей данного регио на, защищают их права, обеспечивают безопасность и способ ствуют более гибкому учету их национально духовных потребно стей. Поэтому очень важно, чтобы в данных органах преобладали лица той национальности, которые составляют большинство жи телей муниципального образования». В обоснование своего тези са К.С. Бельский ссылается на «справедливое и глубокое замеча ние» австрийского государствоведа ХIХ века Бернатцика: «Каж дая национальность хочет быть управляема теми должностными лицами, судьями и органами, которые принадлежат к той же

43

национальности»1. Практика правового регулирования государ ственной службы, кроме «многонациональной»2 России, идет именно по этому пути.

М. Восленский находил, хотя и не последовательно прово дил, принцип, согласно которому в советском аппарате первое должностное лицо — лицо коренной национальности, а вторым является лицо действительно властвующей нации. Например, по материалам смоленского архива, попавшего в Америку, секрета рем Козельского райкома ВКП(б) являлся Деменок Петр Михай лович, а его заместителем — Бабешко Иосиф Петрович, третьим вершителем власти в районе являлся начальник районного отде ления УНКВД Западной области младший лейтенант государствен ной безопасности А. Цебур. То же и в обкоме. Секретари Западно го обкома ВКП(б): первый секретарь обкома Румянцев и секре тарь обкома Шильман. «Лишь их два имени стоят в документе под маловразумительным названием: Список руководителей и замес тителей Козельского РК ВКП(б)», коим должна непосредственно вручаться «Поверочная, опытная и мобилизационная телеграм ма», — пишет М. Восленский со сноской на: National Archives, Washington, DC., Smolensk Archive Microfilm, RS 921, лист 1003. Национальная составляющая государственной службы, однако, не называется системой блата: это национальная политика, поли тика «разделяй и властвуй»4.

Общепризнанными являются два способа комплектования государственного аппарата — система добычи и система заслуг5.

1 Бельский К.С. О принципах административного права. В: Административ ное право и административный процесс: старые и новые проблемы (По материа лам «Лазаревских чтений»). — Государство и право, 1998, № 8, стр. 8.

2 Якунин В.И. Государственная идеология и национальная идея: конститу ционно ценностный подход. — Государство и право, 2007, № 5, стр. 5—12.

3 Восленский М. Указ. соч., стр. 511.

4 См.: Демин А.А. Об административно территориальном делении Российс кой Федерации. — В кн.: Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 2. Т. 2. — М.: ИГ «Юрист», 2002, стр. 225—238.

5 Подробнее см.: Демин А.А. Оценка «системы добычи» как способа комп лектования кадрами государственного аппарата в Российской Федерации. — В кн.: Реформы России: правовое обеспечение. Материалы научно практиче ской конференции / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. — М.: Изд во РАГС, 2005, стр. 195—207.

44

А. А. Демин

Система добычи заключается в том, что победивший на вы борах президент страны, или лицо, совершившее государствен ный переворот и захватившее власть, считает вполне заслужен ным поставить на все государственные должности своих сторон ников. Это оперативная и эффективная система захвата власти и ее удержания, но она недолговечна ввиду неспособности такого аппарата создать условия нормального функционирования эконо мики в государстве. Система заслуг предполагает, что на государ ственные должности приходят лица, победившие на организован ных государством открытых и независимых конкурсах по подбору специалистов.

Негативные последствия для страны блата как способа комп лектования государственного аппарата руководящими кадрами проявляется в виде постепенного вырождения качества должност ных лиц и неплохо описаны в книге советского диссидента М. Во сленского1. Неэффективность государственного аппарата, сфор мированного по принципам системы блата, определяется в пер вую очередь тем, что при системе добычи к власти приходят лица, квалификация которых в области государственных дел не являет ся определяющим фактором. Система заслуг предполагает, что на государственные должности приходят лица, победившие на орга низованных государством открытых и независимых конкурсах по выбору специалистов.

И континентальная, и англосаксонская правовые системы ушли от схемы добычи (схемы блата в РФ, клиентизма в странах Латинской Америки) при комплектования государственного ап парата к системе заслуг. Отбор лучших сил общества для работы в государственном аппарате по системе заслуг является одним из основных аппаратных способов совершенствования качества уп равления государством, недопущения вырождения системы влас ти в стране.

Основным отличием системы заслуг от системы добычи являются специальные требования качества государственного слу жащего, его квалификация в области государственного управле ния. При системе добычи квалификация государственного служа

1 Восленский М. Указ. соч., стр. 165—172.

45

щего тоже является привлекающим фактором для руководителя государства, однако не она является определяющим критерием; более важным в этом случае критерием является возможность руководителя осуществлять реальный контроль за таким лицом. Важным опытом французской системы организации подготовки и отбора кадров государственной службы является обязательное получение специализированного образования для государствен ной службы наряду с общим образованием. Во Франции такое образование предоставляется в Национальной административной школе.

Критерий демократичности или критерий доступности долж ностей государственной службы для выходцев изо всех слоев об щества в системе добычи можно проиллюстрировать историчес кими примерами. Крупный реформатор Петр I привлек для рабо ты в своем государственном аппарате А.Д. Меншикова, сына придворного конюха, ставшего позднее «безродным полудержав ным властелином». При подборе в свой государственный аппарат лиц незнатных руководитель государства имеет возможность до вольно свободно с ними справляться, казнить и миловать, а при необходимости и расправляться, в частности в конце своей жизни Меншиков был сослан в Березов Тюменской области, поскольку обнаружилось, что за время его службы на Российское государ ство на его личных счетах за границей набежала сумма, равная бюджету Российской империи. Подобный же исторический при мер можно иллюстрировать и решением Наполеона назначить ми нистром полиции бывшего вора Франсуа Видока. Натан Щаранс кий, являвшийся вором в СССР и сидевший в тюрьме, в Израиле становится министром экономики и реализует свои знания совет ской экономики для укрепления экономики Израиля. Можно ли сказать, что факт доступа отдельных лиц с низов в государствен ный аппарат говорит о демократичности системы добычи? Веро ятнее всего, нет, так как критерии демократии и демократичности лежат в иной плоскости, чем эта.

В систематизированном виде проявления основных способов комплектования государственного аппарата можно представить в виде следующей таблицы.

46

А. А. Демин

1 Принцип верности германского законодательства о государственной служ бе Ю.Н. Старилов разрабатывает и применительно к законодательству РФ: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Том II. — М.: НОРМА, 2002, стр. 8.

47

Исторически система добычи возникла первой и применяет ся до сих пор, но направление исторического прогресса лежит в плоскости движения к системе заслуг. Начиная с реформ Маколея в Великобритании (1834 г.) мир постепенно перешел на более от крытое, демократичное комплектование кадров государственной службы. Особенно наглядно исторически неизбежный процесс перехода от системы добычи к системе заслуг можно проследить на примере развития этого процесса в США.

Система добычи в США, как считается, ведет свое начало от президента Д. Вашингтона, а его преемники ее укрепляли. В 1829 г. президент США Джексон сформулировал доктрину: «все государ ственные должности настолько просты, что любой человек может с ними справиться»1. Отсюда основным требованием к лицу при решении о замещении государственной должности стала личная преданность президенту или иному лицу, от которого зависело назначение на государственную должность. Профессиональные качества такого кандидата стояли на второстепенном месте. Каж дый следующий президент в США считал своим естественным правом после победы на выборах компенсировать свои затраты за счет своего сидения у государственной казны с налогами. Для этого он назначал на должности государственного аппарата лиц, которым считал себя обязанным своим успехом на выборах.

Кроме того, считается, что этнографической особенностью мышления американского народа является его представление о первенстве предприимчивости, о том, что лучший человек — это тот, кто имеет свою собственную фабричку или магазин. В этом случае человек чувствует себя хозяином, может свободно строить режим своего труда и быта, ни перед кем не отвечать, благосостоя ние за висит только от своей трудоспособности, он может риско вать по своему усмотрению в бизнесе от достижения роскоши до разорения и так далее. В этой системе ценностей работать на государст венной должности является последним делом для дея тельного человека, ибо на государственной должности необходи мо подчиняться всем начальникам, режим дня строго регламенти

1 Четвериков С.Б. — В кн.: Государственный аппарат основных капиталис тических стран. — М.: Наука, 1977, стр. 29—30.

48

А. А. Демин

рован, зарплата фиксированная, а любой риск на работе может повлечь изгнание с должности. Отсюда получалось, что на госу дарственную должность в основном претендовали неудачники в бизнесе. Указанная выше доктрина президента Джексона и не предполагала, что должностные обязанности в государстве требу ют квалифицированного их исполнителя.

Между тем историческое развитие капитализма свободной конкуренции привело к его перерастанию в империалистическую стадию капитализма, которая в систематизированном виде описа на в работе В.И. Ленина «Империализм, как высшая стадия капи тализма»1. Среди признаков империалистического государства: вмешательство государства в экономику, появление монополий как результат конкурентного характера экономики, формирова ние финансовой олигархии и вывоз капитала, раздел мира на сфе ры влияния как между транснациональными корпорациями, так и между великими державами и другие. На империалистической стадии капитализма конкуренция предпринимателей поддержи вается или даже инициируется государством, от конкуренции по гибают не только предприниматели, но и страны и народы, начи наются империалистические войны за передел мира и изменение его границ.

В условиях империалистической стадии капитализма негра мотные должностные лица в государственном аппарате не могут создать контролируемые государством условия предприниматель ства, которые способствовали бы успешному развитию частной инициативы и успеху частного предпринимателя своей страны. На внешних рынках частный предприниматель сможет лишь тог да добиться успеха, когда его поддерживают грамотные действия аппарата своего государства. Эти действия аппарата заключаются в установлении стандартов продукции, определении политики хо зяйствования, регулировании труда, производства и обмена, на конец, в правовой и физической защите своих предпринимателей от проникновения предпринимателей других стран, в обеспече нии экспансии своих предпринимателей на рынки других стран,

1 Ленин В.И. Империализм как высшая стадия капитализма (Популярный очерк). — М.: Госполитиздат, 1952, 120 стр.

49

ибо успешная эксплуатация иных народов является на империа листической стадии капитализма главным способом обогащения, она же в силу закона неравномерности капиталистического разви тия является предпосылкой обязательного состояния войны в ка питалистической системе хозяйствования. В общем, империалис тическая стадия капитализма требует квалифицированного госу дарственного аппарата и формула президента Джексона заслуженно терпит фиаско.

Однако от осознания учеными необходимости отказа от сис темы патронажа до перехода к системе комплектования, постро енной на отборе наиболее способных и квалифицированных кад ров претендентов на государственные должности, необходим пси хологический толчок. Таким толчком в США послужили события 1881 года, когда в США в результате президентских выборов побе дил президент Д.А. Гартфилд. Считая, что в силу правил системы добычи он может свободно распоряжаться государственными дол жностями и капиталами, он назначил на ряд государственных должностей своих сторонников на выборах. Однако один из таких «блатных» чиновников, Ч. Гито, оказался настолько неудовлетво ренным новой своей должностью, что застрелил своего патрона1. Этот факт всколыхнул общественное мнение в США, и в 1883 году здесь был принят закон Пэндлтона, реформировавший всю систе му комплектования кадров государства, и который, в сущности, действует до сих пор. Он отверг систему добычи (spoils system), а на ее место предложил систему заслуг (merit system).

Внешними проявлениями системы заслуг стало:

а) Учреждение специализированного государственного орга на для подбора кадров на государственную службу, своеобразного министерства государственной службы, которое в США получило название Комиссии гражданской службы; эта Комиссия является первым в истории США независимым агентством, которое под названием Управления кадровой службы (УКС) действует до сих пор. Устанавливалось, что никакое министерство не может само себе подбирать кадры, минуя УКС, а это сразу подрывало возмож

1 Bosworth Karl. Civil Service. — In: The Encyclopedia Americana. Complete in thirty volumes. — New York — Chicago: Americana Corporation, 1950, p. 3.

50