Высшее образование в пространстве асимметричного рынка. Монография

разовании, так и в отдельных научных изысканиях1. Закон об образовании (п. 4 ст. 47) приравнивает образовательное учреждение с точки зрения его предпринимательской деятельности к предприятию и называет конкретные виды деятельности, относимые к предпринимательской. Более того, и в отношении платной образовательной деятельности в Законе установлены квалифицирующие оговорки, в каких случаях ее относить к предпринимательской деятельности, а в каких – нет. В то же время существующие представления о свободе хозяйственной деятельности вузов, прежде всего государственных, не основываются на современных правовых реалиях, закрепленных в российском законодательстве и вытекающих из правовой природы самого образовательного учреждения2.

Отсюда возникает ряд вопросов относительно развития правового содержания понятий «предпринимательская деятельность», «образовательное учреждение», определения объема гражданской (имущественной) правоспособности вуза, прежде всего государственного, правовых условий – признаков, критериев самостоятельного осуществления вузом экономической деятельности, приносящей доход. Анализ научных источников показывает, что необходимо разграничивать экономическое и правовое содержание понятий предпринимательства3. В экономическом смысле предпринимательская деятельность представляет собой экономическую категорию, содержание которой исследуется в специальной литературе. Ученые-экономисты выделяют три основные функции предпринимательства: ресурсную, организаторскую, творческую,

1Токмовцева М. Вуз как хозяйствующий субъект. Особенности и проблемы // Закон. 2002. № 4. С. 32.

2Насонкин В. Гражданско-правовое регулирование деятельности высших учебных заведений // http://www.lexed.ru/pravo/notes/?nasonkin_01.html.

3 Токмовцева М. Вуз как хозяйствующий субъект. Особенности и проблемы // Закон. 2002. № 4. С. 34.

101

связанную с новаторством. В экономической теории предпринимательство связывают, прежде всего, с инновационностью, новаторством и определяют как особую форму экономической активности.

Термин «предпринимательство», введенный в научный оборот Й. Шумпетером, пытались определить разными способами. Такие черты предпринимательства, как изобретательность, настойчивость в достижении целей, готовность рисковать, стали практически общепринятыми. Характеристика предпринимательства как поиска возможностей за пределами контролируемых на данный момент ресурсов, дал профессор Гарвардской школы бизнеса Говард Стивенсон1. Американский ученый Р. Хизлрич определяет предпринимательство как процесс создания чего-то нового, что обладает стоимостью, а предпринимателя – как человека, который затрачивает на все это необходимое время и силы, берет на себя весь финансовый, психологический и социальный риск, получая в награду деньги и удовлетворение достигнутым результатом2.

В то же время предпринимательская деятельность есть только одна из разновидностей деятельности экономической. В целом, естественной и, пожалуй, основной целью функционирования экономики является удовлетворение потребностей человека, т. е. его потребностей в товарах и услугах.

Таким образом, как экономическое содержание предпринимательства, так и правовое, легальное его закрепление выражается в том, что предпринимательская деятельность как один из видов деятельности опирается прежде всего на инновацион-

1Константинов Г., Филонович С. Что такое предпринимательский университет? // Вопросы образования. 2007. № 1. С. 52–53.

2Карягин Н., Михайлов А., Челышев М. Комментарий к законодательству о государственном регулировании предпринимательской деятельности: Научно-практичес- кое пособие. СПб., 2003. С. 25.

102

ную, новаторскую основу, предприниматель несет ответственность и риск за свою деятельность.

В социологии под риском понимается ситуативная характеристика деятельности, состоящая в неопределенности ее исхода и возможных неблагоприятных последствиях в случае неудачи. Риск в предпринимательстве определяется как объективная экономическая категория, отражающая степень неуспеха (успеха) в достижении целей при выборе решения из числа альтернативных1. В правовом аспекте несение риска означает, что сам субъект деятельности будет нести неблагоприятные последствия в результате случайным образом сложившихся обстоятельств (здесь следует подчеркнуть, что предусматривается риск случайного, непреднамеренного неполучения прибыли). И никто не обязан поддержать в убытках предпринимателя, т. е. взять на себя субсидиарную ответственность, другими словами, предприниматель, коммерческая организация несет полную ответственность за результаты своей деятельности.

Следующий признак предпринимательской деятельности, закрепленный в ГК РФ, – систематичность извлечения прибыли – закрепляет ее сущностную правовую характеристику.

Закон об образовании (п. 5 ст. 43) предусматривает, что образовательные учреждения вправе с согласия собственника использовать имущество, закрепляемое за ними по праву оперативного управления, в т. ч. и финансовые средства, в деятельности, связанной с получением дохода. В этом случае учредитель – собственник закрепленного имущества получает в соответствии с названной нормой право на часть дохода от пользования закрепленных объектов в размере, установ-

1Карягин Н., Михайлов А., Челышев М. Комментарий к законодательству о государственном регулировании предпринимательской деятельности: Научно-практичес- кое пособие. СПб., 2003. С. 26.

103

ленном соглашением между учредителем и образовательным учреждением1.

Другими словами, «вуз сегодня представляет собой аналогичный производственному предприятию субъект, способный предложить рынку “продукцию” собственного производства и при успешной ее реализации получить прибыль»2.

Однако предпринимательская деятельность бюджетного вуза как некоммерческой организации существенно отличается от деятельности коммерческого юридического лица по следующим основным параметрам:

–предпринимательская деятельность может осуществляться только в соответствии с целью создания вуза (п. 3 ст. 50 ГК РФ, п. 2 ст. 24 ФЗ РФ «О некоммерческих организациях»), то есть образовательная деятельность (п. 1 ст. 12 ФЗ РФ «Об образовании»), право на ведение которой наступает только после получения лицензии (п. 6 ст. 33 ФЗ РФ «Об образовании»);

–виды предпринимательской деятельности строго регламентированы: а) продажа товаров, выполнение работ и оказание платных услуг (гл. 25 НК РФ, п. 3 ст. 161 БК РФ, п. 2 ст. 24 ФЗ РФ «О некоммерческих организациях»), которые относятся к предпринимательской лишь в нереинвестируемой непосредственно в данное образовательное учреждение части (п. 3 ст. 47 ФЗ РФ «Об образовании»); б) использование основных фондов и имущества (п. 3 ст. 161 БК РФ, п. 2 ст. 24 ФЗ РФ «О некоммерческих организациях», п. 1 ст. 47 ФЗ РФ «Об образовании»); в) инвестиционно-финансовая деятельность (п. 2 ст. 24 ФЗ РФ «О некоммерческих организациях», п. 1 ст. 47 ФЗ РФ «Об образовании»); г) торговля

1Насонкин В. Гражданско-правовое регулирование деятельности высших учебных заведений // http://www.lexed.ru/pravo/notes/?nasonkin_01.html.

2Константинов Г., Филонович С. Что такое предпринимательский университет? // Вопросы образования. 2007. № 1. С. 54–55.

104

покупными товарами, оборудованием; оказание посреднических услуг; иные виды внереализационных доходов (п. 1 ст. 47 ФЗ РФ «Об образовании»);

–отраженный в смете доходов и расходов вуза доход от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности поступает в самостоятельное распоряжение вуза (п. 2 ст. 298 ГК РФ), но используется в соответствии со сметой (п. 6 ст. 161 БК РФ);

–доход от предпринимательской деятельности и приобретенное за счет этого дохода имущество учитывается на отдельном балансе (п. 2 ст. 298 ГК РФ), приравнивается к источникам доходов бюджета соответствующего уровня (ст. 41 БК РФ) и хранится на лицевых счетах в соответствующем территориальном органе Федерального казначейства (п. 6 ст. 161 БК РФ);

–извлечение прибыли от ведения предпринимательской деятельности является целью лишь в объеме, необходимом для обеспечения основной деятельности образовательного

учреждения, которая не может быть распределена между учредителями вуза (ст. 50 ГК РФ, п. 1 ст. 2 ФЗ РФ «О некоммерческих организациях»).

Вследствие выделенных ограничений принцип самостоятельности осуществления деятельности, являющийся одним из основных условий признания деятельности предпринимательской в соответствии с п. 1 ст. 2 ГК РФ, реализуется не в полном объеме1.

Самостоятельность, автономность поведения в имущественном обороте любого юридического лица, в т. ч. коммерческой организации, ограничивается волей его учредителей. Воля учредителей коммерческой организации направлена прежде всего на систематическое извлечение прибыли в определенной

1Насонкин В. Гражданско-правовое регулирование деятельности высших учебных заведений // http://www.lexed.ru/pravo/notes/?nasonkin_01.html.

105

области, они предоставляют создаваемому им юридическому лицу определенную свободу действий, самостоятельность, с тем чтобы оно на основе также переданного ему имущества реализовывало основную цель, т. е. приносило прибыль участникам юридического лица.

Учредители же некоммерческой организации создают ее с совершенно иной целью, не носящей предпринимательской направленности. Закон, охраняя интересы учреждений, строго ограничивает самостоятельность некоммерческой организации в имущественном обороте, предусматривая и закрепляя специальную правоспособность такого юридического лица. За учредителями некоммерческой организации остается главное решение в предоставлении ей даже неполной самостоятельности в извлечении прибыли. Кроме того, по своей правовой природе, некоммерческие организации, реализующие определенные, не связанные с предпринимательской деятельностью цели, не преследуют (не должны) в качестве основного интереса систематическое извлечение прибыли.

В то же время законодатель предусмотрел, что в случае необоснованного риска в экономической деятельности, приносящей доход, когда некоммерческая организация не в состоянии своевременно отвечать по своим денежным обязательствам, она может быть объявлена банкротом (п. 2 ст. 1 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)». Тут как раз некоммерческая организация приравнивается к коммерческой организации. Это правило не применяется лишь к учреждениям, субсидиарную ответственность по обязательствам которых несет их учредитель. При этом субсидиарная ответственность учредителя должна быть напрямую связана с ограничением права образовательных учреждений распоряжаться как предоставленным ему учредителем имуществом, так и приобретенным за счет самостоятельно заработанных денежных средств.

106

Законодатель, предусмотрев возможность занятия образовательным учреждением предпринимательской деятельностью, ограничил его ответственность соответствующей ответственностью учредителя1.

Анализ гражданско-правового статуса образовательного учреждения позволяет сделать некоторые выводы.

Во-первых, имущественная самостоятельность образовательного учреждения, в том числе вуза, ограничивается основной целью, устанавливаемой как законом, так и учредителем.

Во-вторых, учредитель образовательного учреждения, исходя из принципа субсидиарной ответственности, ограничивает объемы, содержание самостоятельной экономической деятельности, снижая тем самым риск своей ответственности по обязательствам образовательного учреждения;

В-третьих, предпринимательская деятельность в плане несения рисков вряд ли присуща экономической деятельности образовательного учреждения, так как, в силу субсидиарной ответственности учредителя, риск несения убытков возлагается именно на него, а не на само юридическое лицо. Учредитель, а в данном случае им выступает государство, не может допустить, чтобы неблагоприятные факторы сказались на деятельности вуза и он стал бы нести имущественную ответственность;

В-четвертых, свойство систематического извлечения прибыли не является присущим образовательному учреждению как юридическому лицу, а полученный доход не распределяется (во всяком случае, в соответствии с законодательством не должен распределяться) между учредителями.

Таким образом, в правовом смысле самостоятельная экономическая деятельность государственного образовательного учреждения, исходя из соответствующего определения ГК РФ,

1Насонкин В. Гражданско-правовое регулирование деятельности высших учебных заведений // http://www.lexed.ru/pravo/notes/?nasonkin_01.html.

107

не может рассматриваться в полном смысле как предпринимательская1.

В ходе осуществляемой в России экономической реформы глубокие изменения претерпели и отношения собственности, в том числе и в экономике образования, став определяющим звеном производственных отношений в этой сфере. Эксперты констатируют, что отношения собственности, являясь базисом организационно-экономического механизма, в отношении высших учебных заведений оказались наименее разработанными теоретически. Законодательно запретив приватизацию (разгосударствление) вузов, государство не решило проблему. Эволюция отношений собственности, разрастающееся многообразие ее форм, количества субъектов и объектов права собственности происходят в государственных вузах объективно, как следствие реального многоканального финансирования вузов и диверсификации направлений и видов их деятельности, прежде всего, во внебюджетной сфере. Опыт показал, что как субъект рыночных отношений вуз подвержен всем тем экономическим изменениям, что происходят и во всех других отраслях экономики страны2.

Однако если реформе отношений собственности в сфере производства материальных ценностей посвящено много теоретических исследований, рассматривающих не только экономические, но и социальные, политические и духовные аспекты проблемы, то вопрос о сущности, экономической природе высших учебных заведений, структуре их собственности, механизме управления доверенной вузам государственной собственностью изучен мало.

1Насонкин В. Гражданско-правовое регулирование деятельности высших учебных заведений // http://www.lexed.ru/pravo/notes/?nasonkin_01.html.

2Багаутдинова Н. Собственность и вуз: проблемы и решения // http://www.cfin.ru/ press/management/2002-1/12/shtml.

108

Имущественные отношения в социальной сфере складываются иначе, чем в промышленности, строительстве, торговле и т. д. Нигде в мире (кроме стран СНГ) не существует бюджетных учреждений (образования, культуры, здравоохранения и т. д.) как организаций, основанных на государственном имуществе. Отсюда следует, что законы обмена, по которым функционирует товарное производство, не полностью действуют в данной сфере1.

Чтобы был возможен товарообмен (то есть переход права на производимую продукцию – образовательные услуги), нужно, чтобы образовательные учреждения имели негосударственную форму собственности. Однако проблемой является и преобразование их в форму частных организаций, поскольку это связано с приватизацией государственного имущества. Такого опыта нет в мире.

В законопроекте «Об автономных учреждениях» были сделаны и приняты предложения, касающиеся совершенствования бюджетного финансирования автономных учреждений, в том числе программ их развития, более действенного участия общественности в контроле их деятельности, добровольного перехода бюджетных учреждений в автономные2.

Однако фундаментальной проблемой в образовании, как и в других областях, является разрыв между принятием нормативного акта и его практической реализацией. Принятые законы пока остаются на бумаге, а образовательное сообщество скептически относится к перспективам и целесообразности использования новых организационных и правовых норм. Причина заключается не только в консерватизме и нежелании что-то ме-

1Тихомиров А. Пути реформы образования // Экономика образования. 2008. № 3. С. 5–6.

2Клячко Т., Мау В. Тенденции развития высшего профессионального образования в Российской Федерации // Вопросы образования. 2007. № 3. С. 40.

109

нять в привычном укладе, хотя последнее отчасти справедливо. Главной проблемой является существующее недоверие к власти

ипринимаемым ею решениям, которые навязываются сверху, а не вызревают постепенно из логики развития и функционирования образовательных учреждений в конкурентной среде.

Одним из серьезных поводов для сомнений является опасение лишиться имущественного комплекса, находящегося в оперативном управлении вуза. И сейчас государство (учредитель) вправе изъять у вуза имущество, которое используется неэффективно или не по назначению. Пока этого не делается, но переход вузов в автономию и выделение особо ценного имущества таит в себе подспудные риски, обнажая противоречивость сложившейся ситуации. После перехода вузов в статус автономных бюджетные учреждения будут выполнять государственные функции

ифинансироваться строго по смете для выполнения этих функций. Все внебюджетные доходы бюджетных организаций будут изыматься в бюджет и распоряжаться ими будет законодатель, то есть доходы не обязательно будут возвращаться тем, кто эти деньги заработал. При этом у тех, кто считает целесообразным передачу внебюджетных средств в бюджет, есть веский аргумент, что заработаны они с использованием государственной собственности1. Тогда возникает вопрос: а что изменится при переходе вуза в форму автономного? Имущество и контроль за деятельностью остается за государством. Возникает парадоксальное положение в предпринимательской деятельности вуза: ответственность и риски несет вуз, а решения принимает государство.

Во многих странах правительства в целях повышения эффективности работы вузов вынуждают их вести борьбу за студентов, исследовательские гранты и финансирование. Однако конкурентное поведение нередко оказывается ловушкой для

1Клячко Т., Мау В. Тенденции развития высшего профессионального образования в Российской Федерации // Вопросы образования. 2007. № 3. С. 43.

110