Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруден

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ

Г.Ф. С рип ин

Взаимодействие ор анов осударственной власти и местно о самоуправления

Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальностям «Юриспруденция»

и «Государственное и муниципальное управление»

Закон и право Москва 2023

ясняется это множеством объективных факторов, среди которых можно выделить историческую неразвитость местного самоуправления и отсутствие традиции местного самоуправления у населения, патерналистское восприятие государства, отсутствие самостоятельной финансово-экономической основы местного самоуправления, что приводит к его зависимости от органов государственной власти. К числу специфических особенностей становления местного самоуправления в России следует отнести прежде всего то, что оно внедряется в общество государственной властью сверху, в силу осознания его необходимости и целесообразности высшей политической властью страны.

В ходе становления местного самоуправления по-прежнему вызывают затруднения вопросы, касающиеся форм взаимодействия его с органами государственной власти. Это касается прежде всего разграничения предметов ведения и полномочий между Россией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями в сфере местного самоуправления. Дискуссионными остаются вопросы о территориальной основе местного самоуправления, делегировании государственных полномочий органам местного самоуправления, совместном осуществлении ряда полномочий. Не отрегулированный механизм взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления приводит к тому, что на местах органы государственного управления зачастую подменяют деятельность органов местного самоуправления.

Демократизация государства и общества должна проводиться комплексно, а не по отдельным направлениям. Так, успешная реализация федеративной и административной реформ невозможна без становления местного самоуправления. В этих условиях назрела необходимость создания особого механизма взаимоотношений государственной власти и власти местного самоуправления, что должно стать основой для реализации права населения на самоуправление и повышения эффективности управления государством.

Взаимоотношения государства и местного самоуправления, их формы взаимодействия между собой всегда привлекали и привлекают к себе научное внимание. В разное время этим вопросам посвятили свои научные труды такие известные современные российские ученые, как С.А. Авакьян, Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, В.С. Афанасьев, М.В. Баглай, Г.В. Барабашев, А.В. Безрукова, Л.Ф. Болтенкова, В.Н. Бутылин, В.И. Васильев, В.В. Володин, Н.В. Витрук, И.В. Выдрин, Б.Н. Габричидзе, Н.Л. Гранат, В.В. Гошуляк, В.В. Еремян, Д.А. Керимов, Т.Д. Зражевская, А.Н. Кокотов, Е.И. Козлова, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, В.Н. Курдявцев, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, А.М. Лимонов, Е.А. Лукашева, В.Н. Лысенко, А.Ф. Малый, Д.Н. Миронов, Н.А. Михалева, Г.В. Марченко, А.В. Мицкевич, С.И. Некрасов, В.С. Нерсесянц, Б.Н. Топорнин, В.В. Оксамытный, С.В. Поленина, Н.В. Постовой, И.П. Умнова,

5

Я.Т. Хабриева, Е.С. Четвертакова, В.И. Фадеев, Л.Т. Чихладзе, В.Е. Чиркин, А.Ф. Шебанов, К.В. Шеремет, Е.С. Шугрина, Б.С. Эбзеев, Ю.В. Ярыгин и др.

Большой вклад в развитие теоретических основ взаимодействия местного самоуправления с государством (земского и городского управления) внесен в XIX — начале XX в. известными российскими учеными и государственными деятелями В.П. Безобразовым, А.О. Васильчиковым, Л.А. Велиховым, А.Д. Градовским, И.Н. Евтихеевым, Н.М. Корнуковым, И.И. Лазаревским, В.Н. Лешковым, М.И. Свешниковым, М.М. Сперанским, А.А. Яриловым, чьи работы и в настоящее время не утратили своей актуальности.

Однако, несмотря на глубокую изученность проблемы, многие аспекты взаимодействия государственной власти с местным самоуправлением рассматривались лишь в общем виде либо посвящены отдельным аспектам взаимодействия государства и местного самоуправления. В России активно проводится реформа органов государственной власти как по вертикали, так и по горизонтали (в федеративном аспекте), а также реформа местного самоуправления.

Необходимо выявить теоретико-правовые особенности взаимодействия государственной власти и власти местного самоуправления, перспективы его дальнейшего развития и совершенствования.

Настоящее издание представляет собой комплексное, монографическое исследование, посвященное анализу теоретических, методологических, правовых и организационных вопросов взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Проведенный анализ позволяет переосмыслить существующий опыт, принципы

èправовые формы взаимодействия органов государственной власти

èместного самоуправления, в том числе по вопросам разграниче- ния предметов ведения и делегирования полномочий. Проанализированы общетеоретические и практические проблемы, касающиеся соотношения государства и местного самоуправления, способы и формы взаимодействия государства и местного самоуправления, правового механизма реализации взаимодействия между ними. Целесообразно совершенствовать формы взаимодействия между государством и местным самоуправлением, наделив муниципальные органы правом на обращение в Конституционный Суд РФ; применив принцип разделения властей на уровне местного самоуправления; закрепив в Законе об общих принципах возможность взаимного делегирования полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, назначение глав администраций (мэров) административных центров субъектов Федерации по представлению Президента РФ.

Âсфере правового регулирования взаимодействия государства

èместного самоуправления существуют недостатки, проявляющие-

6

ся в нечетком определении принципов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, смешении правовых понятий по вопросам компетенции и др.

Государственная власть и местное самоуправление представляют собой сложные взаимодействующие системы, являющиеся основными способами реализации публичной власти народа. Являясь по своей природе неполитической, власть местного самоуправления основывается на сочетании государственных и общественных начал. Самостоятельность местного самоуправления не предполагает абсолютной независимости от государства. В то же время не следует огосударствлять местное самоуправление, включая исполнительные органы местного самоуправления в систему органов государственной власти, поскольку это приведет к искажению сущности местного самоуправления и замене его государственным управлением на местах.

Не следует вносить изменения в ст. 12 Конституции РФ, устанавливающей организационное разделение государственной власти

èместного самоуправления, поскольку конкретизация статуса местного самоуправления в федеральном законодательстве должна основываться на идее органического единства местного самоуправления и государственной власти. Одну из основных причин неудач в деле строительства местного самоуправления следует искать в отсутствии развитого механизма взаимодействия органов местного самоуправления с государством, в силу чего оптимальным является не внесение изменений в ст. 12, а выработка организационноправовых средств, усиливающих формы взаимодействия государства

èместного самоуправления.

Организации местного самоуправления в России в большей мере соответствует государственная концепция местного самоуправления, основанная на невозможности отделения местного самоуправления от государства. Исходя из особенностей отечественной правовой системы и традиции взаимодействия государства и местного самоуправления, можно утверждать, что развитию местного самоуправления отвечает континентальная муниципальная модель. В реальности проводится российский вариант становления системы местного самоуправления сверху, по решениям центра, без необходимого учета интересов субъектов Федерации. Кроме того, становление местного самоуправления в стране взаимосвязано со становлением федеративных отношений, реформированием системы органов государственной власти, а также земельной, жилищно-коммунальной реформой, реформой образования, здравоохранения и др., требующих адекватного комплексного правового регулирования.

Формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления классифицируются на формы, установленные Конституцией РФ и федеральным законодательством,

7

прежде всего Законом об общих принципах, и формы, содержащиеся в законах субъектов Федерации и в заключаемых ими договорах с органами местного самоуправления.

Взаимодействие государства и местного самоуправления предполагает не только одностороннее влияние государственных органов на муниципальные, но и наличие между ними двусторонней («обратной») связи. Между тем возможности оказания влияния на государство со стороны органов местного самоуправления незначи- тельны, что проявляется прежде всего в отсутствии закрепленных в законодательстве форм воздействия органов местного самоуправления на решения, принимаемые государственными органами и затрагивающие вопросы местного значения.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями следует рассматривать как функциональную форму взаимодействия между органами государственной власти и местным самоуправлением, смягчающую жесткое организационное и компетенционное разведение государства и местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно происходить только на основе принятия закона субъектом Федерации. При этом передачу отдельных государственных полномочий субъектов Федерации целесообразно дополнять договором между органами исполнительной власти субъектов Федерации и исполнительными органами местного самоуправления для определения механизма реализации и контроля исполнения переданных полномочий.

Организация местного самоуправления в городах федерального значения и крупных городах имеет особенности, связанные с опасностью разрушения единого социохозяйственного механизма посредством разделения единых по своему значению и характеру общегородских вопросов и функций между многочисленными внутригородскими муниципальными образованиями.

В федеральном законодательстве и в законодательстве субъектов Федерации необходимо предусмотреть создание механизма совместной реализации смежных государственных полномочий и полномочий органов местного значения. В этой связи целесообразно установление института совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления как способа более тесного сближения деятельности этих органов при сохранении их взаимной конституционно установленной самостоятельности.

Территориальной основой взаимодействия государственной власти с местным самоуправлением выступают муниципальные районы и городские округа, являющиеся опорой и проводником государственной власти в системе местного самоуправления. Именно на этом уровне решаются наиболее важные экономические, социаль-

8

ные и другие задачи, затрагивающие непосредственные повседневные интересы населения. Поскольку территория муниципального района представляет собой одновременно государственную (административную) территорию, на этом уровне пересекается практиче- ская деятельность государственных органов с деятельностью органов местного самоуправления. На муниципальные районы и городские округа возложена обязанность осуществления передаваемых им отдельных государственных полномочий, что, как следствие, означает и контроль со стороны органов государственной власти за надлежащее осуществление этих полномочий.

В течение переходного периода становления местного самоуправления в России оправданным является развитие местного самоуправления, главным образом с помощью государственного механизма. Усиление воздействия государства должно выражаться не в непосредственном участии в решении отдельных вопросов местного значения, а в усилении его роли в координации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Необходим переход от эпизодических мер государственной поддержки развития отдельных муниципальных образований к системному реформированию в направлении создания необходимых условий развития местного самоуправления.

9