Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруден

государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения государственных функций по вертикали.

Âрамках конституционной реформы 1993 г. одновременно устанавливалось, что местное самоуправление должно иметь:

• выделенную компетенцию (вопросы местного значения);

• финансово-экономическую самостоятельность в решении вопросов местного значения на основе права иметь собственный бюджет, формирующийся посредством передаваемых местному самоуправлению доходных и расходных полномочий;

• широкую самостоятельность в выборе организационных форм местного самоуправления1.

Âдальнейшем усилиями сторонников местного самоуправления Государственной Думой был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. ¹ 154-ФЗ (далее — Закон о местном самоуправлении 1995 г.), хотя его принятие не является прямым требованием Конституции РФ. Позднее в дополнение к нему был принят Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г.

¹126-ÔÇ. Эти Законы признали и гарантировали самостоятельное решение населением вопросов местного значения и определили основные принципы местного самоуправления в России.

Правовую основу взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления составляют международноправовые акты, Конституция РФ, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Федерации, постановления (определения) Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. К числу правовых основ взаимодействия следует также отнести систему разнообразных нормативных правовых актов подзаконного уровня, которая включает в себя как указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты органов исполнительной власти, так и акты местного самоуправления. К их числу относятся уставы муниципальных образований, а также решения, принимаемые на местных референдумах и сходах граждан, иные муниципальные правовые акты.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федерации. Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции РФ, причем отказ в государственной регистрации мо-

1 Однако каких-либо значимых изменений в процессе развития местного самоуправления непосредственно после принятия Конституции РФ не произошло. В соответствии с Конституцией РФ до принятия Закона об общих принципах организации местного самоуправления было избрано только девять глав местного самоуправления (мэров), в основном в крупных городах.

31

жет быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке1.

Федеральное законодательство призвано лишь правильно установить основные принципы организации местного самоуправления, включая принципы и формы взаимодействия местного самоуправления с государством. Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин обращают внимание на то, что государство создает правовые рамки деятельности местного самоуправления, но само не вправе его осуществлять2. Более детально вопросы организации и деятельности местного самоуправления должны регулироваться законами и иными актами субъектов Федерации. Формы взаимодействия конкретного муниципального образования с органами власти также определяют правовые акты муниципального образования.

Конституция РФ закрепляет в гл. 8 полномочия местного самоуправления в отношении собственности, финансов, управления муниципальной экономикой на подведомственной территории, охраны общественного порядка и т.д. Конституционные положения соответствуют Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.3

Европейской хартии местного самоуправления принадлежит особое место среди правовых источников, регулирующих взаимодействие местного самоуправления с органами государственной власти. Хартия содержит принципиальные положения об организации местного самоуправления, ряд из которых странами, ратифицирующими Хартию, обязательно должны вводиться в национальное законодательство, остальные носят рекомендательный характер.

В числе положений Европейской хартии местного самоуправления, касающихся взаимодействия местного самоуправления и государства, можно перечислить следующие:

•принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в конституции государства (ст. 2);

•основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом, что не исключает предоставления органам местного самоуправления и иных полномочий для выполнения конкретных задач (ст. 4);

•любой административный контроль над деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституцион-

1 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 1997. С. 713.

2 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 557—558.

3 Как отмечает Д.Н. Козак, Конституция РФ не содержит механизма реализации указанных положений (см.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 9—10).

32

ных принципов. Административный контроль может вклю- чать в себя контроль целесообразности, но в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления. Следовательно, контроль целесообразности действий органов местного самоуправления со стороны государства может осуществляться только в пределах переданных им государственных полномочий (п. 2 ст. 8);

•органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления (ст. 11).

Многие федеральные законы в той или иной мере регулируют взаимодействие государства и местного самоуправления. К их числу можно отнести Гражданский кодекс РФ (ГК), ст. 124 которого гласит, что муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридиче- скими лицами. Часть 2 ст. 125 определяет, что от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Статья 212 среди субъектов права собственности называет муниципальные образования, развивая конституционное положение о выделении муниципальной собственности.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. ¹ 124-ФЗ является основой не только для выборов в органы государственной власти, федеральных и региональных референдумов, но и муниципальных выборов и референдумов. В сфере муниципальных выборов действует еще один Федеральный закон — «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. ¹ 138-ФЗ.

Правовые основы взаимодействия местного самоуправления и государственной власти регулируются также различными кодексами: Бюджетным кодексом РФ (БК), Налоговым кодексом РФ (НК), Земельным кодексом РФ (ЗК), Лесным кодексом РФ (ЛК), Водным кодексом РФ (ВК), Трудовым кодексом РФ (ТК). Большое значе- ние для становления муниципально-финансовой сферы сыграло принятие Закона о финансовых основах местного самоуправления (утратил силу с 1 января 2006 г. — ст. 86 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).

33

Закон о местном самоуправлении 2003 г. не имеет приоритета

âслучае противоречия с кодексами, а также иными федеральными законами, регулирующими собственные самостоятельные предметы правоотношений, в том числе в муниципально-правовой сфере, поскольку имеет место коллизия специальных норм с общими.

Важным источником взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, опосредующим Конституцию РФ и Европейскую хартию местного самоуправления, является Закон о местном самоуправлении 2003 г. Закон определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы местного самоуправления в стране. Закон по своему содержанию носит комплексный характер и играет роль своеобразных основ законодательства о местном самоуправлении или общей части законодательства о местном самоуправлении.

Уже через год после принятия Закона о местном самоуправлении 1995 г. ученые начали отмечать, что исполнительные органы государственной власти тормозят становление местного самоуправления в субъектах Федерации. В этом процессе резко обозначилось противоречие между интересами различных уровней организации публичной власти. Несмотря на то, что Закон положил начало реформированию местного самоуправления в России, учеными отме- чалась его невостребованность. Так, по мнению А.А. Безуглова, Конституция РФ «закрепила ряд мифов, одним из которых является местное самоуправление», а Е.И. Колюшин отметил суперреволюционность, а потому утопичность норм Конституции РФ, закрепивших местное самоуправление. Практические работники усмотрели дефект Закона в его регламентации организационно-правовых основ местного самоуправления и, в меньшей степени, вопросов финансовых и муниципальной собственности. Кроме того, возникали проблемы формирования одних муниципальных образований внутри других1.

Причины малоэффективности Закона о местном самоуправлении 1995 г. носили в основном объективный характер. Это прежде всего отсутствие в России местного самоуправления как уровня организации единой публичной власти.

Современный процесс становления местного самоуправления

âкакой-то мере повторил ситуацию проведения реформы местного самоуправления в России во второй половине XIX в., когда шла борьба между сторонниками государственной и общественной теориями местного самоуправления.

Констатация в ст. 12 Конституции РФ отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти позволяет утверждать о признании общественной теории местного само-

1 См.: Государство и право. 1997. ¹ 5. С. 24—31—35.

34

управления и, соответственно, конституционном закреплении англосаксонской модели местного самоуправления. Однако в целом дефиниция отечественной модели местного самоуправления более сложна, поскольку определяется правовой системой общества и системой права государства. Исходя из этого и учитывая особенности федеративного устройства, национальные, экономические и иные факторы, можно констатировать, что российской модели местного самоуправления в большей мере соответствует континентальная муниципальная модель. Подобный вывод подтверждает анализ Закона о местном самоуправлении 2003 г.

Принятие Закона о местном самоуправлении 2003 г. позволяет говорить о победе государственной теории в конструировании современного местного самоуправления, поскольку в нем публичноправовая природа местного самоуправления выражена весьма от- четливо. Закон существенно усиливает воздействие государственной власти, фактически включая, по мнению некоторых авторов, органы местного самоуправления в систему государственной власти1. Так, по мнению И.В. Выдрина, в Законе неприкрыто сквозит советский опыт, который проявляется во всем: в стремлении к централизации, в характере правового регулирования, в идеях и даже особенностях законодательной техники2.

В Законе о местном самоуправлении 2003 г. нашло свое отражение конституционное положение о том, что органы местного самоуправления не являются частью системы органов государственной власти. В то же время Закон в определенных случаях и ограниченных пределах позволяет участвовать государственным органам и государственным должностным лицам в формировании органов местного самоуправления, что, безусловно, следует рассматривать как одну из форм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Это касается, например, их участия в конкурсной комиссии, отбирающей кандидатуры на замещение должности главы местной администрации, где одна третья часть ее членов назна- чается законодательным (представительным) органом субъекта Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Федерации (ст. 37)3.

1 См.: Васильев В.И. Закон о местном самоуправлении требует многих поправок // Российская Федерация сегодня. 2003. ¹ 7. С. 39—41.

2 См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: современные проблемы // Российский юридический журнал. 2003. ¹ 1. С. 105—108. 3 В настоящее время дискутируется вопрос об увеличении количества представителей субъекта Федерации (половина членов конкурсной комиссии). В таком случае не должен нарушаться принцип самостоятельности муниципального представительного органа, так как окончательное решение за муниципальным представительным органом. В то же время такая норма будет нацеливать участников конкурсной процедуры на сотрудничество государственной и муниципальной власти (см.: Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. ¹ 4. С. 15).

35

ÂЗаконе о местном самоуправлении 2003 г. обозначены условия, при которых полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления переходят к органам государственной власти (что следует рассматривать как одну из форм взаимодействия государства и местного самоуправления). Одно из них — крупная просроченная задолженность муниципального образования (свыше 30% собственных доходов бюджета). В этом случае по решению органов государственной власти субъекта Федерации и при соблюдении установленного Законом порядка может вводиться временная, сроком до одного года, финансовая администрация в целях восстановления платежеспособности муниципального образования. Очевидно, что такая форма взаимодействия государства и местного самоуправления фактически включает в себя органы местного самоуправления муниципального образования в систему органов государственной власти, что сомнительно с точки зрения соответствия ее Конституции РФ, устанавливающей обособленность органов местного самоуправления по отношению к органам государственной власти.

ÂЗаконе о местном самоуправлении 2003 г. так же, как и в Законе 1995 г., содержатся не только общие принципы организации

èфункционирования системы местного самоуправления, но и иногда вполне конкретные правовые нормы.

На следующем уровне в иерархии нормативных правовых актов (среди законов), регулирующих взаимодействие местного самоуправления и государства, находятся законы субъектов Федерации. Среди них основополагающее значение, конечно, имеют конституции (уставы) и законы, принятые субъектами Федерации.

Âнастоящее время субъекты Федерации на основе федеральных законов, собственных конституций, уставов принимают две группы актов, специально направленных на регулирование муниципальных отношений. Во-первых, это комплексные региональные законы о местном самоуправлении, играющие на уровне субъектов Федерации ту же роль, что на федеральном уровне играет Закон о местном самоуправлении 2003 г. Комплексные региональные законы в разных субъектах Федерации имеют несовпадающий предмет правового регулирования, что отражается прежде всего в их названиях1.

Во-вторых, это принимаемые на базе комплексных законов специальные региональные законы, регулирующие отдельные аспекты муниципальной жизни. Это законы о порядке регистрации уставов

1 В большинстве субъектов Федерации они называются традиционно законами о местном самоуправлении (Красноярский и Приморский края, Новосибирская, Омская и Свердловская области и др.), в Волгоградской, Читинской и Ульяновской областях — законы об организации местного самоуправления, в Алтайском крае — закон об основах местного самоуправления, в Республике Чувашия — закон об основах организации местного самоуправления, в Республике Хакасия — закон об органах местного самоуправления.

36

муниципальных образований, о муниципальных выборах, о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления, о нормативных актах органов местного самоуправления, о порядке образования, преобразования, упразднения муниципальных образований, о муниципальной службе, о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Кроме того, некоторые отношения между государством и муниципалитетами регулируются некоторыми другими региональными законами, решающими эту задачу не в качестве основной.

Особое положение среди источников, регулирующих взаимодействие государства и местного самоуправления, принадлежит решениям Конституционного Суда РФ. Значительное количество нормативных правовых позиций содержится в его постановлении от 30 ноября 2000 г. ¹ 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области».

Поскольку Конституция РФ допускает делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, возникает вопрос: возможен ли двусторонний обмен полномочиями? Иными словами, вправе ли также органы местного самоуправления передавать органам государственной власти вопросы местного значения?

Âпостановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г.

¹15-Ï был рассмотрен механизм делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления, а также на введенный в Курской области механизм добровольного делегирования органами местного самоуправления вопросов местного значения органам государственной власти.

Согласно п. 2 ст. 21 Устава (Основного закона) Курской области органы государственной власти района (т.е. территориальные органы государственной власти области) были вправе делегировать отдельные свои полномочия органам местного самоуправления. Между тем из ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, устанавливающей, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, по мнению Конституционного Суда РФ, следует, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем — федеральным или законодателем субъекта Федерации и только в форме закона с учетом установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий России и субъектов Федерации (ст. 71, 72 и 73).

37

Таким образом, Конституционный Суд РФ признал п. 2 ст. 21 Устава (Основного Закона) Курской области не соответствующим Конституции РФ.

Практика наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями не законом, а, например, договором между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления была широко распространена1.

Согласно п. 3 и 5 ст. 21 (Основного Закона) Курской области органы местного самоуправления были вправе в соответствии с решением представительного органа местного самоуправления или непосредственно населения на основании договора передавать часть своих полномочий органам государственной власти Курской области. Форма и порядок передачи полномочий органами местного самоуправления органам государственной власти Курской области определялись законодательством Курской области.

В теории также допускается возможность договорной передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий2. Очевидно, что после решения Конституционного Суда РФ такая практика не может иметь места.

По мнению же Конституционного Суда РФ, из прямого предписания ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или населения непосредственно, а не органы государственной власти3.

По мнению Конституционного Суда РФ, конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающий решение населением вопросов местного значения (ст. 12 и ч. 1 ст. 130 Конституции РФ), не может быть ограничен законодателем субъекта Федерации (ч. 5 ст. 76 Кон-

1 См.: Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 23, 24.

2 См.: Соломка Н.И. Указ соч. С. 7; Васильев В.И., Постников А.Е. Концепция модельного закона субъекта Российской Федерации «О делегировании части полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления» //Российская Федерация. 1996. ¹ 24. С. 21—24; Дитятковский М.Ю. Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. С. 7—8.

3 Ранее эта правовая позиция была сформулирована Конституционным Судом РФ в постановлениях от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» и от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми».

38

ституции РФ). Положения же п. 3 и 5 ст. 21 Устава (Основного Закона) Курской области по их буквальному смыслу не исключают возможности передачи органам государственной власти Курской области полномочий по решению вопросов местного значения в любом объеме. Это, в свою очередь, может не только ограничить вопреки требованиям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ право граждан на осуществление местного самоуправления, но и поставить под угрозу само его существование на части территории Курской области.

Подход Конституционного Суда РФ не бесспорен. С одной стороны, органы государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность местного самоуправления, беря на себя исполнение функций местного самоуправления. Но с другой — органы государственной власти и органы местного самоуправления могут и должны взаимодействовать между собой, помогая друг другу, передавая друг другу часть своих полномочий. У них реально существует сфера так называемых общих дел. Конституционной модели местного самоуправления не соответствуют действия государственных органов по исполнению вопросов местного значения лишь тогда, когда сами органы местного самоуправления не дают на это согласия. Получа- ется, что Конституционный Суд РФ, защищая местное самоуправление, ограничивает при этом его возможности, запрещая органам местного самоуправления делегировать свои полномочия государственным органам и (или) исполнять их совместно. В строгом соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ и местные налоги могут собирать только муниципальные органы, а не налоговые органы государства.

Рассматривая курскую модель местного самоуправления, Конституционный Суд РФ сформулировал подход, согласно которому субъекты Федерации не вправе определять срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления. Эта правовая позиция имеет и более широкую интерпретацию — субъекты Федерации не вправе законодательно определять все, что относится к структуре органов местного самоуправления.

Много внимания в постановлении Конституционный Суд РФ уделил вопросам государственного контроля деятельности органов местного самоуправления. На практике это представляет собой один из труднейших вопросов, в частности, для законодателей субъектов Федерации. Правовая позиция Конституционного Суда РФ позволяет уточнить законодательные положения о государственном контроле местного самоуправления на федеральном и региональном уровне.

Таким образом, Закон о местном самоуправлении 2003 г. раскрывает юридическое содержание конституционных норм, касающихся роли местного самоуправления в государственно-политической системе современной России. Это имеет особое значение в условиях переходного периода от одной системы организации публичной

39

власти к другой, формирующейся в условиях плюрализма форм собственности и создания социально ориентированной рыночной экономики.

Принятие Закона о местном самоуправлении 2003 г. свидетельствует о том, что законодатель избрал путь концентрации правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне и, по сути, вышел за пределы установления «общих принципов», обосновывая это необходимостью обеспечения гарантий на федеральном уровне права населения на местное самоуправление.

1.3. Конституционно-правовая модель взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

Демократическая организация государства предполагает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в стране выступает ее народ, осуществляющий свою власть в различных формах и различными средствами как непосредственно, так и через органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции РФ).

Основная роль в организации публичной власти народа принадлежит органам государственной власти. Организация и деятельность государственной власти в России определяются такими исходными факторами, как ее народная природа, федеративное устройство страны, единство государственной власти, сочетание распространения государственной власти сверху и власти населения снизу, со стороны граждан и их различных объединений, прежде всего в форме местного самоуправления. Деятельность местного самоуправления направлена в том числе на совершенствование организации форм и методов деятельности самой государственной власти.

Местное самоуправление осуществляется населением, которое в этих целях использует как институты непосредственной демократии (местные референдумы и выборы), так и представительные органы. При всем различии, касающегося территории и населения, органы местного самоуправления обособлены от органов государственной власти и не входят в их систему, основываясь на общем принципе: местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

В соответствии с Конституцией РФ публичная власть осуществляется на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и муниципальном, хотя источник власти — народ у них единый. Первые два уровня представляют собой государственную власть. Власть местного самоуправления также является сложноструктурированной и состоит из нескольких уровней — высшего и низшего.

Необходимость распределения властных полномочий с учетом многочисленности и сложности решаемых задач, величины терри-

40