Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруден

2)что первично — государственная власть или власть местного самоуправления;

3)власть местного самоуправления производна от государственной власти либо самостоятельная?

Особый вид публичной власти — государственная власть, посредством которой осуществляется управление государством и обществом. Рассматривая такую власть в качестве важнейшего, определяющего признака государства в отличие от организации ее в родовом обществе, Ф. Энгельс обращал внимание на то, что это «особая публичная власть»1.

В советской литературе местные органы власти (советы и избираемые ими исполнительные комитеты) рассматривались как органы государственной власти. Такой подход был связан с тем, что со времен К. Маркса и Ф. Энгельса считалось, что публичная власть — это только государственная власть.

В современной государственно-правовой науке начинает преобладать другой подход: публичная власть имеет различные организационные формы и не сводится только к государственной власти. Как отмечает В.Е. Чиркин, изменения, происходящие в механизме власти, связанные с увеличением многообразия ее форм, объективно связаны с происходящими процессами диффузии власти, т.е. ее рассредоточения в обществе2.

Закрепленная в современных конституциях развитых государств вертикальная децентрализация государственной власти с выделением местного самоуправления в качестве негосударственного элемента публичной власти подразумевает различение категорий «публич- ная власть» и «государственная власть», которые ранее традиционно отождествлялись3. Современный механизм публичной власти совмещает власть, осуществляемую органами государственной власти, местного самоуправления и непосредственно населением.

Своя публичная власть (в пределах соответствующих предметов ведения — вопросов местного значения) существует в муниципальном образовании. Ее реализуют население муниципального образования непосредственно и его органы от имени населения. По своей сути это публичная власть территориального общественного коллектива. Органы такой публичной власти не входят в систему органов государства, но могут выполнять передаваемые им отдельные полномочия некоторых органов государства, сотрудничают с органами государства в решении «смежных» вопросов — на стыке вопросов местного значения и государственной компетенции, выступают с инициативами по вопросам государственного значения.

1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 21. С. 170.

2 См.: Чиркин В.Е. Публичная власть. М., 2005. С. 171.

3 См.: Прудников А.С., Еремян В.В., Лимонов А.М. Муниципальное право России: Курс лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2005. С. 26.

11

Термин «власть» обусловливает наличие термина «управление». Управление предполагает воздействие на поведение людей, подчи- ненность воли одних людей воле других для получения определенных результатов. Понятие «самоуправление» указывает на вид закрепляемой в понятии «местное самоуправление» социальной активности, разновидности социального управления вообще.

Управление — один из необходимых видов человеческой деятельности наряду с производством и потреблением, распределением

èперераспределением, религией, наукой, искусством, семейными

èиными общественными связями. В.Г. Афанасьев отмечает, что это не просто сознательная деятельность, а та особая ее разновидность, которая связана с выработкой решений, с организацией, направленной на претворение решений в жизнь, с регулированием системы в соответствии с заданной целью, подведением итогов деятельности, систематическим получением, переработкой и использованием информации1.

А.Е. Козлов полагает, что в широком смысле управление озна- чает руководство чем-либо (или кем-либо) и по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержание которого — упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования

èразвития2.

Разновидностью управления является государственное управление — исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-полити- ческим строительством. Систему органов местного управления составляет совокупность государственных органов, осуществляющих государственно-управленческую деятельность на местном уровне.

В России существуют около 155 тыс. поселений (от крупных, миллионных городов до деревень с населением 30—50 человек), а также различные административно-территориальные единицы (например, десять административных округов в Москве). В крупных поселениях (городах, районах и др.) существуют территориальные управления министерств и служб, которые являются представителями исполнительной ветви государственной власти, осуществляют ее на местах. В то же время поселения являются муниципальными образованиями, где осуществляются местное самоуправление — публичная власть населения, народа муниципального образования по вопросам местного, а не государственного значения3.

1 См.: Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1977. С. 57—58. 2 См.: Козлов А.Е. Конституционное право. М., 1996. С. 388.

3 Во многих административно-территориальные единицах в субъектах Федерации местное самоуправление не создано до сих пор. Так, в 2003 г. муниципальные образования существовали лишь в 11 субъектах Федерации (см.: РГ. 2003. 17 окт.).

12

Самоуправление — разновидность управления, обладает всеми его признаками. В литературе отмечается, что нельзя четко провести грань между местным самоуправлением и местным управлением, так как оба вида управления имеют общие задачи и цели1.

Отличием местного самоуправления от местного управления является необходимость и сам факт участия населения в решении различных задач. Важнейшая предпосылка, необходимая для успешной реализации самоуправления, — развитие инициативы населения, отсутствие которой может привести к превращению самоуправления в управление.

Не всякое управление на местном уровне можно назвать самоуправлением. Самоуправление в отличие от управления предполагает самостоятельность и определенную независимость от государственного управления. В.Е. Гулиев отмечает, что самоуправление представляет собой единство самоорганизации, саморегуляции, самоконтроля, способ коллективного существования объединения людей2. Все эти проявления самоуправления исходят из совпадения управляющих и управляемых, т.е. из совпадения субъекта и объекта управления. Демократическое управление — это управление, в котором люди управляют своими делами сами, сами себя организуют. Такого же понимания самоуправления придерживается и Ю.А. Тихомиров3.

Возможность решения всех местных проблем самим населением вызывает ряд вопросов. Так, А.Н. Кокотов обращает внимание на то, что буквальное понимание самоуправления как самостоятельного решения людьми всех собственных проблем противоречит естественно идущим процессам специализации человеческой деятельности, поскольку специализация в равной мере необходима и управлению, и самоуправлению. Общество нуждается в качественном управлении, которое могут обеспечить только профессиональные управленцы, люди, специализирующиеся на данном виде деятельности. Соответственно управление людьми со стороны особого круга профессиональных управленцев нельзя всегда оценивать в качестве антипода самоуправления. Предпочтительнее пытаться найти правильную пропорцию сочетания элементов самоуправления и управления в обществе. При таком сочетании управления и самоуправления общество тем не менее можно и нужно рассматривать как самоуправляемое4.

1 См.: Наумкина В.В. Организационно-правовые основы развития местного самоуправления в Хакасии (историко-теоретическое исследование): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 12.

2 См.: Гулиев В.Е. Теоретические вопросы социалистического самоуправления // Сов. гос-во и право. 1986. ¹ 2. С. 7.

3 См.: Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы философии. 1983. ¹ 8. С. 21.

4 См.: Кокотов А.Н. Местные общественные организации граждан как субъекты советского государственного права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1988. С. 67.

13

Самоуправление предполагает сочетание и взаимодействие демократически организованного управления в лице специалистовуправленцев (назначаемых чиновников) с самореализацией людьми своих интересов. Самоуправление направлено на упорядочение общественных отношений во всех сферах жизнедеятельности населения, гармоничное согласование совокупности интересов индивидов. Главное в самоуправлении — интересы народа, органично надстраивающиеся над интересами групп, организаций, а в конечном счете — отдельных людей. Следовательно, главный субъект самоуправления — народ. Противопоставление в управлении интересов общества и отдельных групп, индивидов свидетельствует об отсутствии демократического правления, отсутствии самоуправления.

Понятия «самоуправление» и «управление» связаны с особенностями двухуровневой организации (типологии) муниципальных образований, что является одной из основных правовых новелл Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ (далее — Закон о местном самоуправлении 2003 г.).

Деятельность муниципальных образований, создаваемых на уровне поселений, многие из которых небольшие по площади и численности населения, по сути, сводится к территориальному общественному самоуправлению, поскольку соответствующие образования не в состоянии решать комплекс вопросов местного значения. В результате такие вопросы решаются создаваемыми на местах (обычно на уровне районов) органами государственной власти1. И наоборот,

âсоздаваемых муниципальных образованиях на районном уровне и в крупных городах регионального значения местное самоуправление оказывается излишне отдалено от населения и не способно эффективно решать вопросы местного значения, связанные с жизнью поселений (например, благоустройство территории, коммунальное хозяйство). Деятельность органов местного самоуправления

âтаких образованиях по своему характеру ближе к государственному управлению.

Термин «самоуправление» многозначен. В толковом словаре семантическое значение этого слова определяется, во-первых, как право на внутреннее управление своими местными силами; вовторых, как право решать дела внутреннего управления по собственным законам, в пределах национально-территориальной единицы, автономии2. Однако отсутствует единый подход к пониманию этого термина, его социальной сущности и политико-правовой природы как в российской юридической науке, так и в зарубежной.

1 См.: Хабриева Т.Я., Сивицкий В.А. Федеральное Собрание в 2003 году: вклад законодателей в развитие российского федерализма и местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. ¹ 12. С. 14.

2 См.: Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М., 1985. С. 287.

14

Имеющиеся в различных государствах законодательные определения понятия местного самоуправления, как правило, зависят от того, какой теории местного самоуправления придерживается государство. Теория местного самоуправления формируется на основе практиче- ского опыта. В то же время все теории местного самоуправления направлены на решение основного вопроса о соотношении государственной власти и местного самоуправления и об их взаимодействии1.

Âоснове выработанных наукой концепций местного самоуправления лежит именно проблема соотношения местного самоуправления и государства, их взаимодействие. Местное самоуправление может признаваться самостоятельным, автономным и отделенным от государственного управления либо рассматриваться как продолжение государственной власти и государственного управления на местах. Соответственно в первом случае местное самоуправление наделяется полной автономией и на него законодательно не возлагается выполнение государственных функций. Во втором случае

âзаконодательстве государства отражена идея признания местного самоуправления как части системы органов государственной власти, совместно с ним выполняющего функции общегосударственного и местного значения.

Обобщение зарубежного и отечественного опыта взаимодействия государственной власти и местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что теория и практика развитых зарубежных государств склоняется к идее организационного сближения государственных и муниципальных органов власти.

Âотечественной научной литературе понятие «местное самоуправление» также понимается по-разному. Так, Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин под местным самоуправлением понимают систему организации и деятельности граждан, т.е. совокупность организационных форм и институтов прямого волеизъявления, а также выборных и других органов местного самоуправления, посредством которых обеспечивается самостоятельное решение вопросов местного значения2. Е.С. Шугрина и А.Н. Писарев понимают под местным самоуправлением самостоятельную форму народовластия, т.е. способ осуществления народом принадлежащей ему власти3.

Местное самоуправление — многозначное понятие, что отражает его политико-правовую природу и социальную сущность.

1 См.: Чичерин Б. Курс государственной науки. М., 1894; Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903; Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882; Василь- чиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1891; Лешков В.Н. Опыт деятельности земства и его земских учреждений по Положению 1864 г. января первого. М., 1865.

2 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1999. С. 492. 3 См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 13; Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России. М., 1998. С. 77.

15

В юридической литературе, как правило, правовая природа местного самоуправления рассматривается в трех аспектах: 1) как право граждан и местного сообщества на самостоятельное управление местными делами; 2) как одна из основ конституционного строя и основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление власти по горизонтали) определяет систему управления (деление власти по вертикали); 3) как форма народовластия.

Можно, однако, сформулировать более полно все его проявления. Местное самоуправление — это:

•одна из основ конституционного строя;

•форма организации публичной власти, своего рода муниципальная власть, дополняющая принцип разделения властей по вертикали и определяющая систему управления демократиче- ского правового государства;

•субъективное право граждан, населения данной территории на самостоятельное управление местными делами;

•практическая деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения;

•форма народовластия.

Рассмотрим основные проблемные вопросы, связанные с различными аспектами природы местного самоуправления. Согласно ст. 12 Конституции РФ в России признается и гарантируется местное самоуправление, самостоятельно осуществляемое в пределах своих полномочий и создаваемое в городских, сельских поселениях и на других территориях. Нахождение этой статьи в главе, устанавливающей основы конституционного строя, свидетельствует о провозглашении местного самоуправления одной из таких основ.

Конституционное признание местного самоуправления государством означает, что последнее видит в нем некий социальный институт, не обладающий свойствами государственной структуры. В механизме управления государством местное самоуправление начинается там, где заканчивается функционирование органов государственной власти.

Сущность местного самоуправления заключается в автономности от других органов государственной власти, самостоятельности населения в решении местных проблем. Поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, соответственно последние не могут давать обязательных указаний муниципальным органам. Органы местного самоуправления лучше разбираются в своих проблемах и смогут найти оптимальные пути их разрешения1.

1 Т.В. Кашанина и А.В. Кашанин называют власть местного самоуправления «четвертой властью», существующей в нашем обществе (см..: Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права: Учебник. М., 2000. С. 181).

16

Как субъективное право граждан местное самоуправление также нашло отражение в Конституции РФ. Граждане России имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32). Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130).

Рассматривая местное самоуправление как субъективное право граждан на управление местными делами, правомерно поставить вопрос о том, могут ли граждане его не использовать? Иными словами, могут ли граждане не создавать органы местного самоуправления и не реализовывать другие его формы? Возможен ли отказ граждан от местного самоуправления?

Субъективное право выражается как возможность, осуществление которой зависит от правообладателя. Возможно принуждение к использованию права (как это встречается при установлении в законодательстве некоторых стран обязательной явки избирателей на выборы), но такая ситуация не очень логична. Между тем вопрос о том, возможен ли отказ от права на местное самоуправление и последствия такового отказа, заслуживает отдельного анализа.

Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление именно как право. Но регулирующее сферу местного самоуправления федеральное и региональное законодательство, практика реализации местного самоуправления подразумевают нечто иное — требование организовать муниципальные органы, например, обязательное образование представительного органа самоуправления. В том случае, если эти органы не сформированы1, усилия по исправлению создавшегося положения прикладываются не столько со стороны самих граждан, сколько проявляются упорные старания представителей публичной власти разного уровня создать муниципальные образования во что бы то ни стало2.

Определение юридической природы права граждан на местное самоуправление во взаимосвязи с ответом на вопрос о территориальных основах местного самоуправления стало предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Из позиции Конституционного Суда РФ вытекает, что в ряде случаев местное самоуправление является не только правом граждан, но и их обязанностью. Граждане даже на референдуме не могут отказаться от местного самоуправления и перейти, например, к местному государственному управлению

1 Подобная ситуация имела место, в частности, во Владивостоке на протяжении нескольких лет из-за неявки избирателей.

2 См.: Князев С.Д., Арановский К.В. Рецензия на монографию Е.В. Гриценко «Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: значение опыта ФРГ для России». Иркутск, 2001 // Государство и право. 2003. ¹ 3. С. 121.

17

через государственные органы субъекта Федерации. Отказаться от местного самоуправления могут только жители первичных админи- стративно-территориальных единиц субъекта Федерации, т.е. единиц, на которые территория субъекта Федерации делится непосредственно. Соответственно субъекты Федерации могут создавать свои органы на местах только в первичных административно-терри- ториальных единицах, но не ниже. В большинстве субъектов Федерации первичными административно-территориальными единицами являются районы, города с правами районов.

Предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ стала курская модель местного самоуправления1. Согласно п. 3 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области население было наделено правом самостоятельно и добровольно через референдум решить вопрос о необходимости организации местного самоуправления на своей территории. Согласно п. 4 той же статьи в случае, если население самостоятельно и добровольно отказалось от реализации права на организацию местного самоуправления, на данной территории осуществляется государственная власть Курской области. Исполнительную власть на территории муниципального образования

âсоответствии с находящимся во взаимосвязи с указанными положениями Устава (Основного Закона) Курской области п. 1 его ст. 18 осуществляли «сельские и поселковые администрации, входящие

âединую систему органов исполнительной государственной власти Курской области». Таким образом, положениями п. 3 и 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области допускалось упразднение местного самоуправления на территории определенного муниципального образования и его замена органами государственной власти, если решение отказаться «от реализации права на организацию местного самоуправления» принято «самостоятельно и добровольно через референдум» большинством голосов населения данного муниципального образования, обладающего активным избирательным правом.

Между тем, по мнению Конституционного Суда РФ, из ст. 3 (ч. 2) и 12 Конституции РФ следует, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя России. По смыслу ст. 32 (ч. 2), 130, 131 и 132 граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления. Это означает, что граждане имеют право

1 См. постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. ¹ 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в устав (Основной Закон) Курской области».

18

на участие непосредственно или через своих представителей в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования. Само муниципальное образование и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не волеизъявления населения муниципального образования. Любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность полного упразднения местного самоуправления на определенной территории, предусмотренная п. 3 и 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории России как необходимого элемента конституционного механизма народовластия, нарушает волю многонационального народа России, закрепленную в Конституции РФ (ч. 1 и 2 ст. 3, ст. 12, ч. 1 ст. 131).

Кроме того, установив, что в случае, если население отказалось от реализации на своей территории права на организацию местного самоуправления, на данной территории осуществляется государственная власть, законодатель Курской области исходил из возможности создания сельских и поселковых органов государственной власти. Между тем в постановлениях от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» и от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» Конституционный Суд РФ констатировал, что территориальные органы исполнительной власти субъекта Федерации могут создаваться в административно-тер- риториальных единицах, непосредственно входящих согласно конституции (уставу) субъекта Федерации в его состав. Из этой правовой позиции следует, что в территориальных единицах, непосредственно не входящих в состав Курской области (город, слобода, село, поселок), органы государственной власти в силу требований Конституции РФ создаваться не могут; на указанных территориях должно осуществляться местное самоуправление.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ о запрете допустимости «самоограничения местного самоуправления» наглядно показывает сложную природу местного самоуправления. К ответу на вопрос о местном самоуправлении как о праве, от которого можно отказаться, нельзя подходить упрощенно, по схеме «или — или»; а если от местного самоуправления отказаться невозможно, то это не право, а обязанность. В основе вывода Конституционного Суда РФ о неконституционности «самоликвидации» местного самоуправления лежит понимание его природы, в конституционной ха-

19

рактеристике которой сочетаются как институты прав и свобод граждан, так и организация публичной власти, а также институты гражданского общества и основ конституционного строя1.

Под публичной властью следует понимать общую власть, т.е. власть, которую осуществляет все общество, в том числе население муниципального образования. С этой точки зрения и власть местного самоуправления (муниципальная власть), и государственная власть являются лишь разновидностями публичной власти.

Вывод о том, что по своей сути деятельность государства и органов местного самоуправления однородна, был сделан еще Н.М. Коркуновым в ХIХ в. Такой вывод еще не означает тождества их правовой природы. Речь идет о том, что и государство, и местное самоуправление осуществляют одну и то же публичную власть2.

Впервые официально термин «муниципальная власть» как разновидность публичной власти использован в п. 4 и 7 мотивировоч- ной части постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. ¹ 3-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», а также в п. 2 мотивировочной части постановления от 15 января 1998 г. ¹ 3-П о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми».

Âпостановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 90, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в республике Коми» указано, что местные представительные органы власти согласно Закону Республики Коми являются органами власти, но это не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной3. Согласно позиции Конституционного Суда РФ органы местного самоуправления осуществляют не государственную, а муниципальную власть, т.е. их природа не является государственной.

Âпостановлении Конституционный Суд РФ не приводит никакого обоснования своей позиции. Таким обоснованием может служить толкование нормы, содержащейся в ч. 1 ст. 3 Конституции РФ: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Рос-

1 См.: Бондарь Н.С. Комментарий к постановлению Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. ¹ 15-П // Комментарий к постановлениям Конституционного Суда РФ / Под ред. Б.С. Эбзеева: В 3 т. М., 2002. Т. 3 (2000—2001). С. 138. 2 См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897. Т. 2. С. 351.

3 В.И. Васильев считает, что понятие «муниципальная власть» — это, пожалуй, вполне адекватное определение власти местного самоуправления (см.: Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 24).

20