Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруден
.pdfСамостоятельность местного самоуправления относительна и проявляется в наличии у муниципальных образований самостоятельных предметов ведения и полномочий. Важнейшей проблемой взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления является необходимость более конкретного разграничения предметов ведения, полномочий и соответствующих материальных и финансовых ресурсов между этими органами.
Для России характерно сочетание как континентального, так
èанглосаксонского способов разграничения предметов ведения и предоставления полномочий органам местного самоуправления. В то же время в реальности скорее проводится российский вариант становления системы местного самоуправления сверху, по решениям центра при непосредственном участии правительственных органов без необходимого учета интересов субъектов Федерации. Кроме того, становление местного самоуправления взаимосвязано со становлением федеративных отношений, реформированием системы органов государственной власти, а также земельной, жилищнокоммунальной реформой, реформой образования, здравоохранения
èдр., требующих адекватного правового регулирования.
Принятие Закона о местном самоуправлении 2003 г. показывает, что законодатель избрал путь концентрации правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне и, по сути, вышел за пределы установления «общих принципов», обосновывая это необходимостью обеспечения гарантий на федеральном уровне права населения на местное самоуправление. Поскольку местное самоуправление не автономно, а является частью системы публичной власти и управления, вопросы «местного значения» следует рассматривать как продолжение вопросов «государственного значения», в силу чего государство просто обязано помогать местному самоуправлению в их решении. Более того, государство своими актами может наделять местное самоуправление дополнительными полномочиями, переносить на них часть функций своих органов, передавать в муниципальную собственность новые объекты.
Даже при соблюдении конституционного требования о необходимости обязательного ресурсного сопровождения передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий останется опасность перегрузки муниципалитетов государственными полномочиями. Отсюда вытекает задача законодательного урегулирования оптимальной меры, допустимого объема государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.
Составной частью механизма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления должны выступать координация и сотрудничество органов государственной власти и местного самоуправления в отношении решения общих вопросов. Не-
121
обходимо более широко использовать согласительные процедуры при решении проблем, возникающих в процессе взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Ответственность органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления должна носить обоюдный характер. Органы государственной власти должны нести ответственность за принятие незаконных нормативных актов о местном самоуправлении, а также за недофинансирование переданных им полномочий в тех случаях, когда это повлекло за собой ущемление прав и законных интересов граждан, в том числе права на местное самоуправление.
Взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления осуществляется не только в функциональном, но и в территориальном аспекте. С точки зрения территориального взаимодействия государства и местного самоуправления основой и проводником государственной власти в системе местного самоуправления являются муниципальные районы и городские округа. Именно на них возложена обязанность осуществления передаваемых им отдельных государственных полномочий, что, как следствие, означает и контроль со стороны органов государственной власти за надлежащее осуществление этих полномочий.
В современных условиях становления местного самоуправления необходимым и оправданным является увеличение степени государственного воздействия на местное самоуправление. Анализ истори- ческого опыта взаимодействия государства и местного самоуправления в России позволяет сделать вывод о том, что будущее местного самоуправления в решающей мере определяется центром. Именно от него зависит успех реформы местного самоуправления и активизация механизма построения гражданского общества.
Государство должно устанавливать основные параметры организации и функционирования местного самоуправления и одновременно гарантии его развития. Конституционно-правовые гарантии местного самоуправления, обеспечение его финансовой и иной автономии и независимости от государственного аппарата позволят ускорить формирование и развитие гражданского общества в России, повысить жизненный уровень народа и, что очень важно, сблизить государственную власть с народом.
Необходимо дальнейшее совершенствование законодательства,
àименно:
•для усиления гарантий местного самоуправления целесообразно наделить муниципальные органы правом на обращение в Конституционный Суд РФ;
•при решении вопроса, связанного с формированием должности глав местного самоуправления (мэров) крупных городов,
122
предпочтительным является вариант, связанный с назначением глав местного самоуправления административных центров субъектов Федерации (мэров) представительным (законодательным) органом субъекта Федерации по представлению Президента РФ;
•необходимо пересмотреть закрепленный в БК принцип перераспределения доходов между Россией, субъектами Федерации и местным самоуправлением путем их равномерного распределения тремя уровнями публичной власти в соотношении 1 : 3;
•целесообразно закрепить в Законе о местном самоуправлении 2003 г. возможность взаимного делегирования полномочий органов государственной власти и местного самоуправления хотя бы в течение ограниченного определенным временем переходного периода становления местного самоуправления;
•повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления будет способствовать принятие Муниципального кодекса, кодифицирующего полномочия органов местного самоуправления и содержащего раздел, посвященный взаимодействию органов государственной власти и местного самоуправления.
123
Приложение
Анкета для должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления
1.Должны ли органы местного самоуправления входить в систему органов государственной власти?
à) äà; á) íåò.
2.Какие начала (отношения) преобладают в деятельности (природе) местного самоуправления?
а) государственные; б) общественные.
3.Что является более эффективным на местном уровне:
а) государственное управление; б) местное самоуправление.
4.На каком уровне публичной власти должно осуществляться основное правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления?
а) федеральный центр; б) субъекты Федерации;
в) органы местного самоуправления.
5.Действует ли принцип разделения властей (разделения функций) в органах местного самоуправления?
à) äà; á) íåò.
6.Возможен ли отказ населения муниципального образования от осуществления местного самоуправления?
à) äà; á) íåò.
7.Как Вы оцениваете увеличение числа муниципальных образований и органов местного самоуправления?
а) положительно; б) отрицательно.
8.В каком порядке должна формироваться должность главы местного самоуправления (мэра) крупного города?
а) избираться населением города; б) избираться представительным органом власти;
б) назначаться главой исполнительной власти субъекта Федерации; в) назначаться Президентом РФ; г) другие варианты.
124
9.Допустима ли передача органам государственной власти предметов ведения, относящихся к сфере местного самоуправления?
à) äà; á) íåò.
10.Как должно проявляться отношение государства к местному самоуправлению?
а) государство должно меньше регулировать сферу местного самоуправления; б) государство должно больше регулировать сферу местного самоуправления;
в) государство вообще не должно вмешиваться в сферу местного самоуправления.
11.Какие предметы ведения образуют общую (совместную) компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления?
12.Какие формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления Вы можете назвать?
Результаты анкетирования
Анкетирование производилось в 2005—2006 гг. среди наиболее подготовленных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления Москвы, Санкт-Петербурга, Тульской, Рязанской, Орловской, Курской и Белгородской областей.
Общее число опрошенных — 68 человек.
1.à) äà — 44%; á) íåò — 56%.
2.а) государственные — 39%; б) общественные — 61%.
3.а) государственное управление — 40%; б) местное самоуправление — 60%.
4.а) федеральный центр — 58%; б) субъекты Федерации — 27%; в) органы местного самоуправления — 15%.
5.à) äà — 64%; á) íåò — 36%.
6.à) äà — 25%; á) íåò — 75%.
7.а) положительно — 30%; б) отрицательно — 70%.
8.а) избираться населением города — 42%; б) избираться представительным органом власти — 25%; б) назначаться главой исполнительной власти субъекта Федерации — 16%; в) назначаться Президентом РФ — 17%; г) другие варианты — 0%.
9.à) äà — 59%; á) íåò — 41%.
10.а) государство должно меньше регулировать сферу местного самоуправления — 32%; б) государство должно больше регулировать в сферу местного самоуправления — 62%; в) государство вообще не должно вмешиваться в сферу местного самоуправления — 6%.
11.а) здравоохранение — 35%; б) образование — 27%; в) культура — 40%; г) социальная защита населения — 42%; д) жилищно-коммунальное хозяйство — 44%; е) дорожное хозяйство — 25%.
12.а) взаимодействие при разграничении полномочий органов государственной власти и местного самоуправления — 38%; б) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями — 46%; в) издание совместных правовых актов — 35%; г) организация совместных мероприятий — 45%.
125
Библиографический список
1.Европейская хартия местного самоуправления 1985 г.
2.Конституция РФ 1993 г.
3.Бюджетный кодекс РФ.
4.Гражданский кодекс РФ.
5.Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. ¹ 184-ÔÇ.
6.Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ÔÇ.
7.Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. ¹ 154-ÔÇ.
8.Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления
âРоссийской Федерации» от 25 сентября 1997 г. ¹ 126-ÔÇ.
9.Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. ¹ 8-ÔÇ.
10.Федеральный закон «О принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. ¹ 119-ÔÇ.
11.Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. ¹ 124-ÔÇ.
12.Указ Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. ¹ 1370.
13.Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. ¹ 11-П по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденного названным Указом.
14.Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. ¹ 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в устав (Основной Закон) Курской области»».
15.Авакьян С.А. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994.
16.Автономов А.С. Правовые и финансовые основы самоуправления Российской Федерации: Учеб. пособие. М., 2002.
17.Аристотель. Сочинения: В 4 т. Т. 1: Метафизика; О душе. М., 1975.
18.Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 1997.
19.Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996.
126
20.Баранчиков И. Правовое регулирование организации и деятельности муниципальных образований в Великобритании //Реформы управления в странах Западной Европы. — М., 1993.
21.Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации. — М., 2005.
22.Бахрах Д.Н. Административное право. Общая часть: Учебник. М., 1993.
23.Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874.
24.Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. — М., 2003.
25.Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1871.
26.Володин В.В. Субъект Российской Федерации: проблемы власти, управления и правотворчества. Саратов, 1995.
27.Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: От идеи
êпрактике (конституционно-правовой аспект). Екатеринбург, 1998.
28.Выдрин И.В. Муниципальное право России. М., 2005.
29.Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996.
30.Гойман-Червонюк В.Н. Очерк теории государства и права: В 2 ч. Ч. 1: Теория государства. М., 1996.
31.Государственная власть и местное самоуправление в России. Проблемнотематический сборник. — М., 1998.
32.Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2001.
33.Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. М., 1999.
34.Денисов А.И., Барыгин И.Н. Становление системы местного самоуправления в Российской Федерации. СПб., 1999.
35.Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908.
36.Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России. М., 1998.
37.Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права: Учебник. М., 2000.
38.Коваленко А.И. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998.
39.Ковешников Е.М. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998.
40.Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2003.
41.Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996.
42.Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. М., 1997.
43.Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Постатейный / Под ред. С.Е. Чаннова. М., 2004.
44.Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Т. 1, 2 / Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1996.
45.Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М., 2000.
46.Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994.
47.Конституция Российской Федерации. Энцикл. словарь / Под ред. С.А. Шахрая. М., 1995.
48.Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993.
49.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право. М., 1997.
50.Лазаревский М.И. Теория местного самоуправления. М., 1903.
51.Лешков В.Н. Опыт деятельности земства и его земских учреждений по Положению 1864 г. января первого. М., 1865.
52.Лукашов Л.А., Подсумкова А.А. Словарь основных понятий и терминов по местному самоуправлению. Саратов. 1999.
53.Максимов В.А. Проблемы местного самоуправления в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. М., 1999.
127
54.Местное самоуправление в России: Сб. ст. / Под ред. В.Б. Зотова. М., 2003.
55.Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М., 1998.
56.Муниципальное право: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005.
57.Муниципальное право: Учебник / Под ред. А.М. Никитина. М., 2000.
58.Овсянко Д.М. Административное право. М., 1997.
59.Постовой Н.В. Муниципальное право России: Учебник. 2-å èçä., èñïð.
èäîï. Ì., 2000.
60.Прудников А.С., Еремян В.В., Лимонов А.М. Муниципальное право России: Курс лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2005.
61.Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления. М., 1998.
62.Развитие местного самоуправления в России. СПб., 1996.
63.Рыженков С., Винник Н. Реформа местного самоуправления в региональном изменении по материалам из 21 региона Российской Федерации. М., 1999.
64.Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М., 2005.
65.Социальная защита населения в регионе. Екатеринбург, 1999.
66.Старилов Ю.Н. Государственная служба в РФ. Теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996.
67.Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Конституционное право России. М., 1997.
68.Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2000.
69.Территориальное общественное самоуправление: опыт деятельности. М.,
1999.
70.Тимофеев Н.С. О сущности и территориальной основе местного самоуправления. М., 1996.
71.Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.
72.Чеботарев Г.Н. Принципы разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации. Тюмень, 1997.
73.Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд., перераб.
èäîï. Ì., 2004.
74.Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997.
75.Штимпфл Г., Шоллер Х. Местное самоуправление. М., 1995.
76.Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2000.
77.Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Местное самоуправление в России: теория
èпрактика. Ярославль, 1996.
78.Ясюнас В.Л. Основы местного самоуправления. М., 1998.
128