Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруден

самоуправления и создании системы гарантий местного самоуправления на федеральном уровне. Закрепление права правовой регламентации основ местного самоуправления за субъектами Федерации, как показала практика реализации Закона о местном самоуправлении 1995 г., привело к тому, что ими не только не предпринимались необходимые меры для своевременного регулирования этого института, но и искажалось его предназначение1.

Организация местного самоуправления в России должна быть основана на интеграции государственной власти и общественного самоуправления. Важно делать акцент не на отделении органов местного самоуправления от органов государственной власти, а на их сотрудничестве и взаимной поддержке2. Территориальное самоуправление должно развиваться главным образом с помощью государственного механизма, привлекая на службу государству инициативу мест3.

Навряд ли можно согласиться с точкой зрения о том, что совершенствованию взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления способствовало бы исключение из текста ст. 12 Конституции РФ указания на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Централизованная организация публичной власти привела бы к улучшению финансового обеспечения полномочий местного самоуправления, повышению уровня директивности решений этих органов, расширению возможностей государственного контроля над их деятельностью. Признание за органами местного самоуправления возможности выполнения государственных полномочий повысило бы статус органов местного самоуправления и способствовало бы эффективному его функционированию.

Слабость местного самоуправления не связана непосредственно с редакцией ст. 12 Конституции РФ. Статус местного самоуправления в любом случае нуждается в конкретизации, прежде всего в федеральном законодательстве. Последнее должно основываться на идее органического единства местного самоуправления и государственной власти.

Одну из основных причин неудач в деле строительства местного самоуправления следует искать в отсутствии развитого механизма взаимодействия органов местного самоуправления с государством,

1 См. постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. ¹ 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе организации государственной власти в Удмуртской Республике».

2 См.: Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Местное самоуправление в России: теория и практика. Ярославль, 1996. C. 55.

3 См.: Конституционное право Российской Федерации / Под ред. М.И. Кукушкина. С. 357.

51

а не в организационном разделении органов государственной власти и органов местного самоуправления. Оптимальным является не внесение изменений в ст. 12 Конституции РФ, а выработка органи- зационно-правовых средств, усиливающих формы взаимодействия государства и местного самоуправления.

Реализация такого подхода обозначена в Законе о местном самоуправлении 2003 г. Так, обязательное представление органами местного самоуправления отчетов об исполнении бюджетов муниципальных образований органам государственной власти — сигнал о том, что последующее движение на сближение будет идти в данном направлении. Подобный подход существенно усиливает воздействие государственной власти на местное самоуправление.

Как считает В.И. Васильев, механизм правового регулирования, созданный Законом о местном самоуправлении 2003 г., фактически включает органы местного самоуправления в систему государственной власти, что противоречит Конституции РФ1.

Взаимодействие государственной власти и местного самоуправления носит не абстрактный, а конкретный характер. Взаимодействие государственной власти и местного самоуправления выражается во взаимодействии вполне конкретных государственных и муниципальных органов и их должностных лиц. Население муниципального образования и наделенные властными полномочиями должностные лица и органы местного самоуправления представляют собой разные субъекты общественных отношений2.

Не следует абсолютизировать самостоятельность местного самоуправления без учета того, что реализуется оно в основном во властной деятельности органов и должностных лиц, а не самого населения. Органы государственной власти, равно как и органы местного самоуправления, не существуют разрозненно или обособленно. Действуя в единстве и взаимодействии, они образуют определенную систему. Взаимодействие государства и местного самоуправления практически реализуется путем взаимодействия системы органов местного самоуправления с системой государственных органов исполнительной власти.

Различия в полномочиях и функциях государственных органов не устраняют их общих признаков: все эти органы наделены властными полномочиями и имеют общественно значимые функции; их деятельность строго регламентирована законодательством; они действуют от имени государства или от имени муниципальных образований, но не от частных лиц. Орган местного самоуправления также является публично-правовым лицом, наделен установленной

1 См.: Васильев В.И. Закон о местном самоуправлении требует многих поправок. С. 39—41.

2 См.: Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М., 2005. С. 134.

52

компетенцией, властными полномочиями, имеет определенную ор- ганизационно-правовую структуру, осуществляет свою деятельность на конкретной территории, его деятельность является подзаконной. Таким образом, органы местного самоуправления имеют много общего с органами государственной власти, используя в своей деятельности аналогичные с органами государственной власти формы, средства и методы.

Вместе с тем органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти, не могут выступать от имени государства, при этом выражая интересы местного населения. Иная природа и у властных полномочий органа местного самоуправления: органы местного самоуправления обладают не госу- дарственно-властными, а юридически властными полномочиями.

Интересна проблема организации местного самоуправления в городах федерального значения. Решая вопрос о принадлежности городских органов власти, московские городские власти первоначально пошли по пути установления собственного «двойного статуса». Согласно редакции Устава г. Москвы 1995 г. Московская городская Дума являлась представительным и законодательным органом государственной власти субъекта Федерации — города федерального значения Москвы и одновременно исполнительным органом городского (местного самоуправления).

Подобный подход к решению проблемы существует в западноевропейском опыте организации власти. Такие города, как Берлин, Бремен, Вена, Мюнхен, Париж, являются одновременно субъектами и местного и регионального самоуправления. Однако подобное механическое копирование зарубежного опыта применительно к организации власти в городах федерального значения явно не соответствует Конституции РФ.

Как отмечает Ю.А. Дмитриев, в этом случае невозможно непротиворечиво доказать необходимость вхождения органов власти Москвы (в качестве органов государственной власти) во всероссийскую систему органов государственной власти, как того требуют нормы Конституции РФ (ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 77), и одновременно соблюдения требования ст. 12 о недопустимости вхождения московских Думы и мэрии (в качестве органов местного самоуправления) в ту же самую систему органов государственной власти. К сожалению, для разрешения этого очевидного противоречия потребовалось решение Верховного Суда РФ1.

Кроме того, из Конституции РФ вытекает необходимость формирования российской системы публичной власти от имени трех территориально несовпадающих видов сообществ (федерального, региональных и местных). «Двойной статус» органов власти преду-

1 См.: Муниципальное право /Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005. С. 1021.

53

сматривает совпадение регионального и местного сообществ, что снижает уровень адекватности отражения интересов населения органами публичной власти, действующими на такой территории.

Создание в Москве и Санкт-Петербурге одновременно двух конкурирующих систем общегородских органов публичной власти (органов государственной власти и общегородских органов местного самоуправления), решающих одни и те же общегородские вопросы жизнеобеспечения населения, также не имеет смысла. Организация местного самоуправления в городах федерального значения имеет особенности, связанные с опасностью разрушения единого социохозяйственного механизма через разделение единых по своему значению и характеру функций и вопросов общегородского значе- ния между многочисленными внутригородскими муниципальными образованиями1.

Проблему организации публичной власти в городах федерального значения следует решать путем принятия законов субъектов Федерации «Об организации местного самоуправления в городе федерального значения Москве» и «Об организации местного самоуправления в городе федерального значения Санкт-Петербурге». В этих законах вопросы общегородского значения должны быть обозначены как вопросы не местного (муниципального) значения, а государственного. Соответственно решаться эти общегородские вопросы будут органами государственной власти субъектов Федерации — городов федерального значения. Для повышения качества разграничения предметов ведения между городом федерального значения и внутригородскими муниципальными образованиями каждый из предметов ведения необходимо разделить на ряд более конкретных вопросов. Кроме того, соответствующему перераспределению должны быть подвергнуты источники доходов местных и региональных бюджетов и объекты государственной и муниципальной собственности. При подобном подходе правовое регулирование всех вопросов в городах федерального значения на городском уровне будет осуществлять государственная власть, а на уровне внутригородских территорий — местное самоуправление.

Отвечая на вопрос о том, действует ли на уровне местного самоуправления принцип разделения властей, многие ученые дают отрицательный ответ, указывая, что на уровне местного самоуправ-

1 Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. в числе вопросов, подлежащих решению исключительно через деятельность органов местного самоуправления, указаны, в частности, комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований, организация транспортного обслуживания населения, обеспечение населения услугами связи, торговли и бытового обслуживания, организация электро-, тепло- газо-, водоснабжения населения, организация утилизации и переработки бытовых отходов.

54

ления нет законодательных органов, отсутствует самостоятельная судебная власть1.

Такая точка зрения имеет под собой определенные основания. Конституция РФ не распространяет принцип разделения властей на местное самоуправление. Однако из ее норм не вытекает и запрета на подобное применение. Неприменение принципа разделения функций позволяет главам многих муниципальных образований сосредоточивать в своих руках огромную власть, что при отсутствии контроля со стороны населения муниципального образования и эффективного контроля над местным самоуправлением со стороны государства создает благоприятные условия для всякого рода злоупотреблений.

Несмотря на то что на уровне местного самоуправления нет законодательных органов и отсутствует самостоятельная судебная власть, по отношению к местному самоуправлению следует применять принцип разделения функций. Можно согласиться с мнением Б.Н. Топорнина, считающего, что, несмотря на то что о разделении власти в местном самоуправлении можно говорить лишь с очень большой натяжкой2, в этой сфере допустимо использование общих подходов, характерных для принципа разделения властей и связанных с предотвращением возможного монополизма3. Точку зрения о необходимости применения принципа разделения властей на уровне местного самоуправления также разделяют ряд российских ученых4.

Можно выделить юридические, политические и экономические гарантии взаимодействия государственной и муниципальной власти.

Юридические гарантии, в свою очередь, можно разделить на конституционные гарантии и законодательные. Последние нашли закрепление в Законе о местном самоуправлении 2003 г., конституциях (уставах) субъектов Федерации, другом федеральном и региональном законодательстве.

К числу конституционных гарантий можно отнести норму о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12 Конституции РФ). Конституция РФ гарантирует местному самоуправлению право на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых

1 См.: Васильев В.И. Местное самоуправление. С. 257; он же. Готовится важнейший закон. Не допустить бы ошибок //Российская Федерация. 1994. ¹ 13. С. 17; Мирошниченко Е. Шаги к самоуправлению. М., 1999. С. 257; Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. С. 53; Барабашев Г.В. Совет и мэр в «упряжке» самоуправления // Народный депутат. 1991. ¹ 11. С. 38.

2 См.: Топорнин Б.Н. Вступительная статья к комментарию к Конституции Российской Федерации // Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. С. 50.

3 См.: Топорнин Б.Н. Разделение властей и государственная организация // Разделение властей и парламентаризм. М., 1992. С. 14.

4 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 201; Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. М., 2003. С. 875.

55

органами государственной власти. Органы государственной власти не вправе вмешиваться в процесс реализации местным самоуправлением собственных полномочий, если эти действия не вступают в противоречие с законом. В то же время органы государственной власти вправе оказывать содействие местному самоуправлению в решении вопросов местного значения. Детально запрет на ограничение прав местного самоуправления как наиболее общая гарантия развит в Законе о местном самоуправлении 2003 г. и другом законодательстве.

Общая гарантия конкретизируется в ряде более частных. Так, обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, к которым эти обращения направлены.

Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации.

Важной гарантией является право на судебное обжалование должностными лицами органов местного самоуправления и гражданами, проживающими на территории муниципального образования, актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, нарушающих права местного самоуправления. Возможна также судебная форма защиты прав муниципального образования в случае отказа в государственной регистрации устава муниципального образования.

Как отмечает В.В. Максимов, реализация принципа судебной защиты прав местного самоуправления имеет один существенный изъян. Дело в том, что органы муниципальной власти не наделены правом на обращение в Конституционный Суд РФ ни с жалобой, ни с запросом либо с ходатайством1.

Политической гарантией взаимодействия государства и местного самоуправления является прежде всего единство власти народа. Хотя у жителей муниципальных образований есть местные частные интересы, принципиальные интересы всего многонационального народа едины, власть народа осуществляется и в масштабах России, и в субъектах Федерации, и в муниципальных образованиях. Чем прочнее будет положение муниципальных образований, тем успешнее будет развиваться страна2.

Экономические гарантии взаимодействия обусловлены наличием у муниципальных образований своей собственности, своего бюджета, своих предприятий и учреждений, отчислениями им от федеральных налогов и налогов субъектов Федерации. Местное самоуправление реально только тогда, когда обеспечено экономикой, ибо «корни

1 См.: Максимов В.А. Проблемы местного самоуправления в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. М., 1999. С. 180—182.

2 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право России. М., 2004. С. 450.

56

самоуправления в экономике»1. О.Е. Блинкова и Е.О. Филатова также отмечают, что муниципальная собственность служит интересам комплексного социально-экономического развития муниципального образования, увеличению его экономического потенциала. Местное самоуправление без экономической независимости безжизненно2.

Муниципальная собственность, в том числе на финансовые ресурсы, является ядром самостоятельности местного самоуправления. Конституционное закрепление, признание и защита муниципальной собственности — важнейшая гарантия самостоятельности местного самоуправления. В ст. 130 Конституции РФ указывается, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Институт муниципальной собственности в Законе о местном самоуправлении 2003 г. включен в круг вопросов местного значения (ч. 1 ст. 14, ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 16).

Экономические гарантии взаимодействия местного самоуправления с государством в настоящий момент слабы, их только предстоит развивать и усиливать.

Таким образом, норма, закрепленная в ст. 12 Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает лишь организационное обособление данного уровня власти, необходимость учета специфики ее реализации, заключающейся в праве жителей самостоятельно решать местные дела, но отнюдь не отделение местного самоуправления от государства.

Несмотря на наличие государственных элементов в природе местного самоуправления, нельзя отождествлять органы местного самоуправления с государственными органами и соответственно муниципальную власть и власть государственную. Перевод муниципальных органов в разряд органов государственной власти противоречит самой концепции местного самоуправления. Оптимальным представляется другой подход, связанный с выработкой организа- ционно-правовых средств, усиливающих формы взаимодействия государства и местного самоуправления.

В целях усиления гарантий местного самоуправления целесообразно наделить муниципальные органы правом на обращение в Конституционный Суд РФ.

Организация местного самоуправления в крупных городах имеет особенности, связанные с опасностью разрушения единого социохозяйственного механизма посредством разделения единых по своему значению и характеру общегородских вопросов и функций между многочисленными внутригородскими муниципальными образованиями.

1 Самоуправление от теории к практике / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Г.Х. Шахназарова. М., 1988. С. 41.

2 См.: Блинков О.Е., Филатов Е.О. Осуществление права муниципальной собственности: проблемы выбора форм // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. ¹ 3. С. 23.

57

Глава 2

Основные формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

2.1. Механизм и формы правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления осуществляется не стихийно, а через правовой механизм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Четкая правовая регламентация этого механизма способствует повышению эффективности взаимодействия государства и местного самоуправления.

Правовой механизм взаимодействия органов государственной власти и местного управления включает в себя следующие основные элементы:

•порядок формирования системы органов государственной власти и органов местного самоуправления;

•их компетенцию;

•принципы, на которых основывается взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления;

•правовые нормы, регулирующие взаимодействие, и правовые отношения, возникающие в этой сфере;

•правовую ответственность органов государственной власти

и местного самоуправления друг перед другом по взаимным обязательствам.

Взаимоотношения между государственными органами и органами местного самоуправления представляют собой общественные отношения, регулируемые как нормами права, так и другими социальными нормами. Основная масса правоотношений, возникающих между органами государственной власти и местного самоуправления, должна строиться преимущественно на диспозитивных нача- лах, т.е. органы государственной власти и местного самоуправления должны выступать как равноправные субъекты. В то же время часть

58

разнообразных конкретных правоотношений может строиться на императивной основе властеподчинения.

Особенностью правоотношений, складывающихся между государственными органами и органами местного самоуправления, является их разноуровневый характер. Правоотношения могут возникать между органами местного самоуправления как непосредственно, так и через союзы и ассоциации муниципальных образований с федеральными органами государственной, органами государственной власти субъектов Федерации, а также с их функциональными

èтерриториальными государственными органами. Правоотношения могут складываться между органами местной администрации и соответствующими их функциональными и территориальными государственными органами1. Эти правоотношения должны основываться на определенных правовых принципах, которые, кроме регулятивной функции, помогали бы устранять пробелы в праве и служить критериями для оценки правоотношений.

Законодательство России фактически не регламентирует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления напрямую, устанавливая в этой сфере только общие принципы, о чем свидетельствует само название закона. Однако в Законе о местном самоуправлении 2003 г. не содержится отдельной нормы, посвященной принципам взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Конкретное правовое регулирование подобного взаимодействия, включая выработку принципов взаимодействия, по-прежнему регламентируют и осуществляют сами субъекты Федерации.

Для повышения эффективности взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления необходимо прежде всего определить основные принципы взаимоотношений между ними. Принципы представляют собой основополагающие подходы, задающие общие основы взаимодействия между государством и местным самоуправлением и обеспечивающие необходимую меру единства такого взаимодействия в масштабах страны.

Сложность проблемы о том, на основе каких принципов осуществляется взаимодействие между органами государственной власти

èместным самоуправлением, заключается в необходимости разли- чения принципов организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и тех принципов, на основе которых должны быть организованы их взаимоотношения. Между ними имеется как определенное сходство, так и различие.

Можно сформулировать следующие основные принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

1 См.: Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005. С. 1004.

59

Принцип законности, безусловно, является основополагающим во взаимоотношениях между любыми органами государственного и негосударственного управления. В содержание этого принципа входит также необходимость детальной правовой регламентации общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

Принцип целесообразности отражает направленность на достижение общеполезных целей и включает в себя принцип соблюдения общегосударственных интересов, соотносясь с ним как общее к ча- стному. Нарушение принципа целесообразности во взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления, например, при необоснованной передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которые они не могут успешно реализовывать, должно служить основанием для отмены соответствующих нормативных актов и соглашений.

Принцип самостоятельности местного самоуправления является конституционным (ст. 12 Конституции РФ) и носит универсальный характер, поскольку касается всех сторон организации и функционирования местного самоуправления. Органы государственной власти и местного самоуправления самостоятельно реализуют свои полномочия в рамках своих предметов ведения. В то же время содержание этого принципа не исключает контроль со стороны государственных органов других органов над деятельностью органов местного самоуправления. Самостоятельность органов государственной власти и местного самоуправления означает их юридиче- скую, организационную и финансовую самостоятельность.

Принцип равноправия органов государственной власти и местного самоуправления заключается в том, что, во-первых, эти органы вступают во взаимоотношения как равные субъекты права, а, вовторых, органы местного самоуправления различных муниципальных образований равноправны между собой. Принцип равноправия предполагает гарантированный минимум равных прав и обязанностей местного сообщества и возможность приобретать и осуществлять один и тот же объем полномочий при их разграничении. Равноправие муниципальных образований — это не что иное, как создание режима их равных правовых, организационных и финансовых возможностей.

Принцип недопустимости ограничения интересов муниципальных образований нацелен на создание оптимальных условий и системы гарантий при осуществлении полномочий муниципальными образованиями.

Принцип согласования интересов государственных органов и органов местного самоуправления связан с пределами их компетенции. Каждый из взаимодействующих участников обязан считаться с правами и интересами другого, содействовать нормальному функцио-

60