Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруден

Степень участия собственно муниципальных образований в отстаивании своих интересов в целом незначительна. Это не случайно, поскольку их влияние действительно крайне мало и они лишены возможности напрямую выходить на властные структуры региона или центра. Теоретически они могли бы отстаивать свои права и интересы коллективно, тем более, что создание муниципальных объединений предусмотрено Законом о местном самоуправлении 2003 г. Однако подобные объединения если и создаются, то опять-таки по инициативе государственной власти и под ее контролем. К сожалению, низшее звено местного самоуправления — поселковые, районные, сельские муниципальные образования, которые больше всего нуждаются в защите, редко фигурируют в числе членов этих организаций.

Самую массовую группу интересов в сфере местного самоуправления составляют граждане России — жители ее городов и сел. Однако пока что мало кто из наших соотечественников связывает состояние местного самоуправления со своей гражданской активностью. Мешает психология «советского человека», выросшего в убеждении, что о нем должно заботиться государство. Отсюда — безразличие граждан ко всему, что касается местного самоуправления и его реформы. Результаты проведенного опроса показывают, что только 15—20% россиян понимают, что такое самоуправление, и осознают себя хозяевами в своем населенном пункте. Явка избирателей на выборы в органы местного самоуправления колеблется по России от 7 до 60%, причем высокий уровень достигается, как правило, путем совмещения выборов в местные органы с выборами Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ либо областного законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации.

Роль государства по отношению к местному самоуправлению должна возрасти. Причем усиление государственного воздействия должно осуществляться не в направлении непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а в направлении увеличения его роли в координации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований.

Необходимо переходить от эпизодических мер государственной поддержки развития муниципальных образований к системной работе по управлению реформой в направлении создания необходимых условий развития местного самоуправления. Это нужно потому, что некоторые вопросы без участия государства в обозримый срок не могут быть решены. К ним, в частности, относится вопрос о формировании оптимальной территориальной основы местного самоуправления. Ответ на этот вопрос предполагает преобразование существующего административно-территориального деления в направлении его адаптации к природе муниципальных образований. Оче- видно, что без участия государства этот вопрос не может быть решен.

111

Следует переходить от политики государственной поддержки местного самоуправления к государственной политике в отношении муниципальных образований (как социально-экономических целостностей в соответствии с их типологией и государственной стратегией — демографической, региональной, и др.).

Поскольку вопросы взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления являются наиболее проблемными, основной стратегической задачей центральной власти в ближайшей перспективе должно являться обеспечение формирования и юридического закрепления механизмов взаимодействия двух систем власти и управления. Для этого необходимо:

•провести административную реформу и реформу администра- тивно-территориального деления;

•осуществить типологизацию муниципальных образований и выстроить в отношении конкретных типов муниципальных образований государственную политику поддержки их развития;

•установить оптимальную систему распределения полномочий по уровням власти и механизм ее коррекции и совершенствования в соответствии с реальными возможностями конкретных типов муниципальных образований, создавая тем самым стимулы социально-экономического развития;

•обеспечить развитие межбюджетных отношений на основе нормативного определения объемов финансирования государственных социальных гарантий;

•обеспечить государственный и муниципальный контроль над соблюдением законодательства и создание системы взаимной ответственности органов местного самоуправления и государства;

•создать правовые механизмы повышения контроля над деятельностью органов местного управления;

•усилить роль представительных органов местного самоуправления, особенно в части контроля над муниципальными финансами и деятельностью исполнительных органов местного самоуправления, с постепенным переходом к контрактной системе назначения глав местных администраций;

Как основной источник федерального законодательства о местном самоуправлении Закон о местном самоуправлении 2003 г. содержит положения о правовой основе местного самоуправления, принципах его территориальной организации (территориальная основа) и об экономической основе местного самоуправления. Однако непродуманная в полной мере редакция Закона может повлечь за собой целый ряд непредсказуемых и негативных последствий. Так, в результате преобразований должны возникнуть новые границы муниципальных образований. Численность органов местного самоуправления увеличится в 2,5 раза с 11,5 тыс. до 28 тыс., изменится структура управления ими. Обновленные муниципалитеты

112

должны получить значительную часть государственных полномо- чий, большой объем материальных и финансовых ресурсов — до 40% консолидированного бюджета России, или свыше 2 трлн руб.

В то же время ситуация в сфере местного самоуправления может измениться не к лучшему, а к худшему, поскольку органам местного самоуправления придется выполнять множество функций, ранее выполнявшихся органами государственной власти. По Закону о местном самоуправлении 2003 г. органы местного самоуправления наделяются большими полномочиями и скудным бюджетом. Органам местного самоуправления придется самостоятельно разбираться с проблемами транспорта, медицинских услуг, образования, жи- лищно-коммунального хозяйства, из собственных средств оказывать поддержку социально незащищенным слоям населения. Не исклю- чается развитие ситуации, когда из-за нехватки денежных средств муниципальные власти будут закрывать больницы и детские сады.

Межбюджетные отношения в настоящее время строятся таким образом, что основная часть налогов и сборов поступает в консолидированный федеральный бюджет, затем в определенных пропорциях перераспределяется между центром, регионами и муниципалитетами. Главный источник доходов муниципальных образований — местные налоги, которых в большинстве случаев недостаточно для решения задач, возложенных на местное самоуправление. Только 2—3% муниципальных образований могут обойтись без финансовой помощи извне.

Финансовое благополучие основной массы муниципальных образований зависит от средств, поступающих из центра и регионов в виде отчислений от федеральных и региональных налогов, дотаций и субвенций, нормативы которых устанавливаются ежегодно. В последние годы доля субъектов Федерации в консолидированном федеральном бюджете сокращается, и регионы пытаются компенсировать свои потери за счет местного самоуправления. Это позволяет им делать существующий механизм обеспечения бюджетной самостоятельности и перераспределения средств, элементами которого являются государственные минимальные социальные стандарты. Последние представляют собой единые требования к объему и ка- честву бесплатных социальных услуг, мерило минимально необходимых расходов, которые должны быть предусмотрены в бюджетах муниципальных образований для надлежащего выполнения ими возложенных на них обязательств. Установление государственных минимальных стандартов относится к компетенции федеральных органов, а обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов — органов власти субъектов Федерации1.

По Закону о местном самоуправлении 2003 г. при передаче муниципалитетам государственных функций им должны выделяться

1 См.: Кружков А.В. Местное самоуправление в России: несбывающийся проект // Полис. 2004. ¹ 6. С. 60.

113

и необходимые для их выполнения ресурсы. В действительности функции передаются, а средства — нет. За счет местных бюджетов покрывается почти 100% расходов на среднее образование, 85 — на здравоохранение, 60% — на содержание детских садов, жилья и коммунальные услуги. Не имея достаточных собственных средств, органы местного самоуправления накапливают кредиторскую задолженность хозяйствующим субъектам без ясных перспектив на ее покрытие. Это ухудшает их финансовое положение и ведет к задержкам выплаты заработной платы муниципальным работникам1.

В сложившейся ситуации последствия стремительного перехода на новую систему организации местного самоуправления могут быть сравнимы с результатами шоковых экономических реформ, в результате чего пострадают наименее защищенные слои населения, а функционирование местного самоуправления окажется парализованным.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями следует рассматривать как функциональную форму взаимодействия между органами государственной власти и местным самоуправлением, смягчающую жесткое организационное и компетенционное разведение государства и местного самоуправления. Последнее вытекает из указания в ст. 12 Конституции РФ на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это конституционное положение, верное само по себе, сформулировано так, что говорит только о разделенности, но не упоминает о сотрудничестве, общих задачах органов государства и местного самоуправления, о единых целях и направлениях деятельности органов государства и местного самоуправления как разных формах единого целого — власти народа2.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает, что законодательное наделение полномочиями должно сопровождаться одновременной передачей материальных и финансовых средств. Речь идет не о компенсации расходов, понесенных органами местного самоуправления при исполнении государственных полномо- чий, а о бюджетном планировании соответствующих расходов. Однако в ряде случаев федеральные законы закрепляют за органами местного самоуправления государственные полномочия как их собственные полномочия, не указывая на то, что полномочия передаются в порядке наделения, не вводя при этом механизма передачи материальных и финансовых средств из федерального бюджета (казны) на исполнения этих полномочий.

Очевидно, что Закон о местном самоуправлении 2003 г. может начать действовать в полную силу лишь в случае выполнения предписаний, содержащихся в его «Переходных положениях», преду-

1 По данным Госкомстата, на конец 2003 г. задолженность муниципальных органов по заработной плате составила около 40 млрд руб.

2 См.: Хабриева Я.Т. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. ¹ 4. С. 13.

114

сматривающих необходимость внесения изменений в БК и НК. Хотя в Законе нет прямой формулировки принципа соразмерности ресурсам местного самоуправления предоставленным им полномо- чиям, этот принцип заложен в идеологии Закона. Смысл поправок

âБК и НК не может сводиться только к передаче в региональные бюджеты средств на выплату заработной платы учителям, возложению на субъекты Федерации ряда других социальных обязательств и освобождению от них муниципальных образований. Они будут оправданны, если позволят хотя бы минимально обеспечить решение вопросов местного значения, перечень которых утвердил Закон о местном самоуправлении 2003 г. При этом муниципальные образования должны хотя бы частично обладать реальными финансовыми средствами, которыми они вправе распоряжаться по своему усмотрению, поскольку очевидным является невозможность существования местного самоуправления только на дотациях и субвенциях.

Реализация принципа бюджетного федерализма возможна путем равномерного распределения доходов между тремя уровнями публичной власти (Россия — субъект Федерации — местное самоуправление), закрепленного нормами БК в соотношении 1 : 3.

«Переходных положениях» Закона о местном самоуправлении 2003 г. установлена, в частности, обязанность Правительства РФ подготовить проекты федеральных законов, вносящих изменения

âфедеральные законы, которые наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Речь идет либо об отмене не обеспеченных материальными и финансовыми ресурсами «федеральных мандатов», либо об их дополнительном обеспечении этими ресурсами. Однако, даже если наделение органов местного самоуправления будет, как этого требует Конституция РФ и Закон о местном самоуправлении 2003 г., обязательно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления средств, останется опасность перегрузки муниципалитетов государственными полномочиями. Реальной эта опасность становится для органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, которые в соответствии с замыслом Закона должны стать опорой государственной власти в системе местного самоуправления. Выполняя государственные полномочия, они оказываются под строгим контролем, предполагающим, что им будут даваться обязательные указания сверху, и означающим особую ответственность за ненадлежащее осуществление этих полномочий. Отсюда вытекает задача законодательного урегулирования оптимальной меры, допустимого объема государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.

Запрет передачи органами местного самоуправления своих пол-

номочий государству не снимает вопроса о необходимости совместного решения смежных государственных полномочий и вопросов

115

местного значения, объединенных между собой функциональным единством. Между тем в федеральном и региональном законодательстве не предусмотрен механизм согласования смежных государственных полномочий и вопросов местного значения, а также государственных полномочий, осуществляемых государственными органами и переданных органам местного самоуправления в порядке наделения. Подобный механизм должен быть предусмотрен в законах субъектов Федерации о местном самоуправлении.

Требует более детальное исследование вопроса о разработке института совместного ведения органов государственной власти и местного самоуправления как способа более тесного (кооперационного) сопряжения деятельности этих органов при сохранении их взаимной конституционно установленной самостоятельности.

Без ответа остается вопрос о формах и средствах взаимодействия государства и местного самоуправления. Так, в Законе о местном самоуправлении 2003 г. нашла закрепление достаточно спорная идея о том, что местное самоуправление должно получить импульсы для развития при активизации местного нормотворчества. Однако широкое создание на местах уставов и иных нормативных актов отнюдь не всегда стимулирует местное самоуправление. При отсутствии необходимых специалистов в этой сфере это приводит тому, что различные органы местного самоуправления, а тем более сельские поселения, переписывают свои акты либо с типовых проектов, созданных субъектами Федерации, либо с документов своих соседей. Основная масса районов, городов, сельских поселений и других населенных пунктов принимала свои уставы по заранее разработанному и обязательному для них проекту, подготовленному правовыми отделами субъектов Федерации1. В результате такого «правотворчества» в органах местного самоуправления появились тысячи стереотипных (и ненужных) документов2.

Затягивание процесса принятия целого ряда необходимых федеральных законов приводит к тому, что законодательные органы государственной власти субъектов Федерации вынуждены заниматься собственным, опережающим правотворчеством по ряду вопросов местного самоуправления. При этом они нередко допускают нарушения общих принципов местного самоуправления; ущемляются законные права и интересы муниципальных образований и их органов. Все это не способствует повышению качества законодательно-

1 Так, в Алтайском крае Управлением юстиции зарегистрировано 423 практиче- ски одинаковых устава муниципальных образований с той только разницей, что изменялись названия муниципальных образований. В Красноярском крае та же ситуация с 179 уставами муниципальных образований.

2 См.: Авакьян С.А. Рецензия на монографию А.А. Сергеева «Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия». М., 2005 // Конституционное и муниципальное право. 2005. ¹ 3. С. 48.

116

го регулирования местного самоуправления, противоречит принципу его системности. Насущной потребностью становится разработка теоретических вопросов концепции федерального законодательства о местном самоуправлении, обеспечивающих его системность и согласованность, учитывающих реальные потребности и специфику правового регулирования различных аспектов организации и деятельности местного самоуправления.

Федеральное и региональное законодательное регулирование местного самоуправления нуждается в совершенствовании. Необходимо найти баланс в процессах саморегуляции и государственной регуляции местного самоуправления, оптимальное решение задачи разграничения компетенции по установлению правовых основ местного самоуправления. Главная задача — добиться эффективности местного самоуправления с точки зрения граждан1. Это предполагает предварительное решение некоторых принципиальных вопросов конституционного уровня: о характере власти местного самоуправления, об отношениях его органов с органами государственного регулирования местного самоуправления и др.

Таким образом, степень необходимого воздействия государственной власти на местное самоуправление по-разному оценивается исследователями. Необходимым и оправданным в современных условиях становления местного самоуправления является увеличение такого воздействия. Государство должно устанавливать основные параметры организации и функционирования местного самоуправления и одновременно гарантии его развития.

Логическим продолжением федеративной реформы государства, в ходе которой были отменены прямые выборы глав исполнительной власти субъекта Федерации, и реформы местного самоуправления является вопрос, связанный с избираемостью либо назначаемостью глав местного самоуправления (мэров) административных центров субъектов Федерации. Предпочтительным является вариант, связанный с назначением мэров крупных городов Президентом РФ.

Необходимо пересмотреть закрепленный в БК принцип перераспределения доходов между Россией, субъектами Федерации и местным самоуправлением путем их равномерного распределения тремя уровнями публичной власти в соотношении 1 : 3.

Целесообразно закрепить в Законе о местном самоуправлении 2003 г. возможность взаимного делегирования полномочий органов государственной власти и местного самоуправления хотя бы в тече- ние ограниченного определенным временем переходного периода становления местного самоуправления.

1 См.: Сергеев А.А. Закон как гарантия эффективности местного самоуправления // Муниципальная власть. 2000. ¹ 6.

117

слабость и неразвитость местного самоуправления не связана напрямую с конституционной нормой. Статус местного самоуправления в любом случае должен детализироваться в федеральном законодательстве, которое, в свою очередь, должно быть основано на идее органического единства местного самоуправления и государственной власти.

Более обоснованно одну из основных причин неудач в деле строительства местного самоуправления следует искать в отсутствии развитого механизма взаимодействия органов местного самоуправления с государством, а не в организационном разделении органов государственной власти и органов местного самоуправления. Норма, закрепленная в ст. 12 Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает лишь организационное обособление этого уровня власти, необходимость учета специфики ее реализации, заключающейся в праве жителей самостоятельно решать местные дела, но отнюдь не отделение местного самоуправления от государства. В России институт местного самоуправления органически интегрирован в общую систему публичного управления федеративным государством. Несмотря на наличие государственных элементов в природе местного самоуправления, не следует отождествлять органы местного самоуправления с государственными органами и соответственно муниципальную власть и власть государственную.

Вопрос о переводе муниципальных органов в разряд органов государственной власти не обоснован, поскольку это противоречит самой концепции местного самоуправления. Оптимальным является другой подход: не внесение изменений в ст. 12 Конституции РФ, а выработка организационно-правовых средств, усиливающих формы взаимодействия государства и местного самоуправления.

Являясь элементом единой системы публичной власти, местное самоуправление осуществляет свою деятельность средствами и методами, аналогичными существующим в государственном управлении. Несмотря на то что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, государство оказывает воздействие на местное самоуправление в формах, во многом схожих с формами воздействия вышестоящих государственных органов на нижестоящие.

Формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления можно классифицировать на формы взаимодействия, установленные федеральным законодательством, прежде всего Законом о местном самоуправлении 2003 г., законодательством субъектов Федерации, а также договорами субъектов Федерации с органами местного самоуправления.

119

Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. формами взаимодействия являются:

•правовое регулирование местного самоуправления;

•наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

•участие при определенных условиях государственных органов и государственных должностных лиц в формировании органов местного самоуправления;

•переход полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления к органам государственной власти;

•заключение договоров, и др.

Кроме того, решение исключительно важного вопроса о разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления должно осуществляться этими органами совместно, т.е. в форме взаимодействия.

В законах, принимаемых субъектами Федерации, и в заключаемых договорах могут также находить закрепление следующие формы взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления:

•принятие совместных нормативных актов;

•предоставление в пользование государственного и муниципального имущества на безвозмездной основе;

•обмен информацией;

•создание временных или постоянно действующих координационных органов;

•совместное финансирование и проведение различных мероприятий, разработка и осуществление региональных про-

грамм развития, и др.

Взаимодействие государства и местного самоуправления представляет собой систему правоотношений, складывающихся по множеству направлений. Эта система, призванная обеспечивать единство публичной власти и самостоятельность местного самоуправления, реализуется с помощью правового механизма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Данный механизм взаимодействия предполагает не только одностороннее воздействие государства на органы местного самоуправления, но и наличие обратной связи.

Между тем в настоящее время возможности влияния муниципальных органов на государственные весьма незначительны. Проявляется это прежде всего в отсутствии закрепленных в законе правовых средств влияния органов местного самоуправления на решения, принимаемые государством по вопросам местного значения. Действенными являются две формы воздействия местного самоуправления на государство: судебная, включающая в себя конституционную юстицию, и общественно-политическая.

120