Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруден

Конституция РФ закрепляет, что в совместном ведении России

èсубъектов Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н» ст. 72). По мнению А.А. Замотаева, редакция этой статьи позволяет утверждать о шести вариантах ее прочтения1.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ, затрагивавшего в своих постановления проблемы общих принципов организации местного самоуправления при рассмотрении дел о проверке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Закона о местном самоуправлении 1995 г., о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», сводится к тому, что на федеральном уровне должны быть законодательно установлены именно общие принципы организации местного самоуправления.

Эту задачу призван был решить Закон о местном самоуправлении 1995 г. Однако ряд его норм имел отсылочный характер, предполагающий принятие множества других федеральных законов, касающихся отдельных вопросов местного самоуправления. Эти законы также должны содержать основные принципы регулируемых ими институтов, например принципы муниципальной службы, финансовой деятельности местного самоуправления, а конкретизацию этих положений должны осуществлять принимаемые на их основе

èв их развитие законодательные акты субъектов Федерации2.

Закон о местном самоуправлении 1995 г. наделял граждан и органы местного самоуправления широкими полномочиями в решении практически всех вопросов местного значения. Органы местного самоуправления должны были самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять хозяйственную деятельность. Предусматривалась возможность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий с обязательной компенсацией расходов на их осуществление. Разрыв с предшествующей традицией надзора и контроля государства за местным самоуправлением был настолько глубоким, что специалисты квалифицировали этот Закон как «муниципальную революцию»3.

1 См.: Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999. С. 4—6.

2 Подробный анализ различных точек зрения по поводу содержания и видов общих принципов местного самоуправления осуществлен К.Ф. Шереметом (см.: Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учеб. пособие / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. С. 38—55).

3 См.: Рыженков С., Винник Н. Реформа местного самоуправления в региональном изменении по материалам из 21 региона Российской Федерации. М., 1999. С. 7.

101

Основным и, может быть, наиболее принципиальным недостатком Закона о местном самоуправлении 1995 г. был отказ от поэтапного введения местного самоуправления. Закон вводил местное самоуправление по историческим меркам практически мгновенно (в те- чение трех месяцев). Ощутимого эффекта такая стратегия не принесла, а лишь вызвала раздражение региональных элит, которые в силу нереальности исполнения в установленные сроки, а также видя в Законе лишь угрозу своим интересам, не торопились приступать к его реализации. Федеральное правительство действовало только формально, не стремясь решить проблему реализации Закона.

На практике получилось так, что для реализации Закона о местном самоуправлении 1995 г. в полном объеме не было создано необходимых условий, часть которых на момент принятия Закона не была осознана. В частности, не вполне осознавались следующие моменты:

•территориальной основой местного самоуправления оставалась система административно-территориального деления, на которой ранее строилась система государственной власти и управления. Не было принято во внимание, что административнотерриториальное деление создавалось под другие цели и плохо приспособлено для «размещения» системы муниципальных образований, а установление оптимальной территориальной основы без участия государства произойти не может;

•не осознавалась проблема взаимодействия государства и местного самоуправления на качественно новых основах, т.е. необходимость выстраивания новых отношений между системой органов государственной власти и местного самоуправления1;

•не осознавалась роль государства в процессе становления местного самоуправления. Концепция Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления отводила государству по отношению к местному самоуправлению роль доброжелательного, но все-таки стороннего наблюдателя, не мешающего, но и не помогающего его развитию. Программа не содержала каких-либо существенных мер по становлению местного самоуправления, при этом слабо финан-

сировалась. В результате даже те меры, которые были предусмотрены, не были осуществлены в полном объеме2.

Государство в период становления местного самоуправления, по существу, подвергло его испытанию на прочность. Это выразилось в создании таких условий, при которых дефицит консолидированного бюджета страны сосредоточивался на нижнем уровне бюджет-

1 Ярким примером является опережающее по отношению к НК принятие Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», в результате чего Закон остался практически нереализованным. 2 См.: Мокрый В.С. Указ. соч. С. 8—9.

102

ной системы — в муниципальных бюджетах. Такая политика не могла долго продолжаться — к 2000 г. коммунальное хозяйство ис- черпало свой ресурс. Недооценка центром важности реформы местных властей, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений, способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и росту их дефицита, что в конечном счете привело к коммунальному кризису (в наиболее яркой форме он проявился в Приморском крае).

Как отмечает М.В. Баглай, становление местного самоуправления проходит в России весьма медленно вследствие недостаточного усвоения населением негосударственного характера этих органов и отсутствия у него навыков общественной самодеятельности. В то же время дело тормозят некоторые органы власти субъектов Федерации, не согласные с передачей собственности и полномочий формирования бюджета на места, а также с введением выборности нижнего слоя местного чиновничества, не подчиняющегося верхам. В ряде регионов, особенно в республиках, приняты законы, извращающие самую суть самоуправления и ставящие его под контроль региональных органов1.

К другим факторам, обусловившим кризисное состояние местного самоуправления, относятся следующие:

низкая подготовка муниципальных кадров;

•незнание нормативных правовых актов, действующих в сфере местного самоуправления и современных управленческих технологий;

•сложность управления большими регионами;

•отсутствие поддержки федерального центра, и т.д.

ÂПослании Федеральному Собранию РФ 2002 г. Президент РФ отметил длительное отсутствие внимания федеральной власти к проблемам местного самоуправления. К причинам сложившейся ситуации Президент РФ отнес низкое качество законодательной базы местного самоуправления, нечеткое разграничение полномочий между уровнями власти, проблемы формирования доходной части местных бюджетов, не работающие механизмы ответственности в сфере местного самоуправления.

ÂПослании к Федеральному Собранию РФ 2003 г. Президент РФ констатировал некоторые положительные результаты государственной политики: юридическое и фактическое восстановление единства страны, восстановление единого пространства России по разграни- чению полномочий между центром и регионами, начало строительства дееспособной власти на местах.

1 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 1997. С. 710—711.

103

Сложности возникают с практической реализацией в России идеальной конституционной модели местного самоуправления1. Конституция РФ, по сути, юридически закрепила не существующие отношения между местным самоуправлением и государством, своего рода нормы-цели, которые только предстоит реализовать. В настоящее время существует много негативных оценочных суждений о ст. 12, принадлежащих различным правоведам. Так, по мнению Г.В. Атаманчука, местное самоуправление в России не состоялась, поскольку в стране создан уровень власти, отдаленный и от людей, и от системы государственного управления2.

Принятие соответствующего законодательства не означает моментального перехода к новому режиму деятельности территориального коллектива. Оно может создать лишь условия для длительного процесса самоорганизации народа. А пока у большинства сограждан отсутствуют самоуправленческие навыки, территориальные коллективы только начинают складываться.

Поскольку в России становление местного самоуправления протекает одновременно со становлением федеративного государственного устройства, можно отметить взаимосвязанность этих институтов, прежде всего в вопросах децентрализации власти и оптимального ее распределения по различным уровням.

В настоящее время местное самоуправление пребывает в убогом состоянии. Оно несостоятельно экономически. Выборы глав местного самоуправления в условиях тотального контроля над средствами массовой информации и финансовыми ресурсами со стороны органов власти субъектов Федерации превращаются в большинстве случаев в формальность. На уровне субъекта Федерации по-прежнему действует административно-командная система управления. Зачастую между губернатором и мэром областного центра разворачивается настоящая борьба (как правило, при условии, что последний сумел заручиться поддержкой центра и крупного капитала).

Обладая «декларативной» автономией, местные органы власти являются преимущественно лишь агентствами, проводящими «общенациональную» политику, политику центра и регионов. Муниципалитеты не могут четко планировать программу социальноэкономического развития муниципального образования, рассчитывать бюджет очередного года, так как из-за хронического недостатка финансовых ресурсов главы муниципальных образований втянуты в постоянный процесс отстаивания средств финансовой помощи: дотаций, субвенций, трансфертов. Взаимоотношения органов местного самоуправления с региональными органами власти, в ос-

1 См.: Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права: Учебник. М., 2000. С. 181.

2 См.: Нам не нужны виртуальные муниципальные образования // Российская Федерация сегодня. 2001. ¹ 6. С. 34—35.

104

новном связанные с финансовой помощью, налогами и исполнением государственных полномочий, основываются на механизме взаимовлияний и образуют модель взаимодействия без четкого разграничения ответственности1. Местная власть несет двойную ответственность — за исполнение вопросов местного значения (при реформе жилищно-коммунального хозяйства, исполнении социальных обязательств государства и др.) перед населением каждого муниципального образования, а также за решение общенациональных проблем (например, экологии, здоровья населения, охраны общественного порядка), решение которых тормозится проблемами уровня субъекта Федерации.

Таким образом, в рамках российского федерализма относительная демократия на федеральном уровне сталкивается с едва замаскированным авторитаризмом на региональном уровне. Эта диспропорция во многом девальвирует идею федерализма, поскольку для преодоления сопротивления региональных элит центральная власть сама вынуждена постоянно выходить из правовых федеративных границ, прибегая к недемократическим методам давления.

Решение этой проблемы лежит в плоскости проведения радикальной административной реформы на федеральном уровне и пересмотре концепции местного самоуправления.

Процессы децентрализации управления государством, учитывая федеративную реформу, выраженную в принятии поправок к Федеральному закону «Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов федерации»от 29 октября 2004 г., отменяющие прямые выборы глав исполнительной власти субъекта, далеки от своего завершения.

Логическим продолжением федеративной реформы государства и реформы местного самоуправления является вопрос, связанный с избираемостью либо назначаемости мэров крупных городов. По мнению Б. Грызлова, муниципальное управление должно быть избираемым гражданами напрямую, поскольку местные органы максимально должны быть приближены к гражданам, и граждане должны непосредственно участвовать в их формировании2. Д. Рогозин, напротив, полагает, что мэр миллионного города не может считаться «главой местного самоуправления» и во избежание типичного для всех регионов страны противостояния с назначенным губернатором его тоже следует назначать3.

При назначаемости мэров по одному варианту реформ право назначения мэров будет принадлежать губернаторам. По второму —

1 См.: Бесов П.А. Местное самоуправление в условиях перераспределения источ- ников и ресурсов публичной власти в Российской Федерации: Автореф. …дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 12—13.

2 См.: Грызлов Б. Порядок демократии не повредит // АиФ. 2004. ¹ 43. С. 3.

3 См.: Рогозин Д. Либо Россия будет неделимой, либо ее не будет вовсе // АиФ. 2004. ¹ 43. С. 6.

105

мэров крупных городов будет также назначать Президент РФ, что предпочтительнее.

Зачастую на органы местного самоуправления возлагается зада- ча реализации не присущих им функций, причем такая ситуация закреплена законодательно в правовых актах субъектов Федерации. Далеко не во всех из них приняты законы о разграничении предметов ведения и полномочий муниципальных образований и органов государственной власти субъектов Федерации. Учитывая, что их подобное разграничение явно не является прерогативой органов местного самоуправления, они осуществляют все, что делали до них местные Советы (в том числе осуществляют воинский учет, нотариат, производят записи актов гражданского состояния).

Предоставленными Законом о местном самоуправлении 2003 г. правами муниципальные образования сегодня практически не пользуются. Н.А. Игнатюк отмечает, что система органов местного самоуправления сейчас практически такая же, что и у Советов: «Коэффициент полезного действия» их деятельности не только не повысился, но по некоторым показателям даже понизился. Это касается взаимодействия с предприятиями различных форм собственности, действующими на территориях муниципальных образований, собираемости местных налогов, содержания объектов социальной инфраструктуры и т. д.»1.

Естественно, что по данным всероссийского опроса 1600 человек, проведенного фондом «Общественное мнение» в 39 субъектах Федерации в июне 1997 г., можно сделать вывод о том, что преобладающая часть опрошенных не видит разницы между государственным и негосударственным управлением.

Как отмечает В.П. Шанцев: «Местное самоуправление — дорогая власть. У нас любят ссылаться на Швецию и Швейцарию. Но в этих странах не потому хорошо живут, что у них есть местное самоуправление. Наоборот, они могут себе его позволить, потому что живут хорошо. …Провозглашаемая в условиях хронического безденежья и нищеты самостоятельность муниципальных органов зачастую способствует лишь дискредитации идеи местного самоуправления в глазах населения. Ожидания, возлагавшиеся гражданами на местную власть, не оправдываются, что приводит к падению престижа не только местных и региональных, но и федеральных властей. Если бы какая-нибудь социологическая служба взялась провести опрос граждан России, согласны ли они, чтобы местное самоуправление было ликвидировано, а государственная власть — достроена, так сказать, «до самого низа», — думаю, что сторонники такого самоуправления оказались бы в меньшинстве»2.

1 Игнатюк Н.А. Система органов местного самоуправления // Журнал российского права. 1998. ¹ 6. С. 17—18.

2 Шанцев В.П. О реформе местного самоуправления // Местное самоуправление в России: Сб. ст. / Под ред. В.Б. Зотова. М., 2003. С. 11—12.

106

Единственным практическим достижением прошедшего периода реформы местного самоуправления конца 1980-х — начала 1990-х годов стало создание правовых и организационных основ местного самоуправления. Принято считать, что в настоящее время формирование в стране системы местного самоуправления в основном завершено. Так, к 1 сентября 2002 г. в России насчитывалось 11 482 муниципалитета. 11 175 из них имели утвержденные границы, 11 446 — выборные органы, 11 001 — местные бюджеты, 10 634 — муниципальную собственность. Численность занятых в муниципальном секторе в 2000 г. составила 10 541 тыс. человек. Это третий по величине сектор экономики после частного и государственного.

В то же время приведенные цифры не в полной мере отражают реальное положение дел. Дело в том, что в конце 2003 г. из 11,5 тыс. муниципалитетов реально функционировали лишь 4 тыс.1 По оценке некоторых экспертов, на 70% территорий России местное самоуправление вообще не действует. Как отмечается в аналитической записке Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы, выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве. Практика тоже отходит от представления о местном самоуправлении как институте гражданского общества. Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы, следовательно, искажает саму демократическую природу местного самоуправления.

Остальные основополагающие конституционные гарантии местного самоуправления не были обеспечены. Созидательный потенциал местного самоуправления остался неиспользованным. Более того, в кругах политической элиты укреплялось мнение, что введение местного самоуправления было ошибкой. Такой подход привел к тому, что гарантии независимости местного самоуправления остались закрепленными лишь юридически, но не были реализованы. Региональные власти нередко игнорируют или нарушают права местного самоуправления.

Анализ практики взаимоотношений органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления позволяет выделить следующие наиболее часто встречающиеся нарушения:

•нарушение норм Конституции РФ и Закона о местном самоуправлении 2003 г. при принятии собственных нормативных правовых актов в субъектах Федерации;

1 Сокращение численности муниципальных образований показывает следующая официальная статистика: если в 1994 г. муниципальных образований было около 28—30 тыс., то в 1997 г. — 13,3 тыс., в 2000 г. — 12,2 тыс., в 2003 г. — 11,5 тыс. (см.: Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации: Мат-лы заседаний и официальные документы. М., 1999. Т. 2. С. 133; Широков А., Нянькин В. Сегодня, завтра … и навсегда //Муниципальная власть. 2000. ¹ 2. С. 41).

107

•узурпация органами государственной власти субъектов Федерации права решать вопрос об организации органов местного самоуправления (их системе, структуре, количестве, границах и т.д.);

•введение разрешительной системы формирования муниципальных образований;

•навязывание муниципальным образованием уставов, нарушение порядка их утверждения;

•произвольная, без учета мнения населения, «нарезка» территорий муниципальных образований;

•вмешательство в процесс выборов органов местного самоуправления, назначение должностных лиц муниципальных образований;

•передача муниципальным образованием некоторых государственных функций без компенсации расходов на их исполнение.

Поспешность, а также желание учесть интересы самых разных социальных и политических сил породили многочисленные неувязки между нормами федеральных законов, определявших направления реформы местного самоуправления, и актов, принятых в их развитие органами государственной власти субъектов Федерации. Положения Конституции РФ о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, рассматривалось раньше и рассматривается до сих пор как важнейшие демократические завоевания. Однако жесткое отделение местного самоуправления заложило основы системного конфликта между муниципальным и региональным уровнями власти.

Еще одним негативным следствием конституционного подхода стал фактический запрет на осуществление надзора и контроля со стороны государственных органов за деятельностью местных органов власти. Подобный перекос в сторону чрезмерного муниципального либерализма создал благоприятную среду для коррупции и других правонарушений.

Сегодня вопрос о способах контроля государства над местным самоуправлением остается без ответа. Необходимость установления определенного контроля местного самоуправления подтверждает следующая статистика: из 11,5 тыс. муниципалитетов, действующих сегодня, контрольно-счетные органы сформированы лишь в 84. У остальных для формирования соответствующих структур нет ни средств, ни квалифицированных кадров. Более того, с 1 января 2006 г. контрольные органы государственной власти в регионах лишены права проверки местных бюджетов. В местном самоуправлении неподконтрольно будет обращаться почти 2/5 федерального бюджета.

Местное самоуправление должно согласовывать с органами государственной власти субъектов Федерации свои основные эконо-

108

мические и финансовые решения. Доведя самостоятельность местного самоуправления до предела, можно тем самым довести ее до абсурда, поскольку органы местного самоуправления начинают за- частую злоупотреблять самостоятельностью. В этой ситуации органы государственной власти формально могут воздействовать на принимаемые акты местного самоуправления только посредством судебного контроля. В переходный период становления местного самоуправления государству следовало бы в большей мере развивать и поддерживать кооперативные начала в модели взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

Актуальным является вопрос об ответственности за издание противоречащих Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству нормативных актов как органами и должностными лицами государственной власти, так и муниципальными органами

èих должностными лицами, а также вопрос об ответственности за неисполнение изданных в соответствии с законом нормативных актов.

Ñучетом положений КоАП законодательными актами субъектов Федерации возможно установление административной ответственности для должностных лиц органов местного самоуправления, не исполняющих муниципальные правовые акты, изданные (принятые) ими. К сожалению, Закон о местном самоуправлении 2003 г. не предусматривает реального механизма ответственности за неисполнение и принятие противоречащих федеральному законодательству муниципальных правовых актов, в то время как они зачастую допускают волокиту и затягивают решение многих вопросов местного значения. Так, отсутствует ответственность органов местного самоуправления за непринятие правового акта, регулирующего определенные общественные отношения, тогда как его принятие входит в обязанность этого органа. Статьей 143 ТК установлено, что тарифная система оплаты труда работников муниципальных учреждений

èпорядок ее применения устанавливаются органами местного самоуправления. Непринятие соответствующего правового акта органом местного самоуправления влечет за собой существенные нарушения прав на получение заработной платы педагогическими работниками, работниками культуры и т.д. Только средствами прокурорского реагирования и решениями судов можно обязать органы местного самоуправления и их должностных лиц в полном объеме выполнять свои обязанности, ответственность же за их невыполнение не закреплена.

Процесс становления местного самоуправления не может осуществляться вне рамок общего процесса государственного строительства в отрыве от других направлений развития российской государственности. Развитие местного самоуправления не может ограничиваться рассмотрением и внесением поправок в базовые законы о местном самоуправлении. Необходимо рассматривать и подходить к вопросу развития законодательства о местном самоуправлении гораздо шире. Учитывая роль и место местного самоуправления в развитии госу-

109

дарственности, становление местного самоуправления должно стать одной из приоритетных задач государственного строительства. Процесс должен осуществляться в рамках специальной государственной программы федерального уровня.

Условием развития местного самоуправления должно являться наличие общей стратегии государственного строительства и представлений о роли и месте местного самоуправления в системе публичной власти и управления. Центр должен очень точно выстраивать свои взаимоотношения с местным самоуправлением, т.е. найти ту золотую середину, которая, с одной стороны, позволит в полной мере реализовать потенциал муниципальных образований, а с другой — создать условия для формирования целостной системы публичной власти и управления.

Инициатива проведения муниципальной реформы изначально исходит от центра. Наиболее последовательными ее оппонентами являются должностные лица органов власти субъектов Федерации (прежде всего главы исполнительной власти субъектов Федерации). Их негативное отношение к реформе объясняется тем, что одновременное укрепление федеральной власти и власти местного самоуправления автоматически означает ослабление их собственной власти. Кроме того, в известной мере оно продиктовано и другими причинами: трудностями с взаимодействием с еще не отлаженной системой местного самоуправления; убеждением, что только концентрация власти позволит добиться оптимального эффекта от использования ресурсов, которых, как правило, не хватает1.

Отношение глав местного самоуправления в крупных городах (мэров) к реформе местного самоуправления носит двойственный характер: с одной стороны, они пытаются ограничить права муниципальных образований, находящихся на территории мэрий, а с другой — стремятся расширить объем собственных полномочий. Не заинтересована в реформировании местного самоуправления и часть руководителей органов местного самоуправления, поскольку независимость местного самоуправления от государства позволяет им бесконтрольно расходовать муниципальные средства.

На ход реформы местного самоуправления оказывают влияние и политические партии. В последние годы присутствие партий в политической жизни регионов стало возрастать, что следует считать положительным явлением — борьба партий за избирателя, за руководство муниципалитетами может оживить общественно-политичес- ческую жизнь муниципальных образований, ослабить доминирование региональной бюрократии2.

1 См.: Гаман-Голутвина О.В. Региональные элиты России: персональный состав и тенденции эволюции //Полис. 2004. ¹ 2. С. 56.

2 См.: Корчунюк Ю.Б. политические партии и проблемы местного самоуправления // Полития. 2004. ¹ 4. С. 42.

110