Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруден

тории России и большого разнообразия исторических, культурных и других особенностей населяющих ее народов обусловливает разнообразие видов публичной власти, каждая из которых решает стоящие перед ней задачи.

Основную роль в организации публичной власти народа играют органы государственной власти. Их организация и деятельность определяется такими конституционными факторами, как народная природа, федеративное устройство страны, единство государственной власти, взаимодействие государственной власти и власти местного самоуправления.

Федеральная власть обеспечивает прежде всего проведение централизованной государственной политики в целях сохранения единства и целостности России. Субъекты Федерации призваны решать все остальные вопросы, относящиеся к ведению государственной власти, применительно к своим региональным условиям.

Местное самоуправление в этой системе занимает отведенную ему область, которая существует объективно, обеспечивает жизнедеятельность населения в местах его компактного проживания. При этом местное самоуправление предполагает:

•самостоятельное решение населением вопросов местного зна- чения;

•организационное обособление в системе управления обществом и государством;

•многообразие организационных форм;

•соразмерность полномочий местного самоуправления матери- ально-финансовым ресурсам.

Деятельность местного самоуправления также направлена не только на удовлетворение общественных потребностей и интересов населения на локальном уровне, но в том числе на совершенствование управления государством, оптимизацию форм и методов деятельности самой государственной власти, включая в себя федеративный аспект ее организации.

Система собственно государственной власти функционально объединяет государство в единый организм. Государственная власть в виде федеральных и региональных властных структур обеспечивает государственный суверенитет, установленный конституционный строй, несет ответственность перед обществом. Понятие «система органов государственной власти» имеет отчетливое политическое содержание.

Задачи местного самоуправления сводятся в основном к обеспе- чению жизнедеятельности населенных пунктов, обслуживанию повседневных потребностей людей, так сказать, в их житейском понимании. На этом уровне государственные начала властной деятельности проявляют (во всяком случае, должны проявлять) себя в гораздо меньшей степени, чем на федеральном и региональном. В местном

41

самоуправлении в его конституционном понимании активно проявляются общественные, самодеятельные начала.

Сегодня любое развитое общество невозможно представить без местного самоуправления1. Демократические государства давно признали достоинство местного самоуправления и отвели ему особое место в структуре власти. Местное самоуправление выступает в ка- честве формы оптимизации управленческих процессов и в этом смысле является важнейшей формой самодеятельности граждан.

Конституция РФ проводит грань между системой государственной власти и системой местного самоуправления. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, его органы не входят в систему органов государственной власти. Фактически это означает наличие двух относительно самостоятельных взаимозависимых систем власти: государственной и местного самоуправления. Проведено подобное размежевание и потому, что слишком специфичны задачи и функции этих систем, а следовательно, характер взаимоотношений с человеком и государством.

Конституционно-правовая модель местного самоуправления в России характеризуется тем, что, во-первых, местное самоуправление признается самостоятельной формой народовластия и в этом качестве является одной из основ конституционного строя (ст. 3

è12 Конституции РФ), а во-вторых, провозглашено организационное разделение органов государственной власти и местного самоуправления. Конституционное указание на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает ориентацию на свободную (общественную) модель местного самоуправления, существующую в странах с англосаксонской правовой системой.

Âоснове такой радикальной конституционной переориентации модели местного самоуправления лежит целая комбинация причин

èусловий, объясняющих существование ст. 12 Конституции РФ. Одна из причин заключается в стремлении выработать качественно новые принципы государственности, основанные в том числе на возрождении прежде традиционной для России демократии малых территорий. Другая причина тесно связана с первой и отражает желание авторов Конституции РФ полностью отказаться от советского принципа демократического централизма, в соответствии с которым местные Советы народных депутатов были продолжением единой системы государственной власти.

Существует, однако, еще одно обстоятельство, связанное с экономическими проблемами, объясняющее избранный в Конституции РФ подход: отделение местных органов от государственных диктуется

1 См.: Хабриева Т.Я. Указ. соч. С. 10.

42

стремлением государства дистанцироваться от местных социальноэкономических забот и тягот1.

В правовой литературе можно встретить утверждения о том, что Конституция РФ в ст. 12 закрепляет концепцию негосударственного местного самоуправления, базирующуюся на устаревших западных конструкциях. Согласно этой концепции необоснованно противопоставляются понятия «государственное руководство», «управление», «местное самоуправление». С помощью категории «местное самоуправление» предпринята попытка превратить органы, стоящие ближе всего к населению, в негосударственные, т.е. вывести их за пределы государственного механизма. Как считает С.А. Авакьян, более удачной было бы принятие конституционной формулировки, давно предложенной многими отечественными учеными: характеризовать органы в муниципальных образованиях как органы государственной власти и местного самоуправления2.

Имеются и более радикальные подходы. Так, А.А. Макушин отмечает: «Списанные с различных зарубежных конституций детали организации государственной власти зачастую являются препятствием для осуществления самим государством данной ему человеком и обществом единой и неделимой по своей сути государственной власти. К чему, например, объявлять в конституции о разделении власти как по вертикали — на государственную и местного самоуправления, так и по горизонтали — на законодательную, исполнительную и судебную, если эта историческая имитация чуждого опыта только вводит общество в состояние самообмана и вносит путаницу в осуществлении государственной власти»3.

Отделение местного самоуправления от государственной власти является одним из концептуальных положений теории местного самоуправления в России. Однако, несмотря на организационную обособленность, государственная власть и местное самоуправление являются разными формами единой власти народа. И государственные органы, и органы местного самоуправления наделены публичной властью, являются подзаконными и имеют один источник власти — народ. Поэтому, как отмечается в юридической литературе, противопоставление местного самоуправления и органов власти необоснованно и нецелесообразно4.

1 По мнению А.Г. Воронина (заместителя министра РФ по делам национальностей и федеративным отношениям), «верх властной вертикали начинает сбрасывать функции, требующие затрат, только тогда, когда он не в состоянии с ними справиться» (Миннац: рука на пульсе // Муниципалитет. 1997. ¹ 1. С. 5).

2 См.: Авакьян С.А. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. С. 12—13.

3 Макушин А.А. Логика и конструкция конституции // Конституционное и муниципальное право. 2005. ¹ 7. С. 8.

4 См.: Наумкина В.В. Указ. соч. С. 11.

43

Согласно конституционной норме признание местного самоуправления государством означает, что последнее видит в нем некий социальный институт, не обладающий свойствами государственной структуры. Местное самоуправление, занимающее в механизме управления государством особое место, начинается там, где заканчивается функционирование органов государственной власти. Сущность местного самоуправления рассматривается в автономности его от других органов государственной власти, самостоятельности населения в решении местных проблем. Поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, соответственно последние не могут давать обязательных указаний муниципальным органам. Органы местного самоуправления наверняка лучше разбираются в своих проблемах и смогут найти лучшие пути их разрешения1.

Подобные подходы основываются на признании местного самоуправления и государственной власти диалектически противоположными категориями. С этой точки зрения местное самоуправление носит исключительно общественный характер, в силу чего центральная власть теряет право законодательно регулировать самоуправленческие процессы.

Однако более обоснованной является точка зрения о том, что местное самоуправление как автономия малых территориальных единиц в рамках общих для всего государства законов означает всетаки не свободу от государства, а свободу внутри него2.

Местное самоуправление, представляющее собой форму самоорганизации гражданского общества, с одной стороны, находится в автономном от государства состоянии, а с другой — неразрывно связано с ним. Более того, возможно и некоторое противостояние между государством и гражданским обществом. Однако ни государство, ни гражданское общество, несмотря на свою относительную автономность, не могут по объективным причинам полностью изолироваться друг от друга и самоустраниться.

Местное самоуправление не может быть оторвано от государства, поскольку такой подход противоречит интересам как местного самоуправления, так и самого государства. Деятельность местного самоуправления немыслима без государственной поддержки и государственных гарантий. Вся деятельность местного самоуправления развивается на основе и в соответствии с законами, действующими на территории государства. В отношениях между государственной

1 Вряд ли целесообразно называть власть местного самоуправления «четвертой властью», поскольку разделение власти по горизонтали основано на ее специализации, а распределение власти по вертикали представляет собой качественно иной способ организации публичной власти.

2 См.: Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в России; Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России: Курс лекций. М., 1999. С. 349.

44

властью и местным самоуправлением это означает, что все государственные органы, должностные лица, организации, граждане и их объединения обязаны соблюдать права местного самоуправления. Более того, государство своими актами может наделять местное самоуправление дополнительными полномочиями, переносить на них часть функций своих органов, передавать в муниципальную собственность новые объекты.

Понимание власти местного самоуправления как феномена общественной жизни, противоположного государственной власти, проистекает из нечеткого представления о соотношении понятий государственной и муниципальной власти. Общепризнанным считается, что государственная власть, будучи разновидностью публичной власти, осуществляется непосредственно самим государством, делегирована или санкционирована им, т.е. проводится от его имени, по его уполномочию и при его поддержке1. Характерной чертой государственной власти является возможность государственного принуждения. Тесная взаимосвязь местной и государственной власти обусловливается единым источником — народом. Эти разновидности публичной власти реализуются через различные органы — соответственно через органы местного самоуправления и органы государственной власти. При этом деятельность органов местного самоуправления не изолирована, поскольку государственная власть может влиять на нее многими способами. В процессе своей реализации государственная и муниципальная власть взаимодействуют. Одна из основных форм такого взаимодействия закреплена в Конституции РФ — это возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Часть 2 ст. 3 Конституции РФ указывает на то, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В ч. 2 ст. 130 уточнено, что непосредственно народ осуществляет свою власть в сфере местного самоуправления путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления.

Конституционная модель местного самоуправления прямо устанавливает его публично-правовую природу. Конституция РФ выделяет два канала осуществления публичной (территориальной) власти — государственную власть и муниципальную власть, представляющие собой не противоречащие друг другу составные части единого конституционного механизма власти2.

Л.Н. Недокушева при этом уточняет, что муниципальная власть функционирует в рамках государственной территории, находящейся

1 См.: Развитие теории местного самоуправления в России. СПб., 1996. С. 81—85. 2 См.: Торшенко А.А. Муниципальное право Российской Федерации: Курс лекций. Екатеринбург, 1994. Вып. 1. С. 5.

45

под юрисдикцией органов государственной власти. Ее реализация должна протекать в соответствии с законами государства, в русле общегосударственной политики. Вместе с тем эта власть самостоятельна в рамках предоставленных ей полномочий, органы муниципальной власти организационно обособлены и не подчиняются органам государственной власти, территория муниципального образования не может быть изменена без согласия местного населения. При этом Л.Н. Недокушева считает муниципальную власть суверенной в рамках закрепленных за ней полномочий1.

Однако в данном случае следует говорить о самостоятельности муниципальной власти в рамках полномочий, отведенных ей государством, но никак не о ее суверенитете. Суверенитет — это каче- ство верховной государственной власти, обладающей международной правосубъектностью. Суверенитетом не обладают субъекты Федерации, а тем более местное самоуправление2.

Местное самоуправление по своей природе является одним из видов публичной власти, который составляет альтернативу государственной власти, не обладает суверенитетом и вследствие этого не ограничивает полномочия органов государственной власти, продолжая их в других правовых формах. При конституционно установленной самостоятельности местное самоуправление должно действовать в соответствии с принципом законности. Последнее означает, что власть местного самоуправления должна иметь четкие правовые пределы, определенные законами России и субъектов Федерации3.

Не все республики в составе России строили свои отношения с органами местного самоуправления в соответствии с конституционной формулой. Взгляд на местное самоуправление как на низшее звено государственной власти привел к тому, что во многих регионах не соблюдались положения Конституции РФ, устанавливающие независимость органов местного самоуправления от органов государственной власти. В середине 1990-х годов в субъектах Федерации нередко принимались законодательные акты, фактически ликвидировавшие систему органов местного самоуправления путем их замены органами государственной власти. При этом создавалась единая вертикаль исполнительной власти до районного уровня, ко-

1 См.: Недокушева Л.Н. Муниципальная власть: правовые проблемы теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 7.

2 В конституционном праве Германии для обозначения независимости местного самоуправления используется понятие «коммунальный суверенитет», под которым профессор Мюнхенского университета Д. Элерс понимает «суверенитеты планирования, решения кадровых вопросов, организационный, нормотворче- ский и финансовый суверенитеты общин и районов» (Элерс Д. Местное самоуправление в Германии // Гос-во и право. 2002. ¹ 3. С. 70).

3 См.: Кулушева М.А. Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 11.

46

торая действовала, порой игнорируя решения органов местного самоуправления. Такая ситуация сложилась в Ставропольском крае, Курской, Новосибирской, Московской и Пензенской областях, где были приняты соответствующие законы1.

В Конституции Республики Бурятия от 22 февраля 1994 г. был закреплен отказ от принципа отделения органов местного самоуправления от государства. Аргументировалось это тем, что местное самоуправление является одним из публичных институтов государства, осуществляется на основе Конституции РФ и законов России, а значит, есть часть государства, функционирующая по его законам2.

Законодательством Республик Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Татарстана и др. предусматривалось создание органов «местной государственной власти», что не соответствует Конституции РФ (ч. 1 ст. 12, ч. 1 ст. 130, ст. 131). Подобного рода попытки создать «местные органы государственной власти» вместо органов местного самоуправления свидетельствуют о полном непонимании его сущности3.

Трудности становления местного самоуправления, независимого от государства, во многом обусловлены, как отмечает И.В. Выдрин, психологическими особенностями менталитета российского общества, не имеющего прочных традиций местного самоуправления в нашей стране4.

Конституционной норме, отделяющей органы местного самоуправления от системы органов государственной власти, не соответствуют другие нормы Конституции РФ, которые закрепляли бы не только принцип разделения, но и принцип сотрудничества, основанного на наличии общих задач государства и местного самоуправления как двух разных форм единой власти народа. Как пишет В.И. Васильев, конституционные принципы самостоятельности привели не только к отделению местного самоуправления от государства, но и, к сожалению, к отделению государства от самоуправления5.

Конституционное исключение органов местного самоуправления из системы государственной власти необходимо трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения государственных функций по вертикали.

Определение места местного самоуправления в системе государства в значительной мере определяется функциями местного само-

1 См.: Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в Российской Федерации: Автореф. дис. …. д-ра юрид. наук. М., 1999. С. 43.

2 См.: Конституционное право Российской Федерации / Под ред. М.И. Кукушкина. Екатеринбург, 1995. С. 357.

3 См.: Развитие местного самоуправления в России. СПб., 1996. С. 81—85.

4 См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: От идеи к практике (конституционно-правовой аспект). Екатеринбург, 1998. С. 23.

5 См.: Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: перспективы взаимоотношений //Конституционное и муниципальное право. 2004. С. 3. С. 11.

47

управления и его компетенцией, выраженной прежде всего в нали- чии собственного предмета ведения. Общепризнанное основное отличие местного самоуправления от государственной власти, проявляющееся в более высокой степени использования в местном самоуправлении форм непосредственной демократии, не влечет за собой его принципиальных отличий от государственной власти.

М.А. Краснов отмечает, что, разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не природу органов местного самоуправления, а специфику их функций1.

Многие ученые прямо указывают на сходство осуществления власти, реализуемой в форме государственной власти и местного самоуправления. А. Васильчиков, исследовавший российское земство, писал, что «отыскать черту, отделяющую государственные интересы, нужды и повинность от земских, было бы напрасным трудом; они постоянно смешиваются, сходятся и расходятся, соглашаются и противопоставляются. Те же предметы ведения, которые в одних государствах заведываются с полным успехом обывателями, собраниями, выборными людьми, в других поручаются администрации, центральной власти, коронным чиновникам»2.

Эта точка зрения разделяется многими российскими конституционалистами. В частности, С.А. Авакьян отмечает: «Юридическое лишение государственных начал для органов местного самоуправления добавит к их реальной слабости еще и слабость правовую»3. По мнению С.В. Полениной, в российских условиях решение о разгосударствлении местного самоуправления представляется достаточно спорным4.

Государственная природа местного самоуправления признается многими учеными. В.А. Баранчиков отмечает, что даже в Британии, характеризующейся минимальным контролем государства над местным самоуправлением, все же никем не оспаривается государственная природа местного самоуправления5.

1 См.: Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 10. 2 Васильев В.И. Местное самоуправление. С. 17.

3 Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994. С. 47.

4 Поленина С.В. Предмет нормотворчества органов местного самоуправления в РФ // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность. М., 2002.

5 См.: Баранчиков В. Правовое регулирование организации и деятельности муниципальных образований в Великобритании //Реформы управления в странах Западной Европы. М., 1993. С. 10—11. Напротив, С. Чиргин считает, что в большинстве стран принята та же концепция местного самоуправления, что и в России: местное самоуправление — это публичная власть, существующая наряду с государственной (см.: Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации (круглый стол) //Гос-во и право. 1997. ¹ 5. С. 33).

48

Многие ученые утверждают, что модель организации местного самоуправления, предусмотренная в Конституции РФ, утопична и не может быть реализована. К.Ф. Шеремет предлагает вернуть местное самоуправление в лоно государственного управления, счи- тая, что местное самоуправление по своей сути — это всего лишь децентрализованное государственное управление1.

О.О. Миронов также утверждает, что формулировку ст. 12 Конституции РФ следовало бы исключить из текста Конституции РФ в силу того, что «невозможно себе представить, чтобы миллионные по численности города (Новосибирск, например), иные крупные областные и краевые центры жили и управлялись вне системы органов государственной власти»2.

Подобного мнения придерживается В.Л. Шейнис, который, говоря о проблемах изменения Конституции РФ, пишет: «Должен быть также однозначно решен деликатный вопрос о распространении исполнительной вертикали на уровень местного самоуправления»3.

Н.С. Тимофеев, в целом разделяя эту позицию, предостерегает против излишне широкого толкования самостоятельности местного самоуправления: «Определенная самостоятельность в решении местных дел не может проводиться вне направленной единой государственной экономической, социальной, идеологической и др. политики. Разве могут жизненные интересы людей, повседневные заботы жителей городских и сельских поселений быть поставлены вне интересов государства, провозгласившего, что высшей ценностью является человек (ст. 2 Конституции РФ), его права и свободы, а признание, соблюдение и защита прав и свобод — обязанность государства. Не может вызвать никаких возражений вывод о том, что местное самоуправление не может находиться вне системы государственновластных отношений и быть абсолютно независимым от государства». Тогда содержание ст. 12 Конституции РФ, закрепляющей, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», можно рассматривать как скрытую попытку устраниться от решения проблем местного значения, переложить всю ответственность за состояние местных дел на «негосударственные органы»4.

Одной из главных причин необходимости корректировки реформы местного самоуправления и принятия Закона о местном самоуправлении 2003 г. является то, что муниципальная реформа,

1 Баранчиков В. Указ. соч.

2 Миронов О.О. Конституция не может быть неизменной // Гос-во и право. 1998. ¹ 4. С. 7.

3 Шейнис В.Л. Конституция и жизнь. Когда, как и что надо изменять в Основном законе страны //Независимая газета. 1999. 27 янв.

4 Тимофеев Н.С. О сущности и территориальной основе местного самоуправления. С. 2.

49

проводимая с 1993 г. органами государственной власти сверху, стала пробуксовывать, не находя должной поддержки и понимания как со стороны населения, так и со стороны руководителей субъектов Федерации. Другой причиной этого, по мнению Н.С. Тимофеева, является искусственное отделение местного самоуправления от государственной власти, не имеющее ни теоретического обоснования, ни аналогов в истории нашей страны1.

Практика реализации конституционной реформы местного самоуправления показала, что идея самостоятельности местного управления, не подкрепленная соответствующими финансовыми и материальными ресурсами, а также государственным контролем над деятельностью органов местного самоуправления, приводит к факти- ческому отделению органов местного самоуправления от государства, нецелевому и неэффективному использованию муниципальных ресурсов и невыполнению их основной обязанности по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения. В условиях переходного периода взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления должны основываться на централизованной модели организации публичной власти.

Ни теоретически, ни практически конституционное положение об отделении местного самоуправления от государства себя не оправдывает. Европейская хартия местного самоуправления также не требует жесткого организационного разделения органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому, по мнению О.В. Берга, оптимальным решением проблемы взаимодействия государственной власти и власти местного самоуправления в России, т.е. определения роли местного самоуправления в системе публичной власти, было бы законодательное включение местного самоуправления в систему государственной власти в качестве ее нижнего уровня2.

Однако, несмотря на наличие государственных элементов в природе местного самоуправления, нельзя отождествлять органы местного самоуправления с государственными органами, и соответственно, муниципальную власть и власть государственную.

При организации местного самоуправления в федеративных государствах возможны два варианта: либо правовое регулирование основ организации и деятельности местного самоуправления в своей основе остается за федерацией, либо ее субъекты получают преимущественное право в организации механизма местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении 2003 г. основан на преобладании федеративного правового регулирования местного

1 Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в России. С. 356.

2 См.: Берг О.В. Местное самоуправление в системе публичной власти федеративного государства: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Воронеж, 2003. С. 28—29.

50