Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруден

переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующего бюджета. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования (ч. 4 ст. 19).

Необходимость передачи соответствующих финансовых средств

âслучае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями была также предусмотрена в Законе о финансовых основах местного самоуправления. В нем было определено, что при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями России и отдельными государственными полномочиями субъектов Федерации им одновременно передаются материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления этих полномочий (п. 2 ст. 4).

Положения БК определяют, что финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемые из соответствующего бюджета, предусматриваются

âбюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид расходов бюджета и учитываются раздельно по каждому виду расходов. Средства, переданные местному бюджету в качестве обеспече- ния отдельных государственных полномочий, должны учитываться как доход в форме безвозмездных перечислений (ст. 60, 69, 86). Между тем на уровне субъектов Федерации не проводится серьезный анализ ни потребности органов местного самоуправления в финансировании переданных им отдельных государственных полномочий, ни реализации ими этих полномочий.

Кроме того, многие федеральные законы возлагают на органы местного самоуправления государственные полномочия, так сказать, скрыто, т.е. не указывая прямо их государственную природу, что позволяет в нарушение всех конституционных норм не производить их финансирование. В конечном счете страдает население, не получающее гарантированного государством обеспечения той или иной сферы жизнедеятельности. Такая ситуация имеет место потому, что ни на федеральном, ни на региональном уровнях не предусмотрен механизм ответственности органов государственной власти за недофинансирование переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Не работает также механизм ответственности самих органов местного самоуправления за неэффективную реализацию этих полномочий.

Для решения этой проблемы необходимо произвести мониторинг уже осуществляемых органами местного самоуправления государственных полномочий. Первым шагом должно стать выявление потребности органов местного самоуправления в финансировании

91

переданных им отдельных государственных полномочий. Такой анализ должен быть проведен за несколько лет с целью выявления основных тенденций изменения расходов на выполнение государственных полномочий в сторону их увеличения или уменьшения.

Вторым шагом должен стать анализ реализации органами местного самоуправления переданных им полномочий с целью определения эффективности использования ими переданных средств. Должен быть составлен план финансирования государственных полномо- чий, реализуемых органами местного самоуправления, с указанием норм расходов по отдельным статьям. Необходимо передавать индексируемую в соответствии с инфляцией сумму в виде ежегодных трансфертов муниципальным образованиям.

Реализация этих положений должна обеспечиваться четко налаженным механизмом взаимной ответственности органов государственной власти и местного самоуправления. В этих целях в Законе о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрено, что органы государственной власти и после передачи отдельных государственных полномочий, относящихся к их компетенции, сохраняют возможность влиять на их исполнение. Они наделяются правом издавать обязательные для исполнения органами местного самоуправления нормативные правовые акты и осуществлять контроль над их исполнением (ч. 1 ст. 20).

Гарантией органов местного самоуправления является норма Закона о местном самоуправлении 2003 г., устанавливающая, что признание в судебном порядке несоответствия федеральных законов, законов субъектов Федерации, иных нормативных правовых актов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным Законом в части, касающейся порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 19), является основанием для отказа от исполнения этих полномочий.

В целях создания механизма взаимной ответственности органов местного самоуправления и государственной власти оправданным является включение в Закон о местном самоуправлении 2003 г. нормы о том, что органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (ч. 3 ст. 20). В каче- стве меры ответственности можно рассматривать подп. 3 п. 1 ст. 75, предусматривающий возможность временного осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Федерации в случае, если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного са-

92

моуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленных соответствующим судом.

Иные меры ответственности могут также устанавливаться законодательством субъектов Федерации. Так, Закон Иркутской области от 9 сентября 1998 г. ¹ 42-03 «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Иркутской области» в качестве санкции за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий, которая может быть применена к органам местного самоуправления органами государственной власти, называет возмещение ущерба органами местного самоуправления, причиненного в результате нецелевого использования объектов областной собственности и переданных финансовых средств (ст. 17).

Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает ограничение степени ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц за осуществление переданных полномочий: они ответственны за осуществление только тех полномочий, возможность реализации которых полностью обеспечена органами государственной власти материальными ресурсами и финансовыми средствами. В любом случае органы местного самоуправления не могут нести ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий, переданных им с нарушением требований Закона.

С учетом проблем в финансировании передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий актуальным является вопрос: требуется ли согласие органов местного самоуправления для передачи им государственных полномочий? В Законе о местном самоуправлении 2003 г. не предусматривается необходимость согласия в какой-либо форме органов местного самоуправления относительно передачи им отдельных государственных полномочий.

В законодательстве субъектов Федерации этот вопрос решается по-разному. Можно выделить три существенных основания наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: волевым решением органом государственной власти; только с согласия органом местного самоуправления; с согласия населения муниципальных образований.

Передача отдельных государственных полномочий вообще без согласия органов муниципального образования противоречит принципам взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, в частности таким, как равноправие, согласование интересов, координация и взаимодействие, взаимная ответственность органов государственной власти и местного самоуправления.

93

Наиболее правильным представляется второй вариант, поскольку нереально требовать получения согласия на передачу органам местного самоуправления государственных полномочий от населения муниципальных образований. Между тем следует согласиться с И. Мачульской, считающей, что, по крайней мере, на современном этапе согласие органов местного самоуправления на осуществление отдельных государственных полномочий не является излишним. Причем передача этих полномочий должна происходить постепенно. Для начала было бы достаточно передать только 10—15 наиболее важных функций. Потом, в зависимости от того, как местное руководство справляется со своими обязанностями, количество полномочий может увеличиваться1.

Необходимость получения согласия органов местного самоуправления на реализацию ими отдельных государственных полномочий связана с проблемой возврата (изъятия из компетенции) переданных полномочий. Многие законы субъектов Федерации предусматривают в качестве меры ответственности органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение возврат переданных им отдельных государственных полномочий их изъятие. Подобное положение содержится, например, в Законе Пермской области от 14 сентября 1998 г. ¹ 219-22 «О порядке наделения органов местного самоуправления Пермской области отдельными государственными полномочиями». Однако действенность этой санкции представляется сомнительной с учетом того, что отдельные государственные полномочия передаются органам местного самоуправления без их согласия.

Возвращение государственных полномочий, переданных или делегированных органам местного самоуправления, допустимо в любой ситуации и не требует каких-либо оснований. Органы государственной власти могут в любой момент вернуть себе переданные полномочия, если это будет способствовать повышению эффективности их реализации. Подобный возврат полномочий предусмотрен, в частности, в Законе Тульской области от 27 ноября 1997 г. ¹ 66-ЗТО «О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти Тульской области». Финансовые ресурсы, выделенные для осуществления этих полномочий, могут изыматься в порядке уточнения соответствующих статей бюджета субъекта Федерации.

Передачу отдельных государственных полномочий, закрепленную в законе, целесообразно дополнять заключением договора (соглашения), конкретизирующего подобную передачу и определяющего механизма реализации переданного полномочия. По мнению

1 См.: Мачульская И. Указ. соч. С. 177.

94

И. Мачульской, такой способ имеет право на существование при наличии следующих условий:

•должно иметь место законодательное закрепление с указанием процедуры такой передачи;

•такая форма передачи полномочий уместна, если передача полномочия имеет срочный характер (от одного года до пяти лет). Если же полномочие передается на неопределенное время,

целесообразно оформлять такую передачу только законом1.

В законе субъекта Федерации о передаче полномочий необходимо предусмотреть все значимые условия наделения, в том числе объем финансирования, взаимную ответственность органов государственной власти и местного самоуправления. Если в силу различного экономического, демографического, социального положения муниципальных образований единые для всех нормы установить невозможно, целесообразно дополнительно к закону подписывать договоры с каждым муниципальным образованием или с их группами.

В.И. Васильев и А.Е. Постников в модельном законе «О делегировании части полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления» выделяют следующие существенные условия договора о делегировании государственных полномочий:

•цели делегирования;

•сроки осуществления полномочий;

•порядок материально-финансового обеспечения делегируемых полномочий;

•формы и меры ответственности органов местного самоуправления за неисполнение договора;

•условия расторжения договора, а также возврата делегиро-

ванных полномочий2.

Во всяком случае существенными условиями договора о переда- че полномочий являются:

•конкретно определенные передаваемые полномочия;

•финансовое обеспечение (источник финансирования) передаваемых полномочий;

•порядок и формы контроля над осуществлением переданных полномочий.

Сторонами соглашений о передаче полномочий являются органы исполнительной власти субъектов Федерации и исполнительные органы местного самоуправления. Соглашения, подписанные во исполнение регионального закона, необходимо ратифицировать представительными органами субъекта Федерации и местного самоуправления для придания ему достаточной юридической силы.

1 См.: Мачульская И. Указ. соч. С. 176.

2 См.: Муниципальное право: Учебник / Под ред. А.И. Коваленко. М., 1997. С. 283—321.

95

Предметом соглашения могут быть:

•условия и порядок осуществления полномочий;

•материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий;

•формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения;

•механизм реализации полномочий;

•иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Эти договоры и соглашения могут заключаться с органами местного самоуправления муниципального образования любого уровня. При этом должны учитываться организационные, кадровые, информационные и иные возможности органов местного самоуправления соответствующего уровня.

Âпостановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г.

¹3-Ï указано на недопустимость передачи органам местного самоуправления не отдельных, а совокупности государственных полномочий либо отдельных полномочий без их конкретизации в законе и без предварительного выделения материального выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не должно быть чрезмерным, отодвигающим решение вопросов местного значения на второй план и тем самым угрожающим социальному назначению местного самоуправления.

Âотличие от наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями возможность обратной передачи не закреплена в Законе о местном самоуправлении 2003 г. Не предусматривалась подобная возможность и в Законе 1995 г. Более того, вопрос о возможности делегирования органами местного самоуправления вопросов местного значения органам государственной власти являлся предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Последний в постановлении от 30 ноября 2000 г. ¹ 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области признал такую возможность противоречащей Конституции РФ как нарушающую право граждан на местное самоуправление.

Тем не менее существует необходимость подобной передачи полномочий, что нашло отражение в законах о местном самоуправлении некоторых субъектов Федерации. Так, согласно ст. 43 Закона Пермской области «О местном самоуправлении в Пермской области» органы местного самоуправления в случае невозможности выполнения ими отдельных полномочий по решению вопросов местного значения вправе передавать их по решению представительного органа местного самоуправления органам государственной власти на договорной основе.

96

Кроме того, региональное законодательство может регулировать не только взаимную передачу полномочий, но и передачу при этом объектов региональной собственности в обеспечение передаваемых полномочий. Так, Закон Липецкой области от 4 декабря 1998 г. «О порядке приема и передачи объектов государственной (областной) и муниципальной собственности» специально регламентирует взаимоотношения областных государственных органов и органов местного самоуправления при безвозмездной передаче объектов собственности области в муниципальную, и наоборот. Закон устанавливает порядок оформления перехода права собственности в соответствии с федеральным законодательством.

Возможность передачи полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов Федерации критикуется исходя из следующего основания. Органы государственной власти субъектов Федерации могут искусственно создать органам местного самоуправления такие условия, при которых последние будут вынуждены передавать часть своих полномочий в ведение органов государственной власти, лишая себя установленной федеральным законом компетенции.

Критикуя нормы региональных законов о возможности переда- чи полномочий местных органов органам государственной власти в случаях, когда из-за отсутствия материальных и финансовых ресурсов органы местного самоуправления не в состоянии самостоятельно выполнять эти полномочия, М.З. Фейгин справедливо счи- тает, что практическое применение этих норм может привести к ситуации, когда власти субъектов Федерации будут до минимума урезать финансовую помощь местным бюджетам, не оставляя органам местного самоуправления иного выхода, кроме передачи своих неотъемлемых полномочий государству, которое обязано обеспе- чить местному самоуправлению достаточную финансовую базу для их осуществления1.

Новеллой Закона о местном самоуправлении 2003 г. является установление возможности временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Федерации. Практика показывает, что без прямой организационной помощи органам местного самоуправления со стороны государственной власти они не в состоянии выйти из сложных ситуаций, вызываемых как объективными, так и субъективными факторами. В этих условиях существует необходимость закрепления в Законе возможности взаимного делегирования полномочий хотя бы в течение ограниченного определенным временем переходного периода становления местного самоуправления.

Передача полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти допустима в тех случаях, когда послед-

1 См.: Фейгин М.З. Указ. соч. С. 26.

97

ние способны более эффективно их реализовать. В Европейской хартии местного самоуправления указывается, что «осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам» (п. 3 ст. 4). Общим принципом управления государством должно быть возложение полномочий на те органы, которые способны наиболее эффективно их выполнять. В различных случаях это могут быть органы государственной власти и местного самоуправления. Не всегда это возможно определить на федеральном уровне, поэтому органы государственной власти и местного самоуправления субъектов Федерации должны быть наделены правом самостоятельно решать вопрос о взаимном делегировании полномочий. Причем определение эффективности, ее критериев могло бы быть отражено

âдоговорах (соглашениях) по поводу передачи полномочий.

Âнастоящее время законодательство предоставляет муниципальным образованиям для исполнения своих функций право (но не обязанность) иметь собственные налоговые службы, казначейства, другие финансово-кредитные организации, милицию, земельные службы, экологические органы и т.д., создание которых в большинстве муниципальных образований нецелесообразно. В.В. Пылин предлагает решить эту проблему за счет делегирования отдельных муниципальных полномочий соответствующим территориальным государственным органам. Такой подход избавил бы муниципальные образования от лишних финансовых и материальных затрат, от ничем не оправданного расширения аппарата муниципальных служащих, а гражданам позволил бы лучше ориентироваться в системе органов власти и управления, точнее судить об их характере и о статусе1.

Необходимо принять норму о взаимном делегировании полномочий в Законе о местном самоуправлении 2003 г. Однако эта статья должна содержать и определенные ограничения в отношении передачи местных полномочий органам государственной власти. Последние содержатся, например, в Законе Ивановской области от 14 марта 1996 г. «О местном самоуправлении в Ивановской области»: «Не могут быть переданы исключительные полномочия представительного органа местного самоуправления» (абз. 2, ч. 3 ст. 12). Часть 4 этой же статьи устанавливает альтернативные варианты при передаче полномочий: «В случае, когда отсутствие материальных и финансовых ресурсов является единственной причиной невыполнения органами местного самоуправления отдельных полномочий по решению вопросов местного значения, органы государственной власти Ивановской области обязаны рассмотреть вопрос о создании необходимых материально-финансовых условий либо принять указанные полномочия к своему исполнению, если создание необходимых материально-финансовых условий находится в их исключи- тельной компетенции».

1 См.: Пылин В.В. Указ. соч. С. 25.

98

Передача полномочий органов местного самоуправления государственным органам должна обязательно оформляться соглашением между этими органами, ратифицируемым представительными органами субъекта Федерации и муниципального образования и подписываемого их высшими должностными лицами, что будет гарантировать соблюдение прав местного самоуправления.

Таким образом, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями следует рассматривать как функциональную форму взаимодействия между органами государственной власти и местным самоуправлением, смягчающую жесткое организационное и компетенционное разведение государства и местного самоуправления, обусловленную положением ст. 12 Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Гарантиями органов местного самоуправления в сфере наделения их отдельными государственными полномочиями являются: передача не всех, а только отдельных государственных полномочий; актом передачи является федеральный или региональный закон при условии одновременного предоставления необходимых ресурсов и сохранения государственного контроля. При этом органы местного самоуправления исполняют и несут ответственность за осуществление переданных государственных полномочий в пределах предоставленных материальных и финансовых ресурсов.

Даже при соблюдении конституционного требования о необходимости обязательного ресурсного сопровождения передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий остается опасность перегрузки муниципалитетов государственными полномочиями. Важной является задача нахождения оптимальной меры законодательного урегулирования допустимого объема государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.

Опорой и проводником государственной власти в системе местного самоуправления являются муниципальные районы и городские округа. Именно на них возложена обязанность осуществления передаваемых им отдельных государственных полномочий, что, как следствие, означает и контроль со стороны органов государственной власти над надлежащим осуществлением этих полномочий.

2.4. Пути и направления дальнейшего совершенствования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

В любом государстве на том или ином этапе его развития соотношение институтов (систем) государственной власти и местного самоуправления непостоянно. Периоды сотрудничества зачастую сме-

99

няются периодами отчужденности. Такая цикличность объективна

èзакономерна, поскольку в основе взаимодействия этих систем объективно лежат процессы централизации и децентрализации власти, являющиеся ключевыми в деле ее организации. Так, во Франции в 1960—1970-х годах обострились вопросы децентрализации. В Великобритании, наоборот, все 1980-е годы прошли под знаком централизации власти консервативным правительством, что значительно сузило степень автономности местных властей. Чуть позднее острое противоборство между различными политическими силами по проблемам реформы местного самоуправления разгорелось в Польше и Венгрии. Аналогичные события, как отмечает В.В. Выдрин, имели место и в России. К счастью, они не привели к отставке правительства, не спровоцировали политического кризиса, хотя противодействие муниципальной реформе было ощутимым1.

Âнастоящее время в России активно проводится реформа местного самоуправления. Процесс формирования муниципального законодательства охватил все уровни правового регулирования: федеральный, региональный и местный. В него включены не только законодательные (представительные) органы власти этих уровней, но и президентские и правительственные структуры, главы субъектов Федерации, главы местных образований2.

Âто же время процесс становления местного самоуправления сопряжен со значительными трудностями. Политическая нестабильность второй половины 1990-х годов не позволила сосредото- читься на этом стратегически важном направлении государственного строительства, в силу чего одна из важнейших реформ России фактически была пущена на самотек, а точнее, обречена на провал, так как организационная поддержка местного самоуправления была неадекватной масштабу преобразований3.

Âсфере взаимодействия системы государственной власти и власти местного самоуправления одним из центральных является вопрос о соотношении федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении и их взаимодействии. До настоящего времени отсутствует должное разграничение полномочий России

èсубъектов Федерации в сфере правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления.

1 См.: Французские органы местного самоуправления и закон о децентрализации // Теория и практика государственного управления в развитых капиталистических странах. М., 1983. С. 149; Местные органы власти и возрождение локальной экономики в современной Великобритании // Местные органы власти: социаль- но-экономические аспекты деятельности. М., 1993. С. 40—64.

2 См.: Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права (предмет, принципы, режимы, конструкции, система): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 1.

3 См.: Мокрый В.С. Указ. соч. С. 7.

100