Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруден

нированию как органов государственной власти субъекта Федерации, так и органов местного самоуправления. Этот принцип особо нуждается в дальнейшей правовой конкретизации, на его основе должен быть создан качественно иной механизм взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления.

Âцелях избежания коллизий правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, а также конкретных действий органов власти всех уровней принцип согласования интересов должен быть дополнен принципами координации и сотрудничества.

ÂОсновных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ, утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г., в качестве механизма реализации государственной политики в области развития местного самоуправления названа необходимость широкого использования согласительных процедур при решении проблем, возникающих в процессе взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

На практике подобное сотрудничество достигается путем информирования друг друга о планах работы, проводимых мероприятиях, разрабатываемых документах, а координация — путем согласования планов, действий государственных органов и их структурных подразделений ради решения общих задач. Для осуществления этих функций органы государственной власти и местного самоуправления создают специальные согласительные или координационные комиссии либо сами берут на себя их осуществление. Важную роль играет контроль выполнения согласованных мероприятий,

âходе которого дается оценка проделанной работе и устанавливается соответствие сделанного принятым решениям и достигнутым соглашениям. По результатам контроля устраняются отклонения от заданного состояния или корректируется решение, определяющее это состояние1.

Принцип обеспеченности ресурсами направлен прежде всего на обеспечение органов местного самоуправления необходимыми им ресурсами для реализации возложенных на них полномочий, как переданных им государственных, так и относящихся к их предметам ведения. Этот принцип обычно закрепляется во всех законах субъектов Федерации о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Следует иметь в виду, что речь должна вестись не только о выделении необходимых финансовых, но и иных ресурсов — материальных, человеческих и т.д.

1 См.: Старовойтов А.А. Организационно-правовые проблемы взаимоотношения законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере города федерального значения СанктПетербурга и Ленинградской области): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1997. С. 167—168.

61

Принцип взаимной гласности и информированности во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления

призван гарантировать защищенность прав муниципального образования. Особенно важно соблюдать этот принцип при заключении договоров, поскольку полноценная информация обеспечивает невозможность в одностороннем порядке изменять взаимные права, обязанности и ответственность, установленную в договорном порядке.

Принцип взаимной ответственности охватывает не только ответственность органов местного самоуправления перед государственными, но и ответственность самих государственных органов. Этот принцип, по сути, ключевой во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления.

На системе основных принципов должно строиться взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления. Представляется, что в целях повышения эффективности государственного и муниципального взаимодействия система этих принципов должна быть закреплена законодательно.

С понятием «формы взаимодействия» тесно связано другое понятие — «методы воздействия». Методы воздействия государственных органов на муниципальные образования можно определить как способы воздействия на них федеральных и региональных органов государственной власти в целях обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления. С помощью различных методов управления практически реализуются цели, задачи, функции государственной политики в области развития местного самоуправления.

Между формами и методами воздействия существует прямая связь, поскольку методы управления выражаются в различных формах, а форма, в свою очередь, выступает внешним выражением методов управления1.

ÂЗаконе о местном самоуправлении 2003 г. так же, как и в Законе 1995 г., указаны некоторые формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Однако в Законе 2003 г. они не обозначаются как таковые, не систематизируются и регламентируются поверхностно.

Âзаконах субъектов Федерации, регулирующих местное самоуправление, имеются попытки более отчетливо выделить формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления путем перечисления их в отдельной статье. Так, в Законе Красноярского края от 10 января 1996 г. ¹ 8—209 «О местном самоуправлении в Красноярском крае» указаны следующие формы взаимодействия:

• правовое регулирование местного самоуправления;

• государственный контроль деятельности местного самоуправления;

1 См.: Муниципальное право /Под ред. Ю.А.Дмитриева. С. 1015.

62

•предоставление информации;

•финансовое регулирование;

•содействие органов государственной власти местному самоуправлению (оказание методической помощи местным сообществам, в частности разработка примерных проектов актов, принятие которых входит в компетенцию органов местного самоуправления, направление специалистов для оказания ор-

ганизационной, технической и иной помощи).

Закон Свердловской области от 13 апреля 1995 г. ¹ 12-ОЗ «О местном самоуправлении в Свердловской области» предусматривает следующие формы взаимодействия:

•наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

•заключение договоров и соглашений по решению вопросов местного значения;

•создание координационных, консультативных, совещательных и иных органов;

•право законодательной инициативы;

•участие исполнительных органов государственной власти Сверд-

ловской области в принятии решений, касающихся муниципальных образований.

Закон Тульской области от 18 декабря 1996 г. ¹ 36-ЗТО «О местном самоуправлении в Тульской области» закрепляет следующие формы взаимодействия:

•государственное регулирование местного самоуправления законами области;

•заключение договоров и соглашений;

•создание для организации постоянного взаимодействия совместных координационных, консультативных, совещательных и иных рабочих органов, как временных, так и постоянно действующих;

•право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в областной Думе;

•разрешение споров и разногласий между органами государственной власти области и местного самоуправления посредст-

вом согласительных процедур или судом.

Мировой практикой взаимодействия государства и местного самоуправления выработаны разнообразные формы такого взаимодействия. В заключительном документе X съезда Лиги местных автономий, проходившем в апреле 1989 г. в Перуджи, сформулированы предложения по реформированию местного самоуправления, в числе которых следующие:

•учреждение Национальной постоянной конференции областных и местных властей;

63

•учреждение в парламенте и областных советах постоянных органов, которые должны рассматривать все законодательные мероприятия в отношении областей и муниципалитетов на предмет их соответствия конституционным положениям;

•принятие закона о финансовой автономии провинции и коммун1. В декабре 1996 — январе 1997 г. Новосибирским областным

общественным Фондом содействия становлению и развитию местного самоуправления проводился опрос в Кемеровской, Новосибирской и Томской областях, Республиках Бурятия и Тыва, посвященный проблемам правового регулирования местного самоуправления. Опрашивались главы городских и сельских администраций, депутаты органов местного самоуправления, юристы местных администраций. В итоге 43% опрошенных из Новосибирской области и 36% представителей других регионов отметили, что во взаимоотношениях органов местного самоуправления с государством достаточно часто возникают проблемы.

По мнению представителей органов местного самоуправления, органы государственной власти могут помочь органам местного самоуправления:

• финансовой поддержкой — 97%;

• предоставлением материально-технических средств — 52;

• консультированием — 47;

• методической и методологической помощью — 42;

• психологической поддержкой — 12;

• помощью в решении кадровых вопросов — 6%.

В качестве основных форм взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления назывались коллегии и совещания2.

Анализируя взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления, Е.С. Шугрина выделяет следующие формы взаимодействия:

•наделение органов местного самоуправления отдельными го- сударственно-властными полномочиями;

•заключение договоров и соглашений;

•создание координационных и консультативных, совместных рабочих групп;

•направление предложений и обращений органам государственной власти3.

Формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления поддаются классификации на формы взаимо-

1 См.: Васильева Т.А. Реформы местного самоуправления в Италии // Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы. М., 1993. С. 53.

2 См.: Шугрина Е.С., Сивохина Ю.Л. Модели местного самоуправления в Сибирском и Дальневосточном регионах. Новосибирск, 1997. С. 40—41.

3 См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. С. 287—300.

64

действия, установленные федеральным законодательством, прежде всего Законом о местном самоуправлении 2003 г., и формы взаимодействия, установленные законодательством субъектов Федерации

èдоговорами субъектов с органами местного самоуправления.

ÂЗаконе о местном самоуправлении 2003 г. указаны следующие основные формы взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления:

• правовое регулирование местного самоуправления федеральными органами государственной власти и органами власти местного самоуправления (ст. 5 и 6);

• наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (гл. 4);

•участие при определенных условиях государственных органов и государственных должностных лиц в формировании органов местного самоуправления (ст. 37);

•переход полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления к органам государственной власти (например, в случае крупной просроченной задолженности муниципального образования);

•отчеты органов местного самоуправления перед органами государственной власти об исполнении местных бюджетов (ч. 4 ст. 52);

•заключение договоров и соглашений (в том числе в форме муниципального заказа — ст. 54).

Формами взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, закрепленными в законах субъектов Федерации и договорах, в дополнение к вышеперечисленным, могут выступать:

•предоставление в пользование государственного и муниципального имущества на безвозмездной основе;

•обмен информацией;

•заключение договоров и соглашений;

•право законодательной инициативы представительных органов муниципальных образований в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации;

•создание временных или постоянно действующих консультативных и координационных органов;

•совместное финансирование и проведение различных мероприятий;

•разрешение споров и разногласий между органами государственной власти области и органами местного самоуправления посредством согласительных процедур.

Отличительным признаком взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления является активность обоих сторон в правоотношении, что позволяет различать

65

понятия «взаимодействие» и «воздействие». К последнему следует отнести разнообразные формы контроля государства над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Контроль деятельности органов местного самоуправления осуществляют органы государственной власти, полномочные обеспе- чивать защиту и учет интересов местного самоуправления при осуществлении государственной политики во всех сферах жизни.

Контроль в форме надзора за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц, выявления случаев нарушений федеральных законов, законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований осуществляет прокуратура. Помимо органов прокуратуры, важную роль в этой сфере играет Минюст России, на который возложено проведение юридической экспертизы правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Федерации, в том числе по вопросам местного самоуправления. Если правовой акт, принятый органом местного самоуправления, не соответствует Конституции РФ или федеральному закону, Минюст России представляет мотивированное заключение

âорган государственной власти субъекта Федерации, принявший акт, а также в установленном порядке в соответствующие федеральные органы государственной власти.

Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ государство осуществляет контроль над органами местного самоуправления в части использования ими материальных и финансовых средств, выделенных для реализации переданных им государственных полномочий. Государственный орган, предоставивший местному бюджету субвенцию

âвиде денежных средств, вправе проконтролировать их расходование. При выявлении фактов нецелевого использования денежных средств орган государственной власти вправе их изъять. Государственные органы контролируют расходование финансовых средств, объединенных для выполнения каких-либо совместных программ с органами местного самоуправления.

Органы государственной налоговой службы контролируют также деятельность муниципальных предприятий в части уплаты налогов и иных платежей в государственные бюджеты различных уровней.

Âфилософском словаре под взаимодействием понимается процесс взаимного влияния тел друг на друга путем переноса материи и движения, универсальная форма изменения состояний тел. Взаимодействие определяет существование и структурную организацию всякой материальной системы, ее свойства, ее объединение наряду с другими телами в систему большего порядка. Без способности к взаимодействию материя не могла бы существовать1.

1 См.: Философский словарь / Под ред. И.Т. Фролова. 6-е изд., перераб. и доп. М., 1991. С. 65.

66

В кратком политическом словаре взаимодействие определяется как процесс непосредственного или опосредованного воздействия объектов (субъектов) друг на друга, порождающий их взаимную обусловленность и связь1.

Характер взаимодействия может быть различным и не всегда подразумевает равную активность взаимодействующих сторон. Представляется возможным предложить следующую классификацию взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления:

1)формы взаимоотношений, в которых основная активность исходит от органов государственной власти России;

2)формы взаимоотношений, в которых активность исходит в равной мере как от органов государственной власти, так и от органов местного самоуправления;

3)формы взаимоотношений, в которых основная активность исходит от органов местного самоуправления.

К первой группе относятся следующие формы взаимодействия:

• правовое регулирование местного самоуправления федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации. Государство в пределах своих полномочий вправе увеличивать или уменьшать круг вопросов местного значения. На практике увеличение количества вопросов местного значения означает возрастание расходов бюджетов муниципальных образований и их решение, а сужение — соответственно их уменьшение;

•осуществление контроля органами государственной власти над решениями и деятельностью органов местного самоуправления (включая средства прокурорского надзора и судебного контроля, направленные на предотвращение принятия органами местного самоуправления решений, противоречащих федеральным и региональным законам и общегосударственной политике). Какого-либо комплексного нормативного правового акта, регламентирующего все стороны контрольнонадзорного воздействия государства на муниципальные образования, до сих пор не принято, хотя необходимость в нем назрела давно. Принятие такого акта в виде федерального закона либо части Муниципального кодекса позволит четко определить принципы и правовые пределы вмешательства государства в деятельность местного самоуправления и, следовательно, позволит упорядочить эту группу отношений, придать качественно новую форму взаимоотношениям государства и муниципальных образований, увеличить их прозрачность для государства и граждан;

1 См.: Краткий политический словарь / Под ред. Л.А. Оникова, Н.В. Шишлина. 6-е изд., доп. М., 1989. С. 51.

67

•предоставление финансовой, организационной, информационной, методической и иной помощи органам местного самоуправления;

•предоставление в пользование государственного и муници-

пального имущества на безвозмездной основе. Применительно к последним двум пунктам следует добавить,

что государство передало в собственность муниципальных образований соответствующее имущество и регулярно оказывает финансовую поддержку органам местного самоуправления.

Финансовая помощь муниципальным образованиям со стороны государства обусловлена недостаточностью собственных материальных ресурсов местного самоуправления. Решение этой проблемы занимает важнейшее место в системе реформирования местного самоуправления, поскольку без финансового наполнения муниципалитеты не способны самостоятельно решать вопросы местного значения. Особенность этой формы взаимодействия заключается в непосредственном перераспределении части федеральных и региональных финансовых ресурсов в пользу муниципальных образований.

Ко второй группе следует отнести:

•наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

•заключение договоров и соглашений;

•создание консультативных и координационных органов;

•согласование нормативных актов и действий (включая определение системы нормативных правовых актов, распространяющих действие на территорию муниципального образования при условии обязательного одобрения органами местного самоуправления);

•обмен информацией.

Третью группу образуют следующие формы взаимодействия:

•право законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Федерации, обсуждение проектов нормативных правовых актов населением. Перспективным направлением взаимодействия является предоставление общероссийскому объединению муниципальных образований права законотвор- ческой инициативы на федеральном уровне по вопросам, затрагивающим право граждан на местное самоуправление;

•право на обращение органов местного самоуправления в органы государственной власти. К этой форме можно отнести, например, изменение границ муниципального образования путем принятия по инициативе населения закона субъекта Федерации (ст. 12 Закона о местном самоуправлении 2003 г.), а также внесение предложений в органы государственной власти об утверждении плана застройки областного центра.

Воздействие местного самоуправления на государственную власть осуществляется главным образом в косвенных формах.

68

Из всего многообразия договорных взаимоотношений, являющихся существенной формой взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, Закон о местном самоуправлении 2003 г. отдельно выделяет муниципальный заказ. Последний представляет собой право органов местного самоуправления и уполномоченных им муниципальных учреждений выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления (ч. 1 ст. 52).

Заключение договоров и соглашений может осуществляться не только в гражданско-правовой сфере, но и в сфере государственноправовых и административно-правовых отношений. Они классифицируются на гражданско-правовые и публично-правовые, а последние, в свою очередь, подразделяются на государственно-правовые

èадминистративно-правовые1.

Âсфере взаимоотношений органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления следует выделить следующие виды публичных договоров:

• о передаче полномочий. Предметом такого договора являются действия органов государственной власти по передаче органам местного самоуправления каких-либо полномочий;

• о сотрудничестве (совместной деятельности). Предметом этого договора является взаимодействие и координация органов государственной власти и местного самоуправления в сфере совместных интересов.

Основной правовой формой наделения органов местного самоуправления согласно ст. 19 Закона о местном самоуправлении 2003 г. является соответствующий закон субъекта Федерации. Вместе с тем договор о передаче полномочий может и должен являться вспомогательной формой правового регулирования передачи таких полномочий. Достоинством договорной формы регулирования передачи полномочий является добровольный характер волеизъявления двух сторон, в связи с чем органы местного самоуправления по своей инициативе и с согласия государственных органов смогут исполнять полномочия последних.

Заключаемые договора о совместной деятельности позволяют сотрудничать органам государственной власти и местного самоуправления в сфере их совместного ведения. Так, в соответствии со ст. 43 Закона Свердловской области «О местном самоуправлении в Свердловской области» одной из форм взаимодействия органов государственной власти Свердловской области и органов местного

1 См.: Бахрах Д.Н. Административное право Российской Федерации. Екатеринбург, 1993; Демин А.В. Нормативный договор как источник административного права //Гос-во и право. 1998. ¹ 2. С. 15—21.

69

самоуправления муниципальных образований является заключение между ними договоров и соглашений по решению вопросов местного значения.

Заключаемые между органами местного самоуправления и государственной власти договоры, носящие гражданско-правовой характер, могут быть самыми разнообразными. Так, на основании постановления Правительства Свердловской области от 17 марта 1999 г. ¹ 330-П Минфин Свердловской области заключает с исполнительными органами местного самоуправления договоры о предоставлении займов.

Заключение договоров и соглашений между органами местного самоуправления и государственной власти является важной и перспективной формой развития взаимоотношений между ними.

Таким образом, взаимодействие государства и местного самоуправления представляет собой систему правоотношений, складывающихся по множеству направлений. Эта система, призванная обеспечивать единство публичной власти и самостоятельность местного самоуправления, реализуется с помощью правового механизма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

Структурно механизм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления включает в себя следующие элементы: порядок формирования системы органов государственной власти и местного самоуправления; процесс разграничения их компетенции; принципы, на которых основывается взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления; правовые нормы, регулирующие взаимодействие, и правовые отношения, возникающие в этой сфере, а также правовую ответственность органов государственной власти и местного самоуправления друг перед другом по взаимным обязательствам.

Взаимодействие между системами государственной власти и местного самоуправления должно основываться на следующей системе принципов, нуждающейся в законодательном закреплении: законности, целесообразности, самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их компетенции, равноправия, недопустимости ущемления интересов других муниципальных образований, согласования интересов, обеспеченности материальными и финансовыми ресурсами, взаимной гласности и информированности, взаимной ответственности.

Формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления можно разделить на формы взаимодействия, установленные федеральным законодательством, прежде всего Конституцией РФ и Законом о местном самоуправлении 2003 г., и формы взаимодействия, устанавливаемые законодательством субъектов Федерации и договорами субъектов с органами местного самоуправления.

70