Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруден

2.2. Законодательное регулирование разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления

Сложным вопросом взаимодействия государства и местного самоуправления является проблема оптимального разделения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и субъектов Федерации, с одной стороны, и органами местного самоуправления — с другой. Необходимость четкого отграни- чения сферы деятельности местного самоуправления от сферы деятельности государственной власти является важным условием и гарантией эффективной реализации местным самоуправлением своих полномочий и организации надлежащего уровня взаимодействия с органами государственной власти.

Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления складывались бы не столь конфликтно, если бы можно было провести четкую границу между сферой деятельности государства и местного самоуправления. В свою очередь, это было бы возможно в том случае, если бы ту или иную функцию можно было однозначно отнести либо к органам местного самоуправления, либо к органам государственной власти. Однако, к сожалению, сделать это невозможно, поскольку местные органы обычно осуществляют не только сугубо локальные функции, но и решают определенные задачи, являющиеся частью государственных дел. И наоборот, функции органов государственной власти трудно отделить от местных проблем.

Êформам взаимодействия следует относить не саму сферу деятельности и вопросы местного значения, но постоянно идущие процессы их разграничения. При этом органы государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления вынуждены вторично разграничивать вопросы местного значения путем их разделения на ряд более частных вопросов, а также практически постоянно разграничивать полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления по решению этих вопросов.

Êполномочиям органов государственной власти России в области местного самоуправления относятся наиболее важные и принципиальные вопросы, например принятие и изменение Законов о местном самоуправлении 1995 и 2003 г., контроль их соблюдения, обеспечение соответствия законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству, обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией РФ и законами обязанностей государства

âобласти местного самоуправления.

71

Только федеральная власть осуществляет регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и отношений между федеральным и местными бюджетами. Важной частью полномочий России является регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления и установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления

èдолжностных лиц местного самоуправления, а также регулирование основ муниципальной службы. Как отмечает М.В. Баглай, эти

èнекоторые другие полномочия федеральной власти направлены на создание единообразных основ местного самоуправления и гарантий его самостоятельности.

Êполномочиям органов государственной власти субъектов Федерации в сфере местного самоуправления относятся вопросы, не менее значимые, но более конкретные. Именно они принимают законы о местном самоуправлении для своей территории и осуществляют контроль над их соблюдением. Региональная власть регулирует порядок передачи объектов собственности субъектов Федерации в муниципальную собственность и отношения между бюджетом субъекта Федерации и местного бюджета, а также обеспечивает гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления. Органы субъектов Федерации обеспечивают права граждан на осуществление местного самоуправления, устанавливают порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границы и наименования. Они вправе регулировать законами особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и местных традиций, принимать законодательство о муниципальной службе.

Поскольку на федеральном уровне закрепляются только предметы ведения органов местного самоуправления, конкретные полномочия каждого муниципального образования должны быть определены законом субъекта Федерации на основе и в соответствии с федеральным законом. К сожалению, на практике это не всегда происходит, в результате чего органы местного самоуправления остаются наделенными своими предметами ведения, но без конкретных полномочий.

Признавая и гарантируя местное самоуправление, определяя его статус в системе народовластия, Конституция РФ использует, в ча- стности, такое понятие, как «полномочия местного самоуправления», признавая тем самым за муниципальными образованиями определенную совокупность полномочий, необходимую для решения вопросов местного значения, реализации задач и функций местного самоуправления. Полномочия местного самоуправления — это «закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обя-

72

занности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований»1.

Полномочия определяют способность муниципальных образований самостоятельно решать часть вопросов в пределах предметов ведения местного самоуправления. Полномочия местного самоуправления реализуются как непосредственно населением муниципальных образований, так и органами и должностными лицами местного самоуправления. Полномочия местного самоуправления определяют пределы самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Исходя из своеобразия задач, решаемых местным самоуправлением, его полномочия могут быть разделены на три группы:

1)собственные полномочия местного самоуправления, т.е. те, которые признаются за ним государством и обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

2)отдельные государственные полномочия, которыми согласно закону может наделяться местное самоуправление;

3)полномочия по предметам совместного ведения. Собственные полномочия местного самоуправления необходи-

мы муниципальным образованиям для решения вопросов местного значения, что способствует децентрализации государственного управления и более эффективному их решению. Определяя сферу вопросов местного значения, следует исходить прежде всего из принципа соразмерности материально-финансовых возможностей местного самоуправления и целесообразности решения основных вопросов жизнеобеспечения на уровне федерации и регионов, т.е. в общих интересах населения. Широта полномочий местного самоуправления сочетается с необходимостью действовать в рамках федеральных и региональных законов.

Конституция РФ использует для характеристики предметов ведения местного самоуправления понятие «вопросы местного значе- ния». В Законе о местном самоуправлении 2003 г. законодателем также употреблена конструкция «вопросы местного значения», под которыми следует понимать вопросы непосредственного обеспече- ния жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Законом о местном самоуправлении 2003 г. осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (ст. 2).

В отличие от Закона о местном самоуправлении 1995 г., который устанавливал единый перечень вопросов местного значения для всех муниципальных образований, Закон 2003 г. более подробно определяет вопросы местного значения, относящиеся к ведению

1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 251—252.

73

различных видов муниципальных образований (ст. 14—16). Муниципальное образование каждого типа — поселение, муниципальный район, городской округ — решает свой круг вопросов местного зна- чения. Если прежде предметы ведения муниципальных образований различных уровней должны были разграничиваться законами субъектов Федерации (чего на практике почти не встречалось), то теперь их исчерпывающие перечни закреплены Законом 2003 г.

В определении круга вопросов местного значения Закон о местном самоуправлении 2003 г. исходит из принципа субсидиарности — в ведение муниципальных образований разных уровней включены те вопросы, которые на данном уровне могут решаться наиболее эффективно, с оптимальным результатом. Объем вопросов местного значения, возложенный на поселенческие муниципалитеты, меньше возложенного на муниципальные районы и городские округа. Участвуя в реализации федеральных и региональных программ развития местного самоуправления, органы местного самоуправления не вправе снижать установленные государственные социальные стандарты, но в то же время могут обеспечивать их гражданам на более высоком уровне.

Содержащийся в Законе о местном самоуправлении 2003 г. обширный перечень вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных образований, не является исчерпывающим. Он может быть расширен законами субъектов Федерации путем отнесения к вопросам местного значения и иных вопросов, которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению. Для этого необходимо соблюдение трех условий:

1)эти вопросы не должны касаться компетенции других органов государственной власти и местного самоуправления (принцип остаточной компетенции);

2)на решение этих вопросов органами местного самоуправления не установлен прямой запрет федеральными законами и законами субъектов Федерации;

3)решение вопросов возможно только за счет собственных средств муниципальных образований (ст. 50 и 51 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).

Последнее ограничение касается возможности включения муниципальными образованиями в свое ведение дополнительных вопросов местного значения лишь при условии наличия у них собственных материальных ресурсов и финансовых средств (ч. 2 ст. 14,

÷.3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 Закона о местном самоуправлении 2003 г.). Такой подход к регулированию предметов ведения муниципальных образований позволяет характеризовать российскую модель организации местного самоуправления как континентальную, в которой в отличие от англосаксонской модели круг вопросов местного зна-

74

чения определяется по негативному принципу правового регулирования («разрешено все, кроме прямо запрещенного»)1.

Отдельные полномочия органов местного самоуправления закрепляются непосредственно в отраслевом федеральном законодательстве, например в Федеральных законах «Об образовании», «О животном мире», «О ветеранах», где также упоминается об участии органов местного самоуправления в решении различных вопросов.

Необходимо кодифицировать федеральное законодательство в части определения предметов ведения и конкретных полномочий местного самоуправления. Таким документом может стать Муниципальный кодекс, в котором должны закрепляться предметы ведения и полномочия местного самоуправления во всех сферах жизнедеятельности. Принятие любых новых законов, устанавливающих или изменяющих предметы ведения и полномочия местного самоуправления, должно сопровождаться внесением изменений в Кодекс. Только таким способом можно избежать ситуации, когда сами органы местного самоуправления зачастую не знают о своих полномо- чиях в какой-либо сфере в условиях постоянного принятия новых законодательных актов, во многих случаях к тому же противореча- щих друг другу. Тем более это касается интересов граждан, затрагиваемых данными нормативными правовыми актами.

В решении значительной части вопросов, отнесенных гл. 3 Закона о местном самоуправлении 2003 г. к предметам ведения муниципальных образований, органы местного самоуправления могут наделяться всеми необходимыми полномочиями. Однако к вопросам местного значения отнесены и те, решение которых связано с реализацией конституционных прав населения, с осуществлением общегосударственной социальной политики. К таким вопросам следует отнести:

•комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

•начальное общее, среднее (полное) общее образование2;

1 См: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2000. С. 399—400.

2 В Законе об общих принципах 2003 г. вопросы, отнесенные к муниципальным образованиям в сфере образования, решены по-другому. В Законе 1995 г. была закреплена довольно расплывчатая общая обязанность муниципальных образований организовывать, содержать и развивать муниципальные учреждения дошкольного, основного общего и профессионального образования. В Законе 2003 г. из круга вопросов местного значения, решаемых муниципальными районами и городскими округами, организация профессионального образования исключена. Муниципалитеты призваны заботиться о предоставлении общедоступного и бесплатного начального общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, но за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса (заработная плата учителям), отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации.

75

•здравоохранение, обеспечение санитарного благополучия населения;

•социальную поддержку и занятость населения;

•охрану общественного порядка;

•контроль над использованием земель на территории муниципального образования;

•охрану окружающей среды на территории муниципального образования;

•противопожарную безопасность.

И ранее отмечалось, что Закон о местном самоуправлении 1995 г. безо всяких оговорок отнес к вопросам местного значения многие направления общественной жизни, не являющиеся чисто местными: социально-экономическую деятельность, вопросы образования, здравоохранения, социальной защиты, защиты прав граждан, экологии и др.1 В этих сферах правоотношений в силу их специфики невозможно разделить предметы ведения между государственными органами и органами местного самоуправления. Точнее, подобное разделение возможно только в теории, тогда как на практике —

âпринципе невозможно. Как, например, можно отнести к исключи- тельной государственной или местной компетенции задачу защиты прав человека, когда любой человек одновременно является и гражданином России, и членом местного сообщества?

По сути, общей сферой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления является вся социальная сфера деятельности. Применительно к этой сфере нельзя утверждать о реальной самостоятельной реализации органами местного самоуправления «вопросов местного значения». В этой сфере имеются такие вопросы, решение которых во многом определяется деятельностью органов государственной власти2.

Поскольку социальная защита населения — в целом государственная функция, на органы местного самоуправления может быть возложено осуществление дополнительных мероприятий, помимо государственных, по социальной поддержке и занятости населения

âпределах собственных ресурсов. Возложение этих вопросов на органы местного самоуправления убедительно показывает, что местное самоуправление не может рассматриваться иначе как в совокупности с общей системой всего государственного управления, в состав которого местное самоуправление входит как часть единого целого.

Âотношении этих вопросов в Законе о местном самоуправлении 2003 г. использованы неопределенные термины «организация»,

1 См.: Лукашов Л.А. Местное самоуправление: теория и реальность // Становление государственности и местного самоуправления в регионах России (на примере Саратовской области). Саратов, 1997. С. 120.

2 См.: Фейгин М.З. Конституционные основы местного самоуправления: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 18.

76

«развитие», «участие», «обеспечение», что не позволяет точно установить объем полномочий органов местного самоуправления. Оче- видно, в тех сферах общественной жизни, где требуется одновременное участие органов государства и органов местного самоуправления, речь должна идти не столько о разграничении абстрактных «предметов ведения», сколько о распределении конкретных полномочий, т.е. прав и обязанностей между органами государственной власти и местного самоуправления. По этим вопросам необходимо уточнить полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, что может быть реализовано в законодательстве субъектов Федерации. Для целесообразного разделения полномочий между различными уровнями власти следует учитывать фактор реальной способности тех или иных органов обеспечивать свои обязанности перед населением.

Необходимо предпринять следующие шаги в направлении решения вопроса о разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. На первом этапе следует кодифицировать предметы ведения местного самоуправления, рассредоточенные в настоящее время во множестве нормативных актов.

Вторым этапом должно быть принятие на основе Муниципального кодекса субъектом Федерации собственных законов о разграничении полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. Законы должны, естественно, не противоречить федеральному законодательству, но вместе с тем учитывать особенности разграничения таких полномочий в регионе. Законы субъектов Федерации должны содержать конкретные полномочия органов местного самоуправления во всех сферах деятельности, где это возможно, указать с достаточной степенью точности.

Между тем анализ состояния законов субъектов Федерации о местном самоуправлении показывает, что часто региональные законодатели отождествляют понятия «предметы ведения» и «вопросы местного значения» с понятием «полномочия местного самоуправления». При этом последние вообще не находят правового закрепления в нормативных актах, что, безусловно, затрудняет деятельность местного самоуправления1.

В качестве противоположных и положительных примеров можно привести Закон Московской области от 13 мая 1999 г. ¹ 24/99-03 «О местном самоуправлении в Московской области», в котором

1 См., например, Закон Калининградской области от 18 января 1996 г. ¹ 31 «Об основах местного самоуправления в Калининградской области», Закон Мурманской области от 8 июля 1996 ¹ 32-02-ЗМО «О местном самоуправлении в Мурманской области», Закон Орловской области от 18 декабря 1996 г. ¹ 17-03 «О местном самоуправлении в Орловской области», Закон Челябинской области 16 октября 1995 г. ¹ 08-03 «О местном самоуправлении в Челябинской области».

77

четко определяются полномочия местных сообществ по решению вопросов местного значения (ст. 7). Закон Приморского края от 9 февраля 1996 г. ¹ 28-КЗ «О местном самоуправлении в Приморском крае» также определяет полномочия органов местного самоуправления в различных сферах (ст. 11—17). Закрепление именно полномочий органов местного самоуправления позволяет не только ограничивать произвольное толкование органами государственной власти компетенции органов местного самоуправления, но и более четко определять их ответственность.

После принятия региональных законов в качестве третьего этапа должно последовать заключение договоров между органами государственной власти субъектов Федерации с каждым конкретным муниципальным образованием. Учитывая, что закон и договор как разные источники права не должны противоречить друг другу, заключение договоров с конкретными муниципальными образованиями будет в большей мере способствовать учету местной специфики, способствуя эффективности механизма взаимодействия государства и местного самоуправления.

Содержательно договор может включать в себя следующее:

•конкретизацию предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Федерации, законами субъекта Федерации;

•условия и порядок осуществления разграниченных договором предметов ведения и полномочий;

•формы взаимодействия и сотрудничества органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления при исполнении положений договора;

•механизм реализации полномочий и контроля над их исполнением;

•иные вопросы, связанные с исполнением положений договора. При этом договор мог бы заключаться:

•при прямом указании в законах органов государственной власти субъектов Федерации на необходимость и допустимость заключения договоров о разграничении предметов ведения

èполномочий;

•в случае отсутствия прямого указания в законах и других нормативных актах субъектов Федерации, при неурегулировании конкретных полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти в решении вопросов местного значения;

•при отсутствии законов и других нормативных актов органов государственной власти субъектов Федерации с условием приведения заключенного договора в соответствие с законами

èиными нормативными актами после их принятия;

78

•по вопросам, не исключенным из ведения органов местного самоуправления и не отнесенным к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти субъекта Федерации.

Договор о разграничении полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления должен обязательно ратифицироваться представительными органами государственной власти и местного самоуправления, что придаст ему достаточную юридическую силу и позволит избежать конфликтов с федеральным законодательством.

Как показывает опыт, наиболее часто принимаются договоры, а не законы о разграничении полномочий, при этом происходит нарушение принципа равноправия органов государственной власти

èместного самоуправления. Во многих субъектах Федерации органы государственной власти исходят из того, что договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления должны разрабатываться только органами государственной власти, а органы местного самоуправления должны соглашаться с любыми включенными в них условиями.

Нередки случаи, когда при заключении подобных договоров органам местного самоуправления предлагается включать в них условия, направленные на ущемление их имущественных и иных прав. Примерами могут являться передача объектов из муниципальной собственности в государственную, передача в бюджет субъекта Федерации средств местного бюджета, уступка части территории.

Поскольку органы государственной власти и местного самоуправления выступают как равные договаривающиеся стороны, инициатива заключения договора может исходить как от органов государственной власти, так и от органов местного самоуправления. Именно такая норма закреплена в п. 1 ст. 8 Закона Тюменской области «О принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти области

èмуниципальными образованиями и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномо- чиями». Проект договора может разрабатываться как органами государственной власти, так и органами местного самоуправления, однако оптимальным вариантом является форма совместной разработки договора о разграничении полномочий, что позволяет учитывать интересы государства и местного самоуправления.

Âпроцессе совместной работы неизбежно будут возникать сложности в различного рода переговорах и согласованиях между органами государственной власти и местного самоуправления. Согласование — это способ взаимодействия субъектов управленческой деятельности, наделенных равными правами в отношении определенного вопроса, целью которого является принятие единого реше-

79

ния, удовлетворяющего обе стороны и достигаемого путем переговоров и консультаций.

На практике часто ведение переговорных процессов не закреплено юридически и основывается исключительно на неформальных договоренностях. Между тем согласование представляет собой определенную управленческую процедуру, которая должна иметь правовое закрепление1.

При разработке законодательства должна учитываться процессуальная сторона согласования: сроки согласования; порядок согласования (правомерность органа, отправившего вопрос на согласование, перечень органов или должностных лиц местного самоуправления, которые в обязательном порядке должны участвовать в согласовании, создание различного рода комиссий или рабочих групп в процессе согласования глобального вопроса и др.); порядок рассмотрения споров в случае, когда органы местного самоуправления отказываются согласовать тот или иной вопрос; сроки передачи средств в случаях, когда процесс согласования при обсуждении ка- ких-либо глобальных вопросов требует дополнительных затрат от местного самоуправления.

Проблема согласований во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления возникает в случае, когда полномочия по отдельным предметам ведения в силу своей специфики не поддаются разграничению даже на договорном уровне. Так, Закон Тюменской области от 25 декабря 1997 г. ¹ 123 «Об административном центре Тюменской области» предусматривает совместное участие органов государственной власти Тюменской области и органов местного самоуправления Тюмени в реализации таких полномочий, как проведение областных, федеральных и международных мероприятий; разработка и осуществление целевых областных программ развития города как административного центра области; проведение совместных природоохранных мероприятий.

Основной формой взаимодействия в таких случаях выступает долевое финансирование различного рода мероприятий как из регионального бюджета, так и из местных бюджетов. При этом основная финансовая тяжесть по-прежнему падает на местные бюджеты. Более того, во многих случаях органы государственной власти вопреки взятым на себя обязательствам и закону вообще не финансируют совместные программы. Во избежание возникновения таких ситуаций объемы финансирования должны закрепляться еже-

1 Вряд ли целесообразно принимать отдельный закон о процедуре согласования во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления, как это предлагают отдельные авторы (см.: Игнатюк Н.А. Правовые проблемы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 19).

80