Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруден

сийской Федерации является ее многонациональный народ». В этой норме подразумевается «власть» вообще, т.е. отсутствует указание на то, что народ является источником власти государственной, подобно тому, как это было закреплено в ч. 1 ст. 2 Конституции

СССР 1977 г. («народ осуществляет государственную власть…»).

В литературе встречается и противоположная позиция, являющаяся отражением государственной теории местного самоуправления. Существует точка зрения, что органы местного самоуправления также осуществляют власть государства, поскольку какой-либо иной, кроме государственной, разновидности публичной власти просто не существует1. Однако с этим утверждением согласиться нельзя, поскольку очевидно, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе, а публич- ная власть может быть и муниципальной.

Таким образом, наряду с государственной публичной властью существует муниципальная публичная власть.

Если осуществляемая органами местного самоуправления муниципальная власть является особым видом публичной власти, то для ее реализации необходимо наличие специфически властных полномочий. С.А. Авакьян полагает, что управлять территорией, не имея властных начал, просто немыслимо2.

Реализация публичной власти в форме власти местного самоуправления (муниципальной власти) имеет ряд общих признаков, сближающих ее с властью государственной. К их числу следует отнести:

•самостоятельность и структурную обособленность местного самоуправления как общеобязательного социального института3. Это подтверждается правом самостоятельного формирования собственного бюджета, наличием муниципальной собственности и другими гарантиями самостоятельности местного самоуправления4;

•наличие собственного механизма осуществления функций. Власть выполняют жители, органы местного самоуправления и должностные лица путем принятия управленческих решений;

•наличие специфически обособленного аппарата, осуществляющего муниципальную власть. Муниципальная власть претворяется в жизнь прежде всего органами местного самоуправления;

1 См.: Балытников В.Б. Государственная природа местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 1998. ¹ 1. С. 2.

2 См.: Авакьян С.А. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994. С. 44.

3 См.: Коваленко А.И. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 179.

4 См.: Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 16.

21

•непрерывность, означающая, что властные полномочия реализуются непрерывно как жителями, так и органами местного самоуправления. Постоянно проводятся выборы органов местного самоуправления и должностных лиц, организуются и проводятся местные референдумы, сходы, собрания и т.д.;

•правовой характер ее деятельности. Муниципальная власть осуществляется в рамках законов и иных нормативных правовых актов. Правовая форма — основная форма внешнего выражения власти местного самоуправления;

•общеобязательность, означающая осуществление власти на территории муниципального образования и в равной степени распространение ее на всех лиц, находящихся в пределах этой территории1;

•принудительный характер муниципальной власти. Муниципальная власть имеет возможность использовать средства принуждения и обладает для этого специальным аппаратом;

•установление местных налогов и сборов и их мобилизацию в

доходную часть бюджета.

Местное самоуправление — это муниципальная публичная власть, имеющая основные признаки, присущие государственной власти. В то же время основные признаки не столько подчеркивают государственную природу местной власти, сколько отражают ее публичный характер.

Муниципальная власть, как власть особого рода, отличается от государственной власти следующими признаками:

•территориальной ограниченностью2;

•более широким спектром форм непосредственного участия населения в управлении своими территориями;

•особой системой принуждения в местном самоуправлении;

1 См.: Коваленко А.И. Указ. соч. С. 179.

2 Местное самоуправление не всегда связано с территорией, поскольку его реализация на основе лишь территориального принципа не всегда позволяет учесть потребности населения, проживающего на определенной территории. Местное самоуправление может носить не только территориальные, но и экстерриториальные (функциональные) формы как способ организации различных корпораций. Примером могут быть цеха, гильдии, сословия Средневековой Европы. Деятельность внетерриториальных профессиональных, любительских, конфессиональных и тому подобных групп, действующих в низовых территориальных коллективах, может и должна рассматриваться как важная форма организации местного самоуправления. Территориальная форма местного самоуправления неизбежно должна дополняться корпоративной. Деятельность органов местного самоуправления, осуществляемая в определенных территориальных границах, будет эффективнее в том случае, если опирается на корпоративное самоуправление (в рамках отдельных организаций, союзов, ассоциаций организаций по профессиям и иным признакам). Корпоративный аспект самоуправления, в том числе местного самоуправления, отечественным законодателем до сих пор в полной мере не учитывается.

22

•законодательным ограничением прав местной власти со стороны государства;

•подконтрольностью государству при реализации передаваемых местной власти государственных полномочий;

•преобладанием в сфере полномочий местного самоуправления хозяйственной составляющей, а не властной. Сама возможность принимать общеобязательные решения местному самоуправлению нужна постольку, поскольку эти решения обеспечивают функционирование муниципального хозяйства и способствуют созданию благополучных условий прожива-

ния граждан в данном муниципальном образовании. Отмеченные выше ограниченность территории и полномочий ме-

стного самоуправления являются, по сути, лишь наиболее яркими проявлениями основного сущностного отличия между природой местной и государственной власти.

В юридической литературе существуют и другие точки зрения по поводу отличительных признаков местной власти. Так, Ю.Л. Крузе выделяет в качестве единственного обязательного и отличительного признака муниципальной власти отсутствие суверенитета, присущего исключительно государственной власти1.

По мнению Л.А. Велихова, своеобразие местного самоуправления обусловлено особенностями управления на местах. Местное самоуправление отличается от государственной (центральной) власти следующими универсальными признаками (чертами):

•различием в характере самой власти. Центральная государственная власть — власть суверенная, верховная, могущая себя реформировать, тогда как власть местного самоуправления — власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью, в силу чего муниципальные органы не обладают полномочиями устанавливать собственную компетенцию;

•разграничением сфер компетенции центральной и местных властей;

•более или менее самостоятельными источниками финансовых средств, достаточными для осуществления своих полномочий;

•наличием выборных органов местного самоуправления2. Дополнительно выделяются следующие признаки, отражающие,

по мнению некоторых авторов, специфику муниципальной власти:

•отсутствие в системе органов местного самоуправления строгой иерархии и соподчиненности;

1 См.: Крузе Ю.Л. Проблемы теории муниципального права: Автореф. дис. …. канд. юрид. наук. М., 1997. С. 15.

2 См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства: В 2 ч. М.; Л., 1928. Ч. 2. С. 244.

23

•решение вопросов местного значения с учетом особенностей развития своей территории;

•наличие муниципальной собственности и муниципального бюджета как материально-финансовой базы местной власти1.

Однако, поскольку эти признаки присущи системе органов государственной власти, ничего специфически присущего только власти местного самоуправления они не образуют.

Местное самоуправление является неотъемлемой составной ча- стью гражданского общества и одновременно механизмом его формирования2. Местное самоуправление занимает «центральную» позицию между государством и обществом. Именно в данной позиции, как отмечает В.С. Мокрый, этот общественно-политический институт играет ключевую роль в сохранении и укреплении государственности3.

Для избежания относительного противостояния гражданского общества и государства необходима активизация гражданского общества посредством институциализации его основных звеньев. Именно такой путь представляет собой единственную реальную форму обеспечения эффективного контроля общества над органами власти4. Особая роль местного самоуправления в становлении гражданского общества была нормативно закреплена в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ, утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г.

В организационно-правовом плане местное самоуправление опосредует систему взаимосвязи между государством и обществом, соединяя их. Это еще раз подтверждает то, что местное самоуправление в своей сути заключает одновременно и государственные, и общественные начала, а процесс становления местного самоуправления одновременно является процессом становления граж-

1 См.: Кармолицкий А.А. К вопросу о местной администрации как органе управления // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1993. ¹ 3. С. 25; Козлов Ю.М. Исполнительная власть: муниципальный уровень // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1993. ¹ 2. С. 14—22; Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 12; Она же. Муниципальное право. С. 17.

2 См.: Тимофеев Н.С. О сущности и территориальной основе местного самоуправления //Проблемы реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Мат-лы на- уч.-практ. конф. 25 апреля 1996 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 1996. С. 28.

3 См.: Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права. 2002. ¹ 10. С. 3.

4 См.: Мигранян А.М. Взаимоотношения индивида, общества и государства в политической теории марксизма и проблемы демократизации социалистического общества //Вопросы философии. 1987. ¹ 8. С. 86.

24

данского общества. В отношениях с государством институт местного самоуправления выражает интересы территориальных сообществ. В отношениях с сообществами он является проводником интересов государства, так как отстаивает целостность социально-территори- ального пространства и его развитие. Ослабление одной из этих составляющих местного самоуправления приводит к дисбалансу интересов государства и общества, который, как правило, завершается кризисом государственности1.

Самоуправление, являясь продуктом конкретной территориально обособленной системы, выражает ее способность самоорганизовываться и обеспечивать связь всех ее компонентов между собой. Органы государственной власти, являясь определяющим элементом системы управления государством, осуществляют внешнее воздействие на систему органов власти местного самоуправления, тем самым интегрируя их в общую метасистему государственного управления. В реальной жизни оба института существуют, взаимопроникая и взаимодействуя2.

Являясь элементом единой системы публичной власти, местное самоуправление осуществляет свою деятельность в формах, во многом аналогичных государственному управлению. Некоторые виды государственной и муниципальной деятельности образуют единую систему (например, в сфере финансовой деятельности, обеспечения общественного порядка). Несмотря на то что система органов местного самоуправления не входит в систему органов государственной власти, она подчиняется тем же закономерностям, что и последняя3.

Гражданское общество невозможно без местного самоуправления, представляющего собой его продукт и одновременно средство его построения и развития4.

В России только формирующееся местное самоуправление, вопервых, не может быть выше уровня еще не сформировавшегося гражданского общества, а во-вторых, в условиях недостаточной разделенности собственности и власти, гражданского общества и государства смысл местного самоуправления извращается, и оно подменяется деятельностью местных органов государственной власти. Гарантируя местное самоуправление, Конституция РФ тем самым

1 См.: Мокрый В.С. Указ. соч. С. 4.

2 См.: Денисов А.И., Барыгин И.Н. Становление системы местного самоуправления в Российской Федерации. СПб., 1999. С. 10; Чеботарев Г.Н. Развитие конституционных основ местного самоуправления в РФ. 1995. С. 55—56, 71—72.

3 См.: Колкнева Т.Ф. Взаимоотношения государства и муниципальных образований: проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2004. ¹ 6. С. 37.

4 См.: Кружков А.В. Местное самоуправление в России: несбывающийся проект // Полис. 2004. ¹ 6. С. 55.

25

способствует становлению гражданского общества, закрепляя то, чего пока нет1.

Стремясь подчеркнуть организационную обособленность органов местного самоуправления от системы государственной власти, законодатель породил неясность в вопросе о правовой природе местного самоуправления, формулируя его как самостоятельный, не зависимый от государства институт политической системы и форму народовластия. Формулировка ст. 12 Конституции РФ возродила точку зрения, согласно которой местное самоуправление является институтом гражданского общества, принципиально отличным от государства.

Вопрос о том, какие начала — государственные или общественные — преобладают в природе местного самоуправления, в теории конституционного и муниципального права является одним из наиболее дискуссионных. Поскольку не существует единого подхода к пониманию природы местного самоуправления, различные государства при его организации придерживаются теорий, основанных на анализе практического опыта. Относительно природы местного самоуправления сложились следующие основные теории, различающиеся отношением местного самоуправления к государству. Согласно общественной теории местное самоуправление отделено от государственной власти, наделяется полной автономией и не задействовано на выполнение государственных функций. Сторонники теории свободной общины отстаивают независимость общины от государства и доказывают, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права, свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления2.

Согласно государственной теории власть местного самоуправления рассматривается как продолжение государственной власти, зависит от органов государственной власти и совместно с ними осуществляет функции общественного и местного значения.

Взгляды и борьба сторонников различных теорий местного самоуправления отражаются на правовом регулировании местного самоуправления в России на современном этапе.

Согласно одной точке зрения, смысл местного самоуправления состоит в том, что оно является как институтом, так и способом построения гражданского общества, в силу чего от формирования местного самоуправления зависит устойчивость российской демократии3. Местное самоуправление является той сферой общественной жизни, в которую непозволительно вмешиваться государствен-

1 См.: Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий. М., 1997. С. 97.

2 См.: Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 7; Аксаков К.С. Полное собрание сочинений. М., 1889. Т. 1. С. 51—52, 84.

3 См.: Богданова Н.А. К вопросу о конституционной природе местного самоуправления. М., 1996. С. 23.

26

ной власти. Тем самым устанавливаются пределы осуществления государством его властных функций, которые ограничиваются иного рода публичной властью — властью общества, его частей, территориальных коллективов1. По самой своей природе такая власть является самоуправленческой и не имеет характера государственной.

В науке имеются и противоположные взгляды ученых, не разделяющих восторженного отношения к идее политизации местного самоуправления и превращения его в одну из основ гражданского общества. Так, С.А. Авакьян считает, что провинциальная община не может быть основой ни государственности, ни политического климата в стране2. Схожую позицию занимает Б.Н. Топорнин, отмечая, что если понятие «система органов государственной власти» носит отчетливое политическое содержание, то задачи местного самоуправления иные3.

Публичная власть местного самоуправления отличается от государственной власти прежде всего своим неполитическим характером. Ее органы не обладают правом законодательства, местное самоуправление призвано заниматься делами местного значения, т.е. сфера деятельности местного самоуправления ограничена местными делами. Такой подход дает возможность определить власть местного самоуправления как ограниченную законодательством государства (а в России как федеративном государстве — также законодательством субъектов Федерации) публичную негосударственную и неполитическую власть по вопросам местного значения4.

Различия между государственной властью и местным самоуправлением не только не исключают, а, наоборот, предполагают возможность осуществления последним ряда государственных функций.

Местное самоуправление в силу объективного положения в социуме объективно выступает в качестве противовеса региональному сепаратизму. Это особенно актуально для нашей страны, где процесс формирования подлинного федерализма, так же, как и местного самоуправления, находится в начальной стадии5.

1 См.: Конституционное Совещание, 29 апреля — 10 ноября 1993 г. Стенограммы. Материалы. Документы. М., 1995. Т. 1. С. 91.

2 См.: Авакьян С.А. Рецензия на монографию А.А. Сергеева «Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия». М., 2005. С. 48.

3 См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 103.

4 См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 48.

5 По мнению Ю.Е. Самарина, места, прежде всего выросшие на торговле и ремеслах города, заинтересованы в едином общегосударственном политическом и экономи- ческом пространстве без множества внутренних административных и тому подобных границ. Регионы, обладающие, как правило, какими-то природными запасами и соединяющие в себе города и сельскую местность, в силу их самодостаточности, наоборот, объективно тяготеют к возведению новых внутригосударственных границ и ограничению ввоза, вывоза товаров, услуг и др. для обеспечения собственного монопольного контроля над имеющимися у них ресурсами (см.: Проблемы регионального управления и законодательства // Российский юридический журнал. 1994. ¹ 2. С. 9).

27

Рассмотрение в историческом аспекте вопроса о генезисе государственной власти и местного самоуправления сводится к двум подходам: 1) государственная власть первична по отношению к местному самоуправлению; 2) местное (общинное) самоуправление существовало в догосударственный период. Суть второго подхода заключается в понимании местного самоуправления не как специфического публично-правового института, обладающего рядом формальных юридических признаков и производного в силу этого исключительно от государства, а как естественной формы самоорганизации населения с целью непосредственного управления общественными, прежде всего хозяйственными, процессами.

Некоторые ученые связывают начало развития местного самоуправления с догосударственным периодом. Так, В.С. Нерсесянц считает, что «первые исторические формы самоуправления не были привязаны к территории, а представляли собой исключительно управление людьми»1.

Этот подход до бесконечности раздвигает границы понятия местного самоуправления, поскольку в него включаются общественное, территориальное, производственное, сословное, корпоративное самоуправление, т.е. все возможные формы самоорганизации населения.

Такой подход представляется достаточно обоснованным, однако догосударственные формы организации общества, в том числе у древних славян, все же не являются местным самоуправлением

âсовременном его понимании. В.В. Наумкина в этой связи отмечает, что наличие разных подходов относительно точки начала отсчета развития местного самоуправления связано с тем, что ранее существовавшее местное самоуправление не соответствует современным понятиям2.

Идея местного самоуправления в современном понимании получила соответствующее терминологическое обозначение на рубеже XVIII — XIX вв., когда понятие «самоуправление» стало применяться именно в связи с местным самоуправлением3. В тот период

âразличных странах Европы, а потом и в других странах начали формироваться органы местного самоуправления. Во многих государствах местное самоуправление то возникало, то исчезало, объем его полномочий был неодинаков, различной была и степень зависимости местных органов самоуправления от государства.

Таким образом, власть местного самоуправления представляет собой ограниченную законодательством государства публичную негосударственную и неполитическую власть, направленную на реше-

1 Политико-правовые ценности: история и современность / Под ред. В.С. Нерсесянца. М., 2000. С. 196—197.

2 См.: Наумкина В.В. Указ. соч. С. 13.

3 См.: Штимпфл Г., Шоллер Х. Местное самоуправление. М., 1995. С. 17.

28

ние вопросов местного значения. Самостоятельность местного самоуправления относительна и проявляется в наличии у муниципальных образований самостоятельных предметов ведения и полномочий.

Местное самоуправление представляет собой форму самоорганизации гражданского общества и, с одной стороны, находится в автономном от государства состоянии, а с другой — неразрывно связано с ним. Несмотря на возможность некоторого противостояния между государством и местным самоуправлением, ни государство, ни местное самоуправление не могут по объективным причинам полностью изолироваться и самоустраниться друг от друга.

Природа местного самоуправления не является в чистом виде ни государственной, ни общественной. Правильнее считать, что местное самоуправление — это самостоятельный вид социального управления, разновидность публичной власти. Двойной статус местного самоуправления, сочетающий в себе государственные и общественные начала, важен в практическом плане, поскольку их единство позволяет решать следующие важнейшие задачи:

•сохранение и укрепление государства и местного самоуправления;

•совместное осуществление публичной власти исключает ее раздвоение;

•создание возможности для большей части граждан принимать участие в управлении делами общества и государства;

•государство в большей степени оказывается вовлеченным в решение местных проблем, что совпадает с интересами населения;

•возникает общий интерес для граждан и государственных органов, сущность которого состоит в повышении благосостояния каждого человека и общества.

1.2. Правовые основы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

Осуществляемая в современный период развития российской государственности реформа местного самоуправления (начавшаяся с 1989 г.) характеризуется попытками возрождения местного самоуправления путем реформирования местной власти, исходя из принципов децентрализации и местной автономии.

В 1989 г. принят первый Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства», устранивший сопод- чиненность местных исполнительных органов по вертикали. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. ¹ 1550-I «О местном самоуправлении

29

âРСФСР» частично восстановил эту соподчиненность, разграничил полномочия представительных и исполнительных органов, ввел выборность глав администраций. Закон послужил базой реформирования местных органов государственного управления и превращения их в органы местного самоуправления.

На начальном этапе реформирования местного самоуправления (1989—1991 гг.) задача формирования местного самоуправления как таковая не ставилась. Местные органы власти, в том числе выборные, до 1992 г. оставались в системе органов государственной власти, однако расширение их полномочий и самостоятельности создавало благоприятные предпосылки для создания современной формы местного самоуправления. Формирование благоприятных условий для развития местного самоуправления стало результатом решения двух более общих задач: политической (отказ от партийного управления) и децентрализации государственного управления.

Политический кризис 1993 г. разрешился революционными по сути изменениями — полной ликвидацией системы Советов народных депутатов. Поскольку фактические отношения отстают от идеальных правоотношений, моделируемых правовыми нормами, фактический переход от единой системы советов к системе органов местного самоуправления осуществляется постепенно и далек от завершения.

Современное российское законодательство привнесло в организацию местного самоуправления некоторые особенности, среди которых следует выделить две важнейшие: 1) определение населением самостоятельно структуры муниципальных органов (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ); 2) невключение органов местного самоуправления

âсистему государственной власти (ст. 12)1.

Принятие в 1993 г. Конституции РФ явилось важнейшим этапом в развитии местного самоуправления. В литературе отмечается, что в Конституции РФ получила закрепление классическая, идеальная модель местного самоуправления, трудноосуществимая в сегодняшних условиях2.

Конституционная констатация того, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает прежде всего полный государственно-правовой разрыв с советским принципом «демократического централизма», в соответствии с которым местные Советы народных депутатов были продолжением единой государственной власти на местах, «агентами» сверхцентрализованного государства. В то же время конституционное исключение органов местного самоуправления из системы государственной власти необходимо трактовать не как потерю ими

1 См.: Выдрин И.А. Муниципальное право России. М., 2005. С. 81.

2 См.: Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Указ. соч. С. 181.

30