Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруден

годно в договорном порядке на основе переговоров между органами государственной власти и местного самоуправления. Такие договоры должны, помимо прочего, содержать нормы об ответственности как органов государственной власти, так и местного самоуправления, за их невыполнение или нецелевое расходование предусмотренных договором средств.

Насущной проблемой все же представляется необходимость четкого законодательного разграничения полномочий по предметам совместного ведения и заключение на этой основе договоров, конкретизирующих процесс реализации полномочий в каждом муниципальном образовании с учетом его экономических, демографиче- ских, территориальных и других особенностей. Правовой механизм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления выступает как система правовых средств регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

Таким образом, исходной основой взаимодействия между органами государства и местного самоуправления является проблема разграничения предметов ведения, полномочий и соответствующих материальных и финансовых ресурсов между этими органами. Актуальной остается разработка и совершенствование законодательства, более конкретно регулирующего компетенцию органов местного самоуправления, что достижимо в том числе путем разделения предметов ведения на ряд более конкретных вопросов, а также разграничение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. Последнее обязательно должно быть увязано с разграничением соответствующих материальных и финансовых ресурсов.

2.3. Законодательное регулирование наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

В процессе осуществления органами государственной власти своей деятельности неизбежно возникает необходимость реализации ими полномочий на более низком территориальном уровне, чем уровень субъектов Федерации. Ряд отношений (государственная регистрация актов гражданского состояния, воинский учет, совершение нотариальных действий и т.п.) крайне затруднительно осуществлять органам государственной власти субъектов Федерации, не говоря уже о федеральных структурах.

Возможны два пути решения этой проблемы: 1) создание на территории местного самоуправления государственных структур; 2) наделение отдельными государственными полномочиями органов ме-

81

стного самоуправления на основе федеральных и региональных законов. Оба пути используются на практике, у каждого из них имеются свои достоинства и недостатки.

Очевидный недостаток первого пути — это необходимость создания в системе управления новых структур, что неизбежно вызовет массу коллизий, связанных с дублированием органов управления, их неоправданной конкуренцией. Недостаток второго пути — невозможность построить эффективную систему исполнительной власти сверху донизу ввиду того, что органы местного самоуправления юридически отделены от государственных органов власти, и возможность давать указания органам местного самоуправления у государственной власти ограничена.

Как отмечает В.Е. Чиркин, попытки перенести на уровень муниципальных образований социальные нужды населения даже при сопутствующей передаче материальных ресурсов не всегда оказываются удачными. Попытка разгрузить федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации зачастую приносит новые тяготы гражданам из-за слабости финансовой базы муниципальных образований1.

Достоинства первого пути:

•возможность создания единой системы вертикальной исполнительной власти;

•приближение государственной власти к населению;

•более полное и глубокое информирование органов государственной власти о ходе дел в местных сообществах;

•возможность комплексного социально-экономического развития территорий, более широких, чем территории местного самоуправления, т.е. внутриобластных регионов, на территории которых есть не одно местное сообщество, а, скажем, не-

сколько или даже несколько десятков таковых.

В отдельных субъектах Федерации пошли именно по пути создания территориальных органов государственной власти, осуществляющих государственные полномочия в управленческих округах — территориальных структурах, более крупных, чем отдельное муниципальное образование, но меньших, чем весь регион. Так, в Свердловской области в 1996 г. подписан указ губернатора «О структуре исполнительных органов государственной власти», в котором предусматривалось деление области на шесть управленческих округов. Само по себе создание таких округов не требовало законодательного оформления, так как речь шла лишь о перераспределении государственных полномочий, не затрагивая полномочия органов местного самоуправления. Тем не менее формирование новых управленческих структур было решено закрепить законодательно, для

1 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации. М., 2001. С. 462.

82

чего принят Закон от 24 декабря 1996 г. ¹ 58-ОЗ «Об исполнительных органах государственной власти Свердловской области», в котором прописывались возможность создания округов и примерные их полномочия. В настоящее время в процессе законодательного оформления находится каждый из вновь созданных управленческих округов — по каждому из них должен быть принят отдельный нормативный акт.

По пути создания территориальных органов государственной власти пошли в некоторых других субъектах Федерации, в частности в Республике Карелия, где такая система самоуправления закреплена даже в республиканском законе о местном самоуправлении, в Тюменской области — в районах созданы органы государственной власти — территориальные подразделения областной администрации.

Возможность параллельного создания территориальных органов государственной власти для осуществления государственных полномочий, которые целесообразно выполнять на наиболее низком уровне, положительно оценивается многими учеными в качестве временной меры, допустимой, пока не окрепнет, прежде всего финансово, местное самоуправление1.

Однако все достоинства данного пути не перевешивают главного недостатка — необходимости создания дублирующих управлен- ческих структур, что неизбежно сказывается на бюрократизации всей системы и, что самое важное, напрямую отражается на гражданах, платящих налоги на содержание государственного аппарата.

Неплохая перспектива у второго пути — наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления. Такая возможность закреплена в Конституции РФ и Законе о местном самоуправлении 2003 г., которые относят к предметам ведения органов местного самоуправления также отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться в соответствии с законодательством.

Реализация органами местного самоуправления полномочий государства имеет под собой определенные исторические основы: в России органы местного самоуправления всегда исполняли некоторый объем государственных полномочий и государственных обязанностей. К ведению земских учреждений согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. подлежали раскладка государственных денежных сборов, исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений, участие в делах почтовой повинности и другие дела, которые вверялись на основании особых уставов, положений или постановлений2.

1 См.: Мачульская И. Государственные полномочия местного самоуправления // Федерализм. 1998. ¹ 3. С. 177.

2 См.: Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления //Гос-во и право. 1999. ¹ 9. С. 15.

83

В настоящее время во многих государствах с развитым местным самоуправлением доля коммунальных дел имеет тенденцию к сокращению, а доля государственных полномочий, уже превысившая 50% в структуре общественных задач, осуществляемых в муниципалитетах, продолжает увеличиваться. Подобная эволюция местного самоуправления, по мнению Г.В. Барабашева, «многократно усилила государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными и поставив выборные муниципальные учреждения в сильнейшую административную и финансовую зависимость от правительства и министров»1.

Аналогичных позиций придерживаются ученые Р. Граверт (Германия), П.М. Слоу (Великобритания), С. Монти (Швеция), Ш. Махещвари (Индия) и др. Так, Р. Граверт отмечает, что «чем полнее втягиваются местные территориальные единицы в осуществление конституционно-правовых принципов социальной государственности, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать единым для всей страны принципам государственной политики»2.

Принцип передачи власти, выдвинутый и обоснованный Европейским союзом и закрепленный Европейской хартией местного самоуправления, находит все большее распространение в государствах — ее участниках. Так, в Швеции, Нидерландах, Германии, Испании такая практика получила наибольшее применение. Реализация принципа передачи государственных полномочий местным органам обусловила во Франции переход от начал централизации к относительной децентрализации управления.

По мнению Д.И. Черкасова, общая для большинства стран современного мира тенденция заключается в сокращении собственно коммунальных дел и расширении обязательных и порученных. Такая ситуация отражает возрастающую интеграцию местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению задач, имеющих прежде всего общегосударственное значение. Показательно, что в Германии обязательные и порученные дела составляют 80—90% общего объема дел, выполняемых местными органами3.

Во многом схожая ситуация наблюдается в России. Как отмеча- ет Л.А. Лукашов, не менее 70% работы местных органов занимает решение вопросов, связанных с осуществлением государственных функций в различных отраслях хозяйства4.

1 Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания). М., 1971. С. 104.

2 Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Гос-во и право. 1992. ¹ 10. С. 107.

3 См.: Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. М., 1998. С. 106—115.

4 См.: Лукашов Л.А. Указ. соч. С. 132.

84

Эффективной является юридическая практика законодательного наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, так как многие муниципальные образования в соответствии с федеральными и региональными нормативными актами выполняют десятки таких полномочий (делегируются, как правило, полномочия, связанные с организацией и содержанием энерго-, газо- и теплоснабжения, некоторые вопросы здравоохранения, социального обеспечения и др.).

В теории муниципального управления предусматриваются следующие две основные формы наделения государственными полномочиями:

1)передача полномочий — способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. Срок такой передачи, как правило, не оговаривается;

2)делегирование полномочий — представление органам государственной власти принадлежащего ему права решения какоголибо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно1.

Следует обратить внимание на различия в содержании понятия «передача полномочий», которая происходит на постоянной и безусловной основе, расширяя перечень вопросов ведения муниципального образования, и «делегирование полномочий», которое осуществляется на временной основе с соблюдением определенных требований, расширяя лишь компетенцию отдельных муниципальных органов. Между тем в законодательстве субъектов Федерации эти понятия зачастую смешиваются. Так, Закон Вологодской области от 9 июля 1997 г. «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» регулирует «отношения, возникающие в связи с передачей (делегированием) отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами государственной власти Вологодской области, органам местного самоуправления». Понятия «наделение», «передача» и «делегирование» выступают в вологодском законе как тожества, хотя на самом деле передача и делегирование являются формами наделения полномочиями2.

Целесообразность возложения на органы местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий дикту-

1 См.: Лукашов Л.А., Подсумкова А.А. Словарь основных понятий и терминов по местному самоуправлению. Саратов, 1999. С. 10, 47—48.

2 Правильнее было был сформулировать эту норму следующим образом: «отношения, возникающие в связи с передачей или делегированием отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами государственной власти Вологодской области, органам местного самоуправления».

85

ется более высоким уровнем эффективности исполнения, чем их непосредственная реализация органами государственной власти1. Принцип делегирования полномочий в Европейской хартии местного самоуправления рассматривается как принцип соответствия данного уровня власти определенному уровню ответственности. Иначе говоря, любые полномочия, которые могут быть эффективно осуществлены на более низком уровне, должны быть переданы на этот уровень.

В.В. Комарова справедливо отмечает, что делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления позволяет решить ряд задач, актуальных не только для муниципальных образований, но и для региона, государства2. Это, в ча- стности:

•содействие централизации государственной власти, развитию самоуправленческих начал в жизни общества;

•обеспечение участия народа в осуществлении властных полномочий;

•повышение эффективного реагирования на разнообразные интересы и устремления местных сообществ, отдельных граждан;

•осуществление более качественного и компетентного руководства социальными процессами, процессами принятия и осуществления административных решений, реализации задач местного значения;

•создание рычагов более гибкого реагирования на требования,

формулируемые характером переходного этапа в стране. Отдельные государственные полномочия, передаваемые для

осуществления органам местного самоуправления, — это полномо- чия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Федерации по вопросам, не отнесенным Законом о местном самоуправлении 2003 г. к вопросам местного значения (ч. 1 ст. 19).

Несомненным достоинством Закона о местном самоуправлении 2003 г. является то, что он внес по сравнению с предыдущим относительную ясность в вопрос разграничения полномочий органов местного самоуправления и государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Закон предусматривает, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями России осуществляется

1 См.: Кубарков А.Н. Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 16.

2 См.: Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Дмитриева. С. 155—156.

86

федеральными законами, отдельными государственными полномо- чиями субъектов Федерации — законами субъектов Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается (ч. 2 ст. 19).

Как отмечает В.И. Васильев, таким образом ставится заслон так называемым федеральным и региональным мандатам, т.е. устанавливаемым сверху социальным обязательствам, не обеспеченным соответствующими финансовыми и материальными ресурсами1.

Возможность наделения отдельными государственными полномочиями предусмотрена, как правило, для крупных муниципальных образований: муниципальных районов и городских округов, выступающих в качестве связующего звена между государственной и муниципальной властью. Сельские и городские поселения освобождаются от обязанности выполнения этих полномочий с учетом их ограниченных возможностей.

Восполняя правовой пробел, существовавший в Законе о местном самоуправлении 1995 г., Закон 2003 г. определяет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, обязательный как для федеральных, так и для региональных органов государственной власти. Защищая органы местного самоуправления от возможного произвола федеральных и региональных органов государственной власти, Закон 2003 г. указывает на то, что несоблюдение порядка наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, признанное в судебном порядке, является основанием для отказа от их исполнения.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. объединил в себе ряд законопроектов, в том числе законопроект федерального закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации», необходимость принятия которого отпала.

Одна из практических трудностей, связанных с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, связана с нечетким разграничением полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. До тех пор, пока четко не будет установлено, какие полномочия являются государственными, а какие местными, ответ на вопрос о передаче или делегировании полномочий будет связан с различ- ными затруднениями.

Как справедливо отмечает В.И. Васильев, в нормативных правовых актах, устанавливающих полномочия органов местного само-

1 См.: Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. 2004. ¹ 1. С. 8.

87

управления, обычно не определяется, к какой категории полномо- чий они относятся — к государственным или к тем, которые связаны с решением вопросов местного значения1. Нечеткость и неопределенность затрудняет деятельность органов местного самоуправления, порождает различные коллизии в их взаимоотношениях с государственными органами.

В настоящее время можно утверждать о нескольких группах государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. И.И. Овчинников считает, что законодательство позволяет говорить о двух группах государственных полномочий в сфере местного самоуправления: полномочия, принадлежащие России, и полномочия, признаваемые за органами государственной власти субъектов Федерации2. И. Мачульская выделяет три группы таких полномочий: федеральные, совместные (России и субъектов Федерации) и региональные (полномочия субъектов Федерации)3.

Не любые полномочия могут передаваться органам местного самоуправления, и Закон о местном самоуправлении 2003 г. должен содержать перечень таких ограничений. Так, в Законе Ставропольского края «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» указано, что не могут быть переданы на договорной основе следующие государственные полномочия:

•относящиеся к ведению России и Ставропольского края;

•которыми органы местного самоуправления наделены законом;

•осуществление которых органами одного муниципального образования ставят в подчинение этим органам органы другого муниципального образования (если второе не расположено в границах территории первого);

•по вопросам исключительной компетенции органов государственной власти.

Пока перечень федеральных полномочий, переданных органам местного самоуправления именно федеральными законами, невелик. Это опека и попечительство, гражданская оборона, воинский учет, мобилизация и мобилизационная подготовка и др.

Значительное количество государственных полномочий передаются органам местного самоуправления законами субъектов Федерации. Органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями следующими региональными законами: о местном самоуправлении, о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и отдельными законами о порядке передачи отдельных полномочий.

1 См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 1997. С. 240.

2 См.: Овчинников И.И. Указ. соч. С. 244.

3 См.: Мачульская И. Указ. соч. С. 177.

88

Некоторое количество государственных полномочий передаются органам местного самоуправления в соответствии с законами субъекта Федерации о местном самоуправлении. Так, четко прослеживается разделение полномочий органов местного самоуправления на собственные и переданные в законах о местном самоуправлении Самарской и Нижегородской областей.

Зачастую законы субъектов Федерации включают государственные полномочия в статьи законов, закрепляющих компетенцию или полномочия органов местного самоуправления, однако при этом

âнарушение Конституции РФ не определяют финансовые и материальные ресурсы для их осуществления. Это характерно для законов о местном самоуправлении Кабардино-Балкарской и Чувашской Республик, Приморского края, Астраханской, Брянской, Ивановской, Ленинградской, Мурманской, Пензенской, Рязанской и Тверской областей.

Отдельные государственные полномочия передаются в соответствии с законами субъектов Федерации о порядке наделения органов местного самоуправления такими полномочиями. В качестве примера можно привести закон Свердловской области «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области отдельными государственными полномочиями».

При установлении государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, региональные законодатели используют принципы как позитивного, так и негативного регулирования. Так, Закон Приморского края «О местном самоуправлении в Приморском крае» содержит перечень государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления (ст. 4). Попытка составления списка полномочий целесообразна, так как позволяет определить конкретный перечень полномочий, несмотря на то, что п. 12 той же статьи устанавливает, что органы местного самоуправления могут наделяться и иными государственными полномочиями. Более плодотворным, однако, представляется использование принципа негативного регулирования, т.е. указание в законе полномочий, которые органам местного самоуправления не могут передаваться. Такие нормы содержатся,

âчастности, в законах Тульской и Саратовской областей, Эвенкийского автономного округа.

Наибольшая группа полномочий передается органам местного самоуправления в соответствии с отдельными законами о передаче конкретных полномочий. Подобным образом обычно передаются следующие государственные полномочия:

•государственная регистрация актов гражданского состояния (см., например, Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 9 ноября 1999 г. ¹ 67-ОЗ «О наделении органов ме-

89

стного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями Ханты-Мансийского автономного округа по государственной регистрации актов гражданского состояния в Ханты-Мансийском автономном округе»);

•предоставление льгот по уплате государственной пошлины (см., например, Закон Алтайского края от 11 марта 1997 г.

¹8-ÇÑ «О наделении органов местного самоуправления полномочиями по принятию решения об освобождении вынужденных переселенцев от уплаты государственной пошлины (тарифа) за удостоверение отдельных нотариальных действий»);

•создание и руководство учреждениями государственной службы медико-социальной экспертизы (см., например, Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 15 апреля 1999 г.

¹7-ÇÀÎ «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию и руководству учреждениями государственной медико-социальной экспертизы»);

•комплектование, хранение, учет и использование документов архивного фонда субъекта Федерации (см., например, Закон Иркутской области от 20 октября 1999 г. «О наделении органов местного самоуправления областными государственными полномочиями по комплектованию, хранению, учету и использованию документов архивного фонда Иркутской области»);

•порядок пользования отдельными природными ресурсами (см., например, Закон Читинской области от 4 февраля 1998 г.

¹114—340 «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по предоставлению участ-

ков лесного фонда в пользование»») и др.

Наиболее сложная проблема во взаимоотношениях между органами государственной власти и местного самоуправления по реализации последними переданных им государственных полномочий — финансирование. Остро сформулировал проблему недофинансирования президент конгресса муниципальных образований России О. Сысуев: «Проблема заключается в том, что сегодня у органов местного самоуправления обязательств примерно в 3 раза больше, чем финансовых возможностей. Для выполнения всех поставленных задач нужно около 6 трлн руб., а реально из бюджета на эти цели пока может быть выделено не более 2 трлн. В такой ситуации как ни дели полномочия, как ни пытайся развить местное самоуправление — все равно эффективно функционировать оно не будет»1.

В Законе о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрено, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий,

1 Воробьев В. У муниципалитетов задач больше, чем денег // РГ. 2002. 22 окт.

90