Актуальные проблемы финансового права. Учебно-методическое пособие

должен воплощать в себе имущественные интересы всего общества, независимо от того, связана ли реализация этого интереса с формированием и использованием того или иного финансового централизованного фонда или этой зависимости не наблюдается. Поэтому особое значение приобретает осуществление предварительного финансового контроля, например, когда контрольный орган выступает в качестве публичного легитиматора осуществляемой юридическим лицом сделки, прохождение контроля служит юридическим фактом и доказательством ее правомерности.

11.2.Условия осуществления финансового контроля. Законодательство о финансовом контроле

Исходными условиями финансового контроля являются установление субъекта и объекта финансового контроля, определение взаимных прав и обязанностей контролирующего и контролируемого субъектов, определение статуса контрольного органа, а также средств, с помощью которых может проводиться финан-

совый контроль. Обязательными условиями финан-

сового контроля, обеспечивающими баланс во взаимодействии субъекта контроля и подконтрольного субъекта, являются:

1) осуществление полномочий по контролю

впределах специализации и правоспособности контролирующего органа или лица;

2)максимальная процессуальная регламентация осуществления финансового контроля;

3)право обжалования результатов проверки, ревизии или иного контрольного мероприятия в вышестоящий по отношению к контролирующему орган или

всуд.

101

Важное значение при этом приобретает нормативное закрепление этих условий.

Законодательство о финансовом контроле

представляет собой совокупность нормативных правовых актов, регулирующих финансово-контрольные отношения. В настоящее время в России нет единого нормативного правового акта, устанавливающего общие положения о финансовом контроле, принципах и порядке его осуществления. К числу наиболее значимых

вэтой сфере нормативных правовых актов следует отнести БК РФ, НК РФ, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» ряд других.

Наличие проблем нормативного регулирования

вданной области отмечалось на самом высшем уровне. Как было сказано в одном из Бюджетных посланий, переход к новой организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы сдерживается устаревшими законодательными нормами, регламентирующими осуществление государственного и муниципального финансового контроля. В Бюджетном послании «О бюджетной политике в 2010-2012 годах» указывается на необходимость кардинальных изменений подходов к осуществлению государственного и муниципального контроля: «необходимо четко разграничить полномочия и ответственность органов государственного и муниципального контроля, устранить параллелизм и дублирование в их работе». В литературе неоднократно ставился вопрос о необходимости принятия федерального закона о финансовом контроле. По мнению Е.Ю. Грачевой, принятие закона должно быть направлено на регулирование таких вопросов, как понятие, виды финансового контроля; понятие государственного финансового контроля, понятие надзора, его отличие от контроля; определение форм и методов

102

финансового контроля и ряд других вопросов. В то же время следует признать, что многообразие видов финансового контроля по сферам его осуществления (бюджетный, налоговый и т.д.) предопределяет его конкретные формы и методы, которые могут различно применяться в зависимости от сферы финансового контроля. Тем самым становится сложно объединить в рамках одного закона все те особенности применения форм и методов финансового контроля, которые сложились в настоящее время.

11.3. Принципы осуществления финансового контроля

Финансовому контролю, как неотъемлемой части финансовой деятельности, присущи те же принципы, на которых строится ее осуществление и которые законодательно закреплены в Конституции РФ и иных нормативных правовых актах.

Принципы осуществления финансового кон-

троля, закрепляемые в российском законодательстве,

базируются на Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в 1977 г. в г. Лиме (Республика Перу).

В литературе выделяются следующие принципы осуществления финансового контроля:

•соответствия (содержание и организация контроля, его цели и задачи должны соответствовать задачам бюджетной системы России);

•законности (соблюдение субъектами контроля требований законов и иных нормативных правовых актов);

103

•ответственности (применение мер принуждения к нарушившим нормативные требования субъектам контроля);

•независимости (субъекты контроля должны быть независимы от вмешательства других органов, должностных лиц)%

•компетентности (необходимый и достаточный уровень профессиональной подготовки, опыта и квалификации кадров субъектов контроля);

•непрерывности (осуществление контроля на постоянной основе, включая предварительный, текущий (оперативный) и последующий контроль);

•объективности (объективное объяснение результатов контроля на основе сопоставления содержания проверенных фактов с нормативными требованиями);

•гласности (информационная открытость в работе субъектов контроля, доведение результатов контрольных мероприятий до заинтересованных органов

иорганизаций, а также общественности).

Декларация принципов деятельности кон- трольно-счетных органов Российской Федерации, при-

нятая IV конференцией Ассоциации контрольносчетных органов Российской Федерации в 2002 г., не только закрепляет, но и расшифровывает основные принципы деятельности контрольно-счетных органов РФ.

1. Принцип законности предполагает:

в законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, необходимое для качественной реализации возложенных на них задач, основой которого должны стать федеральный закон об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных

104

органов субъектов РФ и определение в конституции (уставе) субъекта РФ или уставе муниципального образования роли и места контрольно-счетных органов

вбюджетном процессе;

•строгое и точное соблюдение сотрудниками контрольно-счетных органов действующего законодательства при реализации возложенных на них полномочий.

2. Принцип независимости. Организационная,

функциональная и финансовая независимость кон- трольно-счетных органов должна быть закреплена законодательно и предполагает:

•формальную и фактическую независимость от

органов, осуществляющих управление финансовыми и материальными ресурсами, а также от проверяемых организаций;

•наделение контрольно-счетных органов статусом юридического лица;

•избрание высших должностных лиц кон- трольно-счетных органов на срок, превышающий срок действия полномочий выборных лиц законодательной (представительной) власти;

•право самостоятельно определять предмет, объект, сроки и методы контроля и отклонять необоснованные запросы на проведение контроля со стороны других органов;

•свободный доступ к информации, необходимой для решения задач, стоящих перед контрольносчетными органами (за исключением информации, доступ к которой ограничен действующим законодательством); утверждение отдельной строкой в соответствующем бюджете расходов на содержание контрольно-счетных органов

105

•политический нейтралитет и свободу от любого политического воздействия.

3. Принцип объективности предусматривает:

•строгое соответствие действий сотрудников контрольно-счетных органов принципам служебного поведения государственных и муниципальных служащих, установленным процедурам проведения контроля;

•организацию самоконтроля, регулярную оценку правомерности и эффективности собственной деятельности;

•недопущение предвзятости или предубежденности против наличия (отсутствия) негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов, исключение каких-либо особых мотивов (корысть, политический заказ и т.п.) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий;

•беспристрастность и обоснованность выводов по результатам проверок, подтверждение их данными, содержащими достоверную и официальную информацию.

4. Принцип системности предполагает:

•единство правовых основ функционирования

органов внутреннего внешнего государственного

имуниципального финансового контроля;

•четкое разграничение функций органов внешнего и внутреннего финансового контроля, отсутствие дублирования в выполнении возложенных на них задач, взаимодействие между ними в процессе осуществления контроля;

•планирование деятельности, предусматривающее охват наиболее значимых объектов контроля, а также эффективную реализацию всех форм контроля: предварительного, текущего и последующего;

106

•периодичность проведения контроля на одних

итех же объектах, том числе контроля за устранением ранее выявленных нарушений;

•четко определенную и нормативно закрепленную организацию взаимоотношений с органами исполнительной власти и местного самоуправления;

•доступ контрольно-счетных органов к результатам внутреннего государственного и муниципального финансового контроля.

5.Принцип гласности предусматривает:

•открытость деятельности контрольно-счетных органов, информированность общества о результатах их деятельности;

•предоставление итоговых (годовых) и текущих отчетов органов государственного и муниципального

финансового контроля органам, их образовавшим,

идругим органам власти;

•регулярную публикацию в СМИ отчетных материалов о результатах проверок, а также информации о принятии мер по устранению выявленных нарушений (за исключением информации, содержащей конфиденциальные сведения, доступ к которым ограничен действующим законодательством);

•законодательное закрепление процедуры обнародования результатов контроля.

6. Принцип ответственности предполагает:

•добросовестное отношение сотрудников контрольно-счетных органов к своим профессиональным обязанностям, обстоятельность в выборе методики контроля, соблюдение установленных стандартов (процедур) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий, учет всех обстоятельств и факторов при вынесении суждений

иоценок;

107

• глубокое понимание того, что за ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей каждый сотрудник контрольно-счетного органа несет гражданскую, административную, дисциплинарную

ииную предусмотренную законом ответственность.

7.Принцип профессионализма предусмат-

ривает:

• необходимый и достаточный уровень профессиональной подготовки сотрудников контрольносчетных органов, опыт и квалификацию, отвечающие особенностям проверяемой области (объекта) и поставленным задачам;

• установление для специалистов контрольносчетных органов всех уровней необходимых квалификационных требований, включая минимальный образовательный ценз;

• постоянное профессиональное совершенствование сотрудников контрольно-счетных органов, поддержание необходимого уровня знаний путем обучения на курсах повышения квалификации, участия в профессиональных семинарах и конференциях, ознакомления с новейшей литературой и т.д.;

• содействие руководителей контрольносчетных органов профессиональному росту своих сотрудников, создание для этого необходимых условий.

8.Принцип соблюдения профессиональной этики предполагает:

• соответствие поведения сотрудников кон- трольно-счетных органов как общим требованиям к государственным и муниципальным служащим, так и особым требованиям, обусловленным спецификой деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, закреп-

ленным в Этическом кодексе сотрудников контрольно-

108

счетных органов Российской Федерации (принят II конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 3 декабря 2001 г.);

• соблюдение сотрудниками контрольносчетных органов в своей профессиональной деятельности принципов, содержащихся в названной выше Декларации.

Указанные принципы могут быть распространены на все виды финансового контроля независимо от того, какими органами он осуществляется.

Законодательство о контрольно-счетных органах также закрепляет принципы, на основе которых данные органы осуществляют свою деятельность. Например, Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» в ст. 4 устанавливает следующие принципы, на основе которых Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль): законности, эффективности, объективности, независимости, открытости и гласности.

Вопросы и задания для самоконтроля:

1. Охарактеризуйте понятие финансового кон-

троля.

2.Перечислите основные принципы, которые лежат в основе финансового контроля.

3.Проведите классификацию видов финансового контроля.

109

Лекция 12. Виды, уровни и структура финансового контроля

12.1. Классификация видов финансового кон-

троля.

12.2. Уровни государственного финансового кон-

троля.

12.3. Структура государственного финансового контроля.

12.1. Классификация видов финансового контроля

Втеории финансового права финансовый контроль подразделяют на виды, используя различные основания для их классификации.

Взависимости от времени его проведения

финансовый контроль подразделяется: на

•1) предварительный;

•2)текущий;

•3) последующий.

Предварительный финансовый контроль про-

водится до совершения операций по созданию, распределению и использованию определенных фондов денежных средств. Он осуществляется:

•в целях предупреждения и пресечения финансовых (бюджетных, налоговых, валютных и др.) нарушений;

•в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и других проектов законов (решений), затрагивающих бюджетные, финансовые

иимущественные вопросы;

•при подготовке экспертных заключений по проектам законов (решений) о бюджете, проектам долгосрочных целевых программ;

•в других случаях, предусмотренных законом.

110