Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства. Монография

А.Ю. Соколов

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ

АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Под редакцией доктора юридических наук, профессора,

заслуженного деятеля науки РФ

Н.М. Конина

УДК 342.924.03 ББК 67.401

С59

Соколов А.Ю.

С59 Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства. Монография / Под ред. Н.М. Конина. – Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2010; Электроннобиблиотечная система IPRbooks, 2012. – (Высшее образование). – 140 с.

ISBN 978-5-292-03991-4

ISSN 2227-8397

В монографии исследуются проблемы применения административной ответственности за правонарушения в антимонопольной сфере, отдельные составы административных правонарушений, вопросы реализации админи- стративно-юрисдикционных полномочий. Намечены основные направления совершенствования административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства.

Для научных сотрудников, преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов, практических работников, а также для всех интересующихся современными проблемами административной ответственности.

Р е ц е н з е н т ы :

Доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ П.П. Сергун

Кандидат юридических наук, доцент Ю.С. Адушкин

УДК 342.924.03

ББК 67.401

ISBN 978-5-292-03991-4

ISSN 2227-8397

© А.Ю. Соколов, 2010

©Издательство Саратовского университета, 2010

©Электронно-библиотечная система IPRbooks, 2012

2

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

АПК РФ — Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации.

БВС РФ — Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. БМД — Бюллетень международных договоров.

БНА — Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти

Вестник ВАС РФ — Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Ведомости ВС СССР — Ведомости Верховного Совета Союза Советских Социалистических Республик.

Ведомости СНД РФ и ВС РФ — Ведомости Совета народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации.

ГКАП РФ — Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур.

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

МАП РФ — Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации.

САПП РФ — Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации.

ФАС РФ — Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации.

3

ВВЕДЕНИЕ

Формирование отечественного антимонопольного законодательства было предопределено проведением в России глобальных реформ, направленных на переход от централизованной плановой экономики к рыночной экономике. Принятый 22 марта 1991 г. в развитие законодательства о собственности и предпринимательской деятельности Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (далее — Закон о конкуренции)1 определил организационные и правовые основы государственной антимонопольной политики, направленной на обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, поддержки конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков. Учрежденные Законом в системе аппарата государственного управления антимонопольные органы были наделены полномочиями по применению комплекса мер по предупреждению, пресечению и наказанию монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции хозяйствующих субъектов.

Основу современного антимонопольного законодательства составляет Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»2 (далее — Закон о защите конкуренции), который значительно усовершенствовал правовое регулирование отношений по защите конкуренции, предупреждению и пресечению монополистической деятельности.

Правонарушения в сфере антимонопольного регулирования обладают повышенной общественной вредностью, являясь в итоге посягательством на интересы экономической безопасности России. Проведение активной антимонопольной политики рассматривается поэтому руководством Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации в качестве самого эффективного способа создания современной и справедливой экономики. В связи с этим первоочередной задачей является совершенствование механизма выявления и пресечения нарушений в сфере антимонопольного регулирования, а также привлечение виновных физических и юридических лиц к ответственности.

Законодательство об ответственности в сфере антимонопольного регулирования вплоть до принятия Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее — КоАП РФ)3 оставалось несистематизированным и противоречивым: оно включало в себя нор-

1См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991. № 16, ст. 499.

2См.: СЗ РФ. 2006. № 31, ч. 1, ст. 3434; 2009. № 52, ч. 1, ст. 6455.

3См.: СЗ РФ. 2002. № 1, ст. 1; 2010. № 1, ст. 1.

4

мы разноуровневых правовых источников, которые устанавливали различные размеры санкций за однородные правонарушения и различные сроки и процедуры юрисдикционного правоприменения по ним, что создавало непростую ситуацию параллельного существования в законодательстве институтов административной и близкой к ней иной юридической ответственности.

Введением в действие с 1 июля 2002 г. КоАП РФ были в значительной степени устранены имевшиеся пробелы и коллизии в законодательстве об административной и иной «антимонопольной» ответственности.

Вместе с тем многие положения нового Кодекса требовали переосмысления и корректировок.

Необходимость повышения эффективности санкций административной ответственности в сфере антимонопольного регулирования уже повлекла за собой внесение ряда изменений и дополнений в новейшее административно-деликтное законодательство.

К таковым можно отнести корректировки КоАП РФ в части введения так называемых «оборотных» штрафов, то есть административных штрафов, исчисляемых исходя из суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение; установления новых составов административных правонарушений в сфере антимонопольного регулирования; распространения дисквалификации в качестве меры административного наказания на лиц, замещающих должности государственной гражданской и муниципальной службы и др.

Вместе с тем российское «антимонопольное» и административноделиктное законодательство нуждается в дальнейшем совершенствовании, особенно в условиях замедления экономического роста и уменьшения спроса на товары и услуги, когда все более активной становится конкурентная борьба на рынке.

Настоящий труд представляет собой попытку автора провести комплексное материально-правовое исследование правового института административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, в том числе и на основе анализа правоприменительной практики в области пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

5

Глава 1. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

ЗА НАРУШЕНИЯ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СИСТЕМЕ ИНСТИТУТОВ

АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ

1.1. Общая характеристика российского антимонопольного законодательства

Российское антимонопольное законодательство представляет собой совокупность правовых норм, направленных на регулирование монополистической деятельности и пресечение недобросовестной конкуренции.

В отличие от ряда зарубежных государств формирование современного антимонопольного законодательства России осуществлялось в условиях чрезвычайно высокой монополизированности экономики. Экономическая политика советского периода была направлена на поощрение процессов укрупнения предприятий, повышение уровня концентрации и специализации производства.

Эти обстоятельства и предопределили специфические для антимонопольного законодательства России цели, которыми в соответствии со ст. 1 Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободное перемещение товаров, свобода экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Принято считать, что в нашей стране антимонопольное законодательство начало формироваться в 1991 г., когда был принят первый антимонопольный законодательный акт — Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Вместе с тем отдельные нормы, направленные на защиту от недобросовестной конкуренции и монополистических действий, закреплены в юридических актах дореволюционной России. И хотя ни российское законодательство, ни судебная практика того времени не оперировали понятиями «недобросовестная конкуренция» и «монополистические действия», некоторые правовые акты свидетельствуют о стремлении законодателя исключить такие методы соперничества в среде предпринимателей, которые наносят вред как потребителям продукции, так и обществу в целом.

Например, Уголовное уложение 1885 г. включало в себя ст. 913 и 1180, которые признавали уголовным преступлением «стачку, сделку

6

или другое соглашение торговцев и промышленников для возвышения цены на предметы продовольствия и другой необходимой потребности товаров или для непомерного понижения сей цены в намерении стеснить действия привозящих или доставляющих сии товары, а через то препятствовать и дальнейшему в большем количестве привозу оных»1. Объективная сторона данного правонарушения совпадает с объективной стороной преступления, предусмотренного ст. 178 действующего УК РФ2, которая выражается, в том числе, в действиях по недопущению, ограничению или устранению конкуренции путем установления или поддержания монопольно высоких или монопольно низких цен, ограничения доступа на рынок, устранения с него других субъектов экономической деятельности, в установлении или поддержании единых цен.

В начале ХХ в. российская правовая наука занималась некоторыми проблемами недобросовестной конкуренции. В качестве одной из форм недобросовестной конкуренции признавалась кража конфиденциальной информации: «проявлением недобросовестной конкуренции признается разузнавание чужих коммерческих тайн, подкупом ли служащих, подсылкою ли подставных рабочих»3.

Несмотря на то, что в советский период монополия изучалась как явление, характерное исключительно для капиталистических отношений, принцип монополизма был базовым для административнохозяйственной системы государства. «Сосредоточение всех рычагов управления экономикой в руках государства привело к созданию управленческой пирамиды с министерствами, ведомствами в качестве переходных звеньев»4, что, по сути, исключило возможность существования стимулирующих механизмов, обеспечивающих научнотехнический прогресс и развитие предприятий-монополистов5.

Необходимость налаживания торговых отношений с другими государствами повлекла за собой присоединение в 1965 г. СССР к Конвенции по охране промышленной собственности6, принятой 20 марта 1883 г. в Париже. Нормы данной Конвенции рассматривались как нормы «действующего права», то есть в качестве обязательных к примене-

1Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. Пг., 1915. С. 653, 797.

2См.: СЗ РФ. 1996. № 25, ст. 2954; 2010. № 1, ст. 4.

3Шершеневич Г.Ф. Курс торгового права. Т. II. Товар. Торговые сделки. СПб., 1914. С. 116.

4Баринов Н.А., Козлова М.Ю. Антимонопольное законодательство РФ (вопросы теории и практики). Волгоград, 2001. С. 40.

5См.: Жамен С., Лакур Л. Торговое право. М., 1993. С. 126–127.

6См.: Вестник ВАС РФ. 1996. № 2. С. 107.

7

нию судебными и административными органами, и фактически явились первыми антимонопольными нормами советского государства.

Статья 10-bis Парижской конвенции установила обязанность стран, к которым применяется Конвенция, обеспечить своим гражданам эффективную защиту от недобросовестной конкуренции, а также закрепила определение недобросовестной конкуренции.

Начатый в 1985 г. переход советского государства от преимущественно административных к экономическим методам руководства экономикой повлек за собой принятие нормативных актов, содержащих некоторые предписания, связанные с проявлением недобросовестной конкуренции.

Закон СССР № 7284-XI «О государственном предприятии (объединении)», принятый 30 июня 1987 г.1, впервые определил, что следует понимать под монопольными тенденциями, и поставил в качестве задачи вышестоящему органу предприятия — противодействие монопольным тенденциям отдельных предприятий посредством осуществления в этих целях мероприятий по преодолению завышения себестоимости и цен, застоя в техническом развитии производства, искусственного ограничения выпуска и сбыта продукции, пользующейся спросом у потребителей, и указал на важную функцию государства по ограничению монополистического положения предприятий как производителей определенного вида работ, услуг.

Закон от 26 мая 1988 г. № 8998-XI «О кооперации в СССР»2 закрепил важность развития конкуренции на товарных рынках.

Постановлением Совета Министров СССР от 7 марта 1989 г. № 203 в п. 10 предусмотрена возможность приостановления операций участников внешнеэкономической деятельности в случае, если имеет место недобросовестная конкуренция в виде экспорта из СССР продукции и сырья по необоснованно низким ценам, неоднократного экспорта и импорта некачественных товаров и другие3.

Затем появились нормативные акты, содержащие в себе комплексные антимонопольные нормы и явившиеся отражением экономических реформ, происходивших в государстве. Первым таким актом стало Постановление Совета Министров СССР от 16 августа 1990 г. № 835 «О мерах демонополизации народного хозяйства»4, в котором конкурентные отношения уже рассматривались как непосредственный

1См.: Ведомости ВС СССР. 1987. № 26, ст. 385.

2См.: Ведомости ВС СССР. 1988. № 22, ст. 356.

3См.: СП СССР. 1989. Отдел первый. № 16, ст. 50.

4См.: СП СССР. 1990. № 24, ст. 114.

8

объект правового регулирования. Данное Постановление определило несколько видов недобросовестной конкуренции с указанием на их недопустимость. К ним относятся: введение в заблуждение потребителей относительно наименования изготовителя товара и его местонахождения, характера и способа изготовления, свойства, пригодности к применению или качеству товара; использование товарного знака, фирменного наименования или маркировки товара без разрешения участника хозяйственного оборота, на имя которого они зарегистрированы; использование или разглашение конфиденциальной научнотехнической, производственной или торговой информации.

31мая 1991 г.1 были приняты Основы гражданского законодательства СССР и республик, которые в законодательном порядке закрепили положения, содержащиеся в Правительственном постановлении № 835, а также установили недопустимость злоупотребления предпринимателями своим доминирующим положением на рынке, в частности, путем ограничения или прекращения производства либо изъятия из обращения товаров для создания их дефицита или повышения цен, заключения и исполнения соглашений о ценах, разделе рынков, устранения с них других предпринимателей и об иных условиях, существенно ограничивающих конкуренцию.

Антимонопольные нормы содержались и в законодательных актах

РСФСР. Статья 17 Конституции (в редакции Закона РСФСР от 15 декабря 1990 г.2) провозгласила, что «государство регулирует хозяйственную деятельность, обеспечивает развитие рыночного механизма, не допускает монополизма…».

Отсутствие должного уровня нормативно-правового регулирования отношений экономической конкуренции, соответствующего условиям развивающейся рыночной экономики в России, требовало принятия специального закона, регулирующего соответствующие отношения, которым и явился Закон о конкуренции. Его принятие ознаменовало начальный этап развития российского антимонопольного законодательства.

Данный Закон определил организационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, установил в качестве органа для проведения государственной политики по развитию товарных рынков и конкуренции, ограничению монополистической деятельности

ипресечению недобросовестной конкуренции — Государственный ко-

1См.: Ведомости ВС СССР. 1991. № 26, ст. 733.

2См.: Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. № 13, ст. 437.

9

митет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, закрепил основные понятия в данной сфере, установил ответственность за нарушение положений антимонопольного законодательства.

Применение Закона о конкуренции на практике показало его неприспособленность к реальным экономическим процессам, происходящим в экономике России. Принятие Конституции РФ в 1993 г., а также нового ГК РФ1 в 1994 г. явилось предпосылками для внесения в него изменений. В частности, были внесены поправки к статьям о государственном контроле за экономической концентрацией. В поправках уточнена процедура контроля антимонопольных органов за слиянием и присоединениями хозяйствующих субъектов, за приобретением одним хозяйствующим субъектом акций (долей) в уставном капитале другого хозяйствующего субъекта или части его основных производственных средств и нематериальных активов.

Вслед за внесением изменений в Закон о конкуренции принимается ряд федеральных законов, осуществляющих регулирование в отдельных отраслях и сферах государственного управления, среди которых: Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»2, определивший правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации; Федеральный закон от 18 июля 1995 г. № 108-ФЗ «О рекламе»3, распространивший принципы добросовестной конкуренции на рекламный рынок; Федеральный закон от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»4, урегулировавший конкурентные отношения на рынке ценных бумаг, рынке банковских услуг, рынке страховых услуг и рынке иных финансовых услуг.

До принятия указанного Закона отношения, складывающиеся на рынке финансовых услуг, регулировались, в основном, Гражданским кодексом РФ, Федеральными законами от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»5, от 2 декабря 1990 г. № 394-1 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»6, Законом РФ от 2 декабря 1990 г. № 395-I «О банках и банковской деятельности в

1См.: СЗ РФ. 1994. № 32, ст. 3301.

2См.: СЗ РФ. 1995. № 34, ст. 3426.

3См.: СЗ РФ. 1995. № 30, ст. 2864.

4См.: СЗ РФ. 1999. № 26, ст. 3174.

5См.: СЗ РФ. 1996. № 17, ст. 1918.

6См.: Ведомости СНД РСФСР. 1990. № 27, ст. 356.

10