Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства. Монография

торых является монополистическая деятельность, пресечение недобросовестной конкуренции.

Составляющие антимонопольное законодательство нормативные акты относятся к отраслям публичного и частного права, а правоотношения, регулируемые антимонопольным законодательством, имеют как административно-правовое, так и гражданско-правовое содержание.

Так, гражданско-правовые нормы, одновременно являющиеся и нормами антимонопольного законодательства, «упорядочивают договорные связи, запрещая определенные типы соглашений, или устанавливая определенные требования к их содержанию»1, закрепляют основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, возможность ограничения прав юридического лица, устанавливают гражданско-правовую ответственность.

К административно-правовым относятся нормы, которые регулируют структуру и императивные полномочия антимонопольных органов, порядок и границы их взаимоотношений с хозяйствующими субъектами, порядок рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства и административную ответственность за совершение правонарушений в этой сфере.

Таким образом, предмет антимонопольного регулирования не позволяет отнести антимонопольное законодательство к отдельной отрасли права.

Однако предмет регулирования отдельной отрасли указывает лишь на сферу применения данной отрасли и те отношения, которые отрасль охватывает своим регулированием и не отграничивает отрасли права по их юридическому содержанию. В данном случае следует присоединиться к мнению В.Ф. Яковлева2, который полагает, что наиболее четко отрасли права отличаются друг от друга по способу своего воздействия на общественные отношения, то есть по методам правового регулирования, которые и являются своего рода юридическими характеристиками каждой из отраслей права.

Анализ методов правового регулирования в области общественных отношений, регулируемых антимонопольным законодательством, не позволяет выделить специфических методов правового регулирования, свойственных только антимонопольному законодательству. Наоборот, разнородные методы воздействия на участников рыночных

1Баринов Н.А., Козлова М.Ю. Антимонопольное законодательство РФ (вопросы теории и практики). Волгоград, 2001. С. 44.

2См.: Яковлев В.Ф. Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). М., 2000. С. 129.

21

отношений свидетельствуют о комплексном характере антимонопольного законодательства. К их числу относятся методы власти и подчинения, рекомендаций, согласования, характерные для отрасли административного права, когда участники регулируемых отношений юридически не равны и находятся между собой в отношениях власти и подчинения, а также метод равенства сторон, хотя и используемый в процессе осуществления административно-правового регулирования, но выступающий доминирующим методом регулирования гражданско-правовых отношений, когда субъекты регулирования юридически равны.

Не представляется возможным и отнесение антимонопольного законодательства к самостоятельной отрасли права исходя из классификатора отраслей законодательства. Так, Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 217 «Об общеправовом классификаторе отраслей законодательства»1 отнес антимонопольное законодательство к законодательству по общим вопросам хозяйственной деятельности. Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов»2 включает антимонопольное законодательство в раздел «Основы государственного управления», что фактически характеризует его как подотрасль административного права.

Конституционный Суд РФ в связи с этим высказался о недопустимости использования общеправового классификатора отраслей законодательства в качестве инструмента определения критериев отнесения правовых вопросов к той или иной отрасли законодательства3.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что антимонопольное законодательство не образует отдельной отрасли права, поскольку предметом его правового регулирования выступают общественные отношения, урегулированные нормами различных отраслей права, а воздействие на данные правоотношения осуществляется методами правового регулирования, присущими отраслям административного и гражданского права. Антимонопольное законодательство представляет собой комплексное образование в российском законодательстве, являющееся «носителем органичного единства»4 отраслей административного и гражданского права, обеспечивающее взаимодейст-

1См.: САПиП РФ. 1993. № 51, ст. 4936.

2См.: СЗ РФ. 2000. № 12, ст. 1260; 2005. № 28, ст. 2865.

3См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 марта 1997 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года ―О рекламе‖» // СЗ РФ. 1997. № 11, ст. 1372.

4Керимова Е.А. Правовой институт: понятие и виды: учебное пособие. Саратов, 2000. С. 27.

22

вие правовых норм данных отраслей права, регулирующее «однородные общественные отношения, связанные между собой в качестве самостоятельной обособленной группы»1 в сфере ограничения монополистической деятельности и пресечения недобросовестной конкуренции.

Следует отметить, что подразделения системы законодательства и связи между ними складываются исторически под влиянием ряда факторов, из которых решающее значение вместе с предметом регулирования имеет и стремление (интерес) законодателя обеспечить наиболее целесообразное, комплексное, практически удобное построение источников права2.

Нормы об ответственности за нарушения антимонопольного законодательства содержатся в Законе о защите конкуренции, а также других нормативных актах, целью которых является запрещение монополистической деятельности и развитие конкуренции. В частности, данные нормативные акты содержат довольно разнообразный спектр правовых средств, обеспечивающих запрещающие и обязывающие нормы, содержащиеся в актах антимонопольного законодательства.

Монополистическая деятельность и недобросовестная конкуренция представляют собой виды противоправного поведения на товарном рынке. В качестве мер реагирования на факты совершения данных правонарушений антимонопольные органы применяют различные средства воздействия — начиная от различных видов предписаний и заканчивая применением мер юридической ответственности.

За противоправные деяния, нарушающие антимонопольное законодательство, виновные лица несут следующие виды публичной ответственности: уголовную, административную и дисциплинарную.

Наличие уголовной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства свидетельствует о большой важности и особой значимости правоотношений, регулируемых антимонопольным законодательством, для государства.

Нормы, направленные на защиту конкуренции, появились в 1992 г., когда были внесены соответствующие изменения в УК РСФСР3, и гл. 7 «Должностные преступления» была дополнена ст. 175-1 «Нарушения антимонопольного законодательства». Данная статья установила уго-

1Шебанов А.Ф. Система советского социалистического права. М., 1961. С. 9.

2См.: Алексеев С.С. Структура советского права. С. 59.

3См.: Закон РФ от 13 марта 1992 г. № 2509-I «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 16, ст. 838.

23

ловную ответственность должностных лиц органов власти, управления или хозяйствующих субъектов за неисполнение в срок законных предписаний антимонопольных органов при условии административной преюдиции. Однако данная норма не применялась на практике, поскольку в ней не было определено, о каких именно предписаниях идет речь, степень влияния уклонения от исполнения предписания на положение на товарном рынке, отсутствовали критерии размеров наступившего вреда.

В 1993 г. в Уголовном кодексе России появилась еще одна норма антимонопольной направленности — ст. 154-3 «Незаконное повышение или поддержание цен»1.

Фактическое применение данной статьи показало ее несовершенство. Состав не содержал разъяснения формулы «незаконное повышение и поддержание цен», что препятствовало применению статьи в отдельных секторах экономики, в частности в сельском хозяйстве, где не были установлены предельные размеры надбавок на сельскохозяйственную продукцию.

Ныне действующий УК России содержит ст. 178, которая сформулирована с учетом принципиального положения ч. 2 ст. 34 Конституции РФ, запрещающего в целом, независимо от вида рынка, экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Данная уголовно-правовая норма в отличие от ст. 175-1 и 154-3 УК РСФСР содержит запрет на осуществление конкретных действий на товарном рынке, определяет размеры наступившего вреда, что предопределяет эффективность ее применения на практике.

Административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства содержится в КоАП РФ. Субъектами административной ответственности являются физические и юридические лица. Особенности административной ответственности, налагаемой антимонопольными органами на субъектов, совершивших правонарушение в сфере антимонопольного законодательства, будут рассмотрены автором далее.

Дисциплинарная ответственность за нарушение норм антимонопольного законодательства предусмотрена и применяется на основании положений административного и трудового права. Она налагается

1См.: Закон РФ от 1 июля 1993 г. № 5304-I «О внесении изменений и дополнений

взаконодательные акты Российской Федерации в связи с упорядочением ответственности за незаконную торговлю» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 32, ст. 1231.

24

за нарушение должностными лицами и работниками хозяйствующих субъектов, органов государственной власти и государственного управления, антимонопольных органов своих обязанностей. Основания применения такой ответственности содержатся как в антимонопольном законодательстве, так и в других законах Российской Федерации, в должностных инструкциях, правилах и других нормативных актах, определяющих обязанности конкретного работника.

Специфической мерой, предусмотренной гл. 8 Закона о защите конкуренции, закрепляющей нормы об ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, является принудительное разделение или выделение коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, приносящую им доход. Правовая природа указанной меры Законом о защите конкуренции не определена, однако закрепление ее в гл. 8 Закона позволяет сделать вывод о том, что она имеет характер санкции.

Наряду с мерами публичной ответственности действующее законодательство предусматривает возможность применения мер граждан- ско-правовой ответственности. Несмотря на то, что прямое указание на такое применение в Законе о защите конкуренции отсутствует, п. 1 ст. 10 ГК РФ запрещает использовать гражданские права для ведения недобросовестной конкуренции.

К основной мере гражданско-правовой ответственности следует отнести взыскание убытков при наличии причинно-следственной связи между нарушением антимонопольного законодательства и наступившими последствиями. Такие убытки подлежат возмещению на основании ст. 15 и 16 ГК РФ и включают реальный ущерб и упущенную выгоду.

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:

1.Антимонопольное законодательство — это отрасль российского законодательства, представляющая собой комплексное образование в российском законодательстве, обеспечивающее взаимодействие правовых норм отраслей административного и гражданского права и регулирующее однородные общественные отношения, связанные между собой в качестве самостоятельной обособленной группы в сфере ограничения монополистической деятельности и пресечения недобросовестной конкуренции.

2.Структура антимонопольного законодательства Российской Федерации включает в себя: во-первых, базовое законодательство, устанавливающее общие положения о недопущении монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на товарных рынках и

25

рынке финансовых услуг, состоящее из Закона о защите конкуренции, и, во-вторых, принятые в его развитие нормативно-правовые акты Президента, Правительства, Федеральной антимонопольной службы, а также международно-правовые договоры и соглашения, заключаемые Российской Федерацией с зарубежными государствами.

3. Особенностью российского антимонопольного законодательства является то, что пресечение государством монополистической и антиконкурентной деятельности осуществляется посредством применения различных правовых средств, в том числе путем привлечения к гражданско-правовой, уголовной, административной, дисциплинарной и иным видам юридической ответственности.

Привлечение к юридической ответственности за нарушение антимонопольного законодательства осуществляет наряду с судебными органами Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации. Контрольные и юрисдикционные полномочия данного органа будут рассмотрены более подробно в следующем параграфе.

26

1.2. Контрольно-юрисдикционные полномочия антимонопольных органов

в системе мер административного принуждения

Место Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации в системе федеральных органов исполнительной власти определяется Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»1, который включает его в перечень органов исполнительной власти, непосредственно отнесенных к ведению Правительства РФ.

Основными функциями данного государственного органа в соответствии со ст. 22 Закона о защите конкуренции являются следующие:

1)обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями,

атакже государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов;

2)выявление нарушений антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения;

3)предупреждение монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, других нарушений антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами;

4)осуществление государственного контроля за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Для реализации данных функций антимонопольный орган наделен целым рядом полномочий, которые предполагают применение мер государственного принуждения.

1 См.: СЗ РФ. 2008. № 20, ст. 2290; 2009. № 1, ст. 95.

27

Анализ полномочий, предоставленных антимонопольному органу в законодательном порядке, показывает, что реализация некоторых из них напрямую связана с применением особого вида государственного принуждения — административного принуждения, призванного обеспечить соблюдение правил антимонопольного законодательства.

Любой вид государственного принуждения (уголовное, административное, дисциплинарное, гражданско-правовое, процессуальное) заключается в регламентированном нормами права специфическом воздействии на субъектов общественных отношений с целью регулирования их поведения, которое имеет социальное значение1.

Необходимо отметить, что государственное принуждение всегда выступает как правовое принуждение и применяется строго на основе закона2. Однако государственное принуждение характерно тем, что конкретные меры воздействия, применяемые к субъектам общественных отношений, могут применяться как на основании совершенного ими противоправного деяния, так и в отдельных случаях в силу особой государственной необходимости3. Таким образом, наличие элемента вины не является обязательным признаком государственного принуждения.

Государственное принуждение как правовая категория имеет свою логическую структуру и предопределяет последовательное применение ряда мер. Выбор данных мер зависит от их содержания и целевого назначения.

Принуждение, с точки зрения многоаспектной правовой категории, может быть охарактеризовано как специфическое правоотношение, которое возникает между уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами, с одной стороны, и теми лицами, к которым оно применяется, — с другой4.

Исполнение мер государственного принуждения может осуществляться как в принудительном, так и в добровольном порядке. Данные меры могут быть реализованы принуждаемым лицом. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 51. Закона о защите конкуренции доход, полученный в результате нарушения антимонопольного законодательства хозяйствующим субъектом, чьи действия в установленном порядке признаны монополистической деятельностью или недобросовестной конкурен-

1См.: Базылев З.Т. Социальное назначение государственного принуждения в Советском обществе // Правоведение. 1968. № 5. С. 30.

2См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М, 1993. С. 185.

3См.: Манохин В.М. Административное право России: учебник. Саратов, 2010. С. 100.

4См.: Серегина В.В. Теоретические проблемы принуждения по российскому праву

//Российское государство и правовая система: Современное развитие, проблемы, перспективы / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 1999. С. 223.

28

цией, может быть перечислен в федеральный бюджет на основании выданного предписания в добровольном порядке.

Меры административного принуждения обладают всеми чертами, свойственными государственному принуждению. Вместе с тем административное принуждение обладает некоторыми особенностями, вытекающими из отношений в области государственного управления:

административное принуждение в отличие от других видов применяется в большинстве случаев органами исполнительной власти (этими полномочиями, как уже было рассмотрено ранее, обладает в сфере антимонопольного регулирования ФАС РФ);

административное принуждение в отличие от уголовного применяется не только в связи с обнаружением противоправных деяний, но и в целях предотвращения нарушений законодательства (характерным примером здесь будет являться дача антимонопольным органом предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, при отсутствии явных нарушений антимонопольного законодательства);

административное принуждение отличается от дисциплинарного тем, что оно реализуется вовне (то есть антимонопольный орган применяет меры административного принуждения к субъектам, не находящимся в его непосредственном подчинении);

данный вид принуждения применяется не только к индивидуальным, но и к коллективным субъектам (в соответствии со ст. 3 Закона о защите конкуренции полномочия антимонопольного органа распространяются на отношения, в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели);

административное принуждение применяется в основном в порядке оперативного реагирования1, самими органами управления, что значительно упрощает процедуру применения данных мер;

административное принуждение применяется на основании и в порядке, предусмотренном нормами административного права.

1 См.: Розенфельд В.Г., Серегина В.В. Административное принуждение (понятие, виды административного принуждения, процессуальное регулирование их применения): учебное пособие. Воронеж, 1996. С. 25.

29

Внауке административного права известны различные классификации мер административного принуждения в зависимости от назначения, цели и оснований применения.

Так, в соответствии с классификацией, предложенной С.С. Студеникиным, исходя из непосредственной цели и основания применения, все меры административного принуждения подразделяются на административные взыскания и иные меры административного принуждения. При

этом совокупность мер административного принуждения, относящаяся к иным мерам, не получила единого терминологического обозначения1.

Всоответствии с другой классификацией, предложенной М.И. Еропкиным, меры административного принуждения подразделяются исходя из целей обеспечения правопорядка и специфики возникающих при этом

отношений на три вида: административно-предупредительные меры, меры административного пресечения и административные взыскания2.

Несколько иную трехзвенную классификацию предлагает Д.Н. Бахрах, в соответствии с которой выделяются меры наказания (администра-

тивные взыскания), меры административного пресечения, восстановительные меры 3.

Существует в административно-правовой литературе и классификация, согласно которой все меры административного принуждения подразделяются на две группы: 1) меры административного принуждения, назначаемые за совершение административного правонарушения и точно определяемые в законе, как меры административной ответственности (административного наказания) и 2) иные меры административного принуждения, применяемые при отсутствии правонарушений. Во второй группе указанной классификации наряду с мерами административного пресечения и административно-восстановительными мерами выделяются такие виды административного принуждения, как контрольно-предупредительные меры и меры административного при-

нуждения, применяемые в силу государственных нужд в соответствии со ст. 56 Конституции РФ4.

1См.: Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1949. С. 138–141; Ямпольская Ц.А. Об убеждении и принуждении в советском административном праве // Вопросы советского административного и финансового права. М., 1952. С. 178; Петров Г.И. Советское административное право. Общая часть: учебное пособие. Л., 1960. С. 299-301.

2См.: Еропкин М.И. О классификации мер административного принуждения // Вопросы административного права на современном этапе. М., 1963. С. 61–67.

3См.: Бахрах Д.Н. Административная ответственность / отв. ред. А.В. Рыбин. Пермь, 1966. С. 77–79; Принуждение и ответственность по административному праву: учебное пособие. Екатеринбург, 1999. С. 9.

4См.: Манохин В.М. Административное право России: учебник. Саратов, 2010. С. 100; Конин Н.М. Административное право России: учебник. М., 2008. С. 148.

30