Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства. Монография

«О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»1.

Заключение недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения или осуществление недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий государственным органом, органом местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органом или организацией, государственным внебюджетным фондом рассматриваются в качестве административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ.

Представляется, что состав ст. 14.9 КоАП РФ должен давать четкое определение всем способам совершения данного правонарушения, а их перечень должен быть строго определен, так как административным правонарушением является только то действие (бездействие), за которое в законодательном порядке установлена административная ответственность.

Для возможности привлечения к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное данной статьей, законодатель не предусматривает обязательного наступления вредных последствий для хозяйствующих субъектов, выразившихся в материальных убытках и потере упущенной выгоды.

Однако недопущение, ограничение или устранение конкуренции путем ограничения доступа на рынок, повлекшее причинение крупного ущерба (свыше одного миллиона рублей), гражданам, организациям или государству либо извлечение дохода в крупном размере (свыше пяти миллионов рублей), признается в соответствии со ст. 178 УК РФ уголовным преступлением.

Повторное совершение данного правонарушения должностными лицами, ранее подвергнутыми административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.9 КоАП РФ.

Субъектами правонарушения являются должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов.

1 См.: СЗ РФ. 2007. № 30, ст. 3753; 2009. № 15, ст. 1780.

81

Субъектами правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.9 КоАП РФ, выступают должностные лица, ранее подвергнутые административному наказанию за аналогичное административное правонарушение.

Субъективная сторона административного правонарушения, предусмотренного ст. 14.9 КоАП РФ, характеризуется виной в форме прямого либо косвенного умысла.

За совершение правонарушения, предусмотренного ч. 1 данной статьи, КоАП РФ предусматривает назначение виновным лицам штрафа в размере от пятнадцати до тридцати тысяч рублей.

В соответствии с ч. 2 ст. 14.9 КоАП РФ к виновным лицам возможно применение административного штрафа в размере от тридцати до пятидесяти тысяч рублей либо дисквалификации на срок до трех лет.

Применение дисквалификации за нарушение антимонопольного законодательства представляется необходимой мерой, которая призвана обеспечить эффективность запретов, установленных государством в антимонопольной сфере. В связи с высокими доходами от нарушений антимонопольного законодательства для данной сферы отношений характерна повторность или систематичность совершения нарушений. Дисквалификация виновного должностного лица, которое приняло решение от имени юридического лица, повлечет за собой его профессиональную непригодность для исполнения функций руководителя хозяйствующего субъекта.

82

2.3. Злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке

Административная ответственность за злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке закреплена ст. 14.31, 14.31.1 КоАП РФ. Состав административного правонарушения, предусмотренный ст. 14.31.1 КоАП РФ, является специальным и устанавливает ответственность за злоупотребление доминирующим положением хозяйствующим субъектом, доля которого на рынке определенного товара составляет менее 35 %.

Данные составы административных правонарушений — сравнительно новые в Российском законодательстве. До 2007 г. за совершение указанных действий нормативными актами была предусмотрена лишь гражданско-правовая ответственность1.

Злоупотребление доминирующим положением на товарных рынках в соответствии с Программой развития конкуренции в Российской Федерации2 является одной из основных угроз для конкуренции на российских рынках со стороны хозяйствующих субъектов.

Вместе с тем сам факт доминирования хозяйствующего субъекта на определенном товарном рынке не рассматривается законодателем в качестве правонарушения.

Доминирующее положение хозяйствующего субъекта может явиться результатом как внешних, так и внутренних факторов, среди которых:

-государственная политика, включая дифференцированную систему налогов, предоставление субсидий и других льгот;

-слияния, присоединения, а также ликвидации;

-производственная или научно-техническая стратегия, в том числе внедрения нововведений;

-деятельность хозяйствующего субъекта по устранению конкурентов с рынка неконкурентными методами;

-соглашения между хозяйствующими субъектами;

-другие факторы3.

1 Статья 14.31 включена в КоАП РФ Федеральным законом от 9 апреля 2007 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (см.: СЗ РФ. 2007. № 16, ст. 1825).

2Утв. распоряжением Правительства РФ от 19 мая 2009 г. № 691-р (см.: СЗ РФ. 2009. № 22, ст. 2736).

3См.: Кайль А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 26 июля 2006 г.

№135-ФЗ «О защите конкуренции». 2-е изд., 2009 // Доступ из СПС «Гарант».

83

На основании ч. 1 ст. 5 Закона о защите конкуренции доминирующим положением является положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам.

Законом о защите конкуренции закреплены также дополнительные критерии определения доминирующего положения, к числу которых относятся: размер доли субъекта на товарном рынке, ее соотношения с размерами долей конкурентов на этом товарном рынке, возможности доступа на этот товарный рынок новых конкурентов, иные критерии.

Ранее действовавший в данной сфере Закон о конкуренции признавал хозяйствующий субъект занимающим доминирующее положение, доля которого на рынке определенного товара составляла 65 % и более.

Закон о защите конкуренции снизил количественные критерии для определения доминирующего положения и установил следующие количественные показатели:

1)доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара превышает 50 %.

2)доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара составляет менее чем 50 %, если доминирующее положение такого хозяйствующего субъекта установлено антимонопольным органом исходя из ряда критериев, характеризующих товарный рынок;

3)доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара составляет менее чем 35 %, если:

а) каждый хозяйствующий субъект из нескольких хозяйствующих субъектов, обладает следующими критериями:

- совокупная доля не более чем трех хозяйствующих субъектов, доля каждого из которых больше долей других хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке, превышает 50 %, или совокупная доля не более чем пяти хозяйствующих субъектов, доля каждого из которых больше долей других хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке, превышает 70 % (настоящее положение не применяется, если доля хотя бы одного из указанных хозяйствующих субъектов, менее чем 8 %);

84

-в течение длительного периода (в течение не менее чем одного года или, если такой срок составляет менее чем один год, в течение срока существования соответствующего товарного рынка) относительные размеры долей хозяйствующих субъектов неизменны или подвержены малозначительным изменениям, а также доступ на соответствующий товарный рынок новых конкурентов затруднен;

-реализуемый или приобретаемый хозяйствующими субъектами товар не может быть заменен другим товаром при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях), рост цены товара не обусловливает соответствующее такому росту снижение спроса на этот товар, информация о цене, об условиях реализации или приобретения этого товара на соответствующем товарном рынке доступна неопределенному кругу лиц;

б) случаи признания доминирующим положения хозяйствующего субъекта установлены Федеральными законами;

в) хозяйствующий субъект может оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на товарном рынке при соблюдении в совокупности следующих условий:

-хозяйствующий субъект имеет возможность в одностороннем порядке определять уровень цены товара и оказывать решающее влияние на общие условия реализации товара на соответствующем товарном рынке;

-доступ на соответствующий товарный рынок новых конкурентов затруднен, в том числе вследствие наличия экономических, технологических, административных или иных ограничений;

-реализуемый или приобретаемый хозяйствующим субъектом товар не может быть заменен другим товаром при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях);

-изменение цены товара не обусловливает соответствующее такому изменению снижение спроса на товар.

Данный порядок определения доминирующего положения хозяйствующего субъекта не распространяется на финансовые организации.

Условия признания доминирующим положения финансовой организации устанавливаются Правительством РФ1. Условия признания доминирующим положения кредитной организации устанавливаются

1 См.: Постановление Правительства РФ от 9 июня 2007 г. № 359 «Об утверждении Условий признания доминирующим положения финансовой организации (за исключением кредитной организации) и Правил установления доминирующего положения финансовой организации (за исключением кредитной организации)» // СЗ РФ. 2007. № 24, ст. 2926.

85

Правительством РФ по согласованию с Центральным банком РФ1. Не может быть признано доминирующим положение финансовой организации, доля которой не превышает 10 % на единственном в Российской Федерации товарном рынке или 20 % на товарном рынке, обращающийся на котором товар обращается также на иных товарных рынках в Российской Федерации.

Определение доминирующего положения осуществляется антимонопольным органом в соответствии с Методическими рекомендациями по определению доминирующего положения хозяйствующего субъекта на товарном рынке, утвержденными приказом ГКАП РФ от 3 июня 1994 г. № 672.

Составы рассматриваемых правонарушений являются отсылочными. Законодатель не закрепляет в ст. 14.31, 14.31.1 КоАП РФ всех признаков, составляющих объективную сторону злоупотребления доминирующим положением.

Общий запрет злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением на товарном рынке закреплен Законом о защите конкуренции. В соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц.

Примерный перечень, закрепленный в указанной статье, включает

всебя следующие виды противоправных деяний:

1)установление, поддержание монопольно высокой или монопольно низкой цены товара;

2)изъятие товара из обращения, если результатом такого изъятия явилось повышение цены товара;

3)навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора (экономически или технологически не обоснованные и (или) прямо не предусмотренные федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами требования о передаче финансовых средств, иного имущества, в том числе имущественных

1См.: Постановление Правительства РФ от 26 июня 2007 г. № 409 «Об утверждении Условий признания доминирующим положения кредитной организации и Правил установления доминирующего положения кредитной организации» // СЗ РФ. 2007. № 27, ст. 3296.

2См.: Вестник ВАС РФ. 1994. № 11. С. 28.

86

прав, а также согласие заключить договор при условии внесения в него положений относительно товара, в котором контрагент не заинтересован, и другие требования);

4)экономически или технологически не обоснованные сокращение или прекращение производства товара, если на этот товар имеется спрос или размещены заказы на его поставки при наличии возможности его рентабельного производства, а также если такое сокращение или такое прекращение производства товара прямо не предусмотрено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами;

5)экономически или технологически не обоснованные отказ либо уклонение от заключения договора с отдельными покупателями (заказчиками) в случае наличия возможности производства или поставок соответствующего товара, а также в случае, если такой отказ или такое уклонение прямо не предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами;

6)экономически, технологически и иным образом не обоснованное установление различных цен (тарифов) на один и тот же товар, если иное не установлено федеральным законом;

7)установление финансовой организацией необоснованно высокой или необоснованно низкой цены финансовой услуги;

8)создание дискриминационных условий;

9)создание препятствий доступу на товарный рынок или выходу из товарного рынка другим хозяйствующим субъектам,

10)нарушение установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования.

Вместе с тем, не все рассмотренные выше деяния являются адми- нистративно-наказуемыми. Анализ норм КоАП РФ и Закона о защите конкуренции позволяет выделить ряд изъятий, когда случаи злоупотребления доминирующим положением не рассматриваются в качестве административных правонарушений.

Во-первых, в соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции злоупотребление доминирующим положением хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, может быть выражено как в форме действий, так и в

87

форме бездействия. Однако в соответствии со ст. 14.31, 14.31.1 КоАП РФ, административным правонарушением признается лишь злоупотребление доминирующим положением, совершенное в форме действия.

Следует согласиться с позицией К.Ю. Тотьева, констатирующей, что установив административную ответственность за злоупотребление доминирующим положением совершаемое лишь в форме действий, законодатель существенно ограничил сферу применения административной ответственности по отношению к общей сфере распространения антимонопольного законодательства, что никак не соответствует целям ни административного, ни антимонопольного законодательства России1.

Во-вторых, в соответствии с ч. 2 ст. 10 Закона о защите конкуренции хозяйствующий субъект, в предусмотренных законом случаях, вправе представить доказательства того, что его действия (бездействие) могут быть признаны допустимыми, «если такими действиями (бездействием), соглашениями и согласованными действиями, сделками, иными действиями не создается возможность для отдельных лиц устранить конкуренцию на соответствующем товарном рынке, не налагаются на их участников или третьих лиц ограничения, не соответствующие достижению целей таких действий (бездействия), соглашений и согласованных действий, сделок, иных действий, а также если их результатом является или может являться:

1)совершенствование производства, реализации товаров или стимулирование технического, экономического прогресса либо повышение конкурентоспособности товаров российского производства на мировом товарном рынке;

2)получение покупателями преимуществ (выгод), соразмерных преимуществам (выгодам), полученным хозяйствующими субъектами

врезультате действий (бездействия), соглашений и согласованных действий, сделок» (ч. 1 ст. 13 Закона о защите конкуренции).

В соответствии с ч. 2 ст. 10 Закона, хозяйствующий субъект вправе представить доказательства допустимости доминирующего положения применительно к следующим действиям: экономически или технологически не обоснованным сокращениям или прекращениям производства товара, если на этот товар имеется спрос или размещены заказы на его поставки при наличии возможности его рентабельного производства, а также если такое сокращение или прекращение производства товара прямо не предусмотрено актами различного уровня;

1 См.: Тотьев К.Ю. Административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства: две модели санкций в одном кодексе // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 5. С. 55, 56.

88

созданию дискриминационных условий; созданию препятствий доступа на товарный рынок или выходу из товарного рынка другим хозяйствующим субъектам.

Кроме того, установление законодателем примерного перечня деяний, рассматриваемых в качестве злоупотребления доминирующим положением, позволяет правоприменителю привлекать к административной ответственности хозяйствующие субъекты, занимающие доминирующее положение и в иных случаях.

Так, в соответствии с п. 12 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 марта 1998 г. № 32 «Обзор практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства» «антимонопольный орган вправе применить к хозяйствующему субъекту меры воздействия и в случаях, прямо не названных в Законе, если действия этого субъекта ограничивают конкуренцию и ущемляют интересы других хозяйствующих субъектов и граждан, т.е. отвечают общему определению понятия «злоупотребление доминирующим положением …»1.

Более того, в соответствии с позицией ВАС РФ2, исходя из системного толкования положений ст. 10 ГК РФ и ст. 3 и 10 Закона о защите конкуренции, для квалификации действий (бездействия) как злоупотребления доминирующим положением достаточно наличия (или угрозы наступления) любого из перечисленных последствий, а именно: недопущения, ограничения, устранения конкуренции или ущемления интересов других лиц.

К проявлению злоупотреблением доминирующим положением суд относит также действия (бездействие), которые совершены вне допустимых пределов осуществления гражданских прав либо налагают на контрагентов неразумные ограничения или устанавливают необоснованные условия реализации контрагентами своих прав.

По мнению некоторых авторов3, расширительное толкование злоупотребления доминирующим положением позволяет теперь, по сути, наказывать лицо, занимающее доминирующее положение, за любые его действия, поскольку практически во всяком действии доминирующего лица можно видеть ущемление интересов других лиц (конкурентов или потребителей).

1См.: Вестник ВАС РФ. 1998. № 5. С. 88–102.

2См. п. 4 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июня 2008 г. № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» // Вестник ВАС РФ. 2008. № 8. С. 60–71.

3См.: Хохлов Е. Разъяснения ВАС РФ нового антимонопольного законодательства

//Корпоративный юрист. 2008. № 12. С. 48.

89

Такой подход при конструировании составов публичных правонарушений представляется неприемлемым и противоречащим общим принципам назначения административного наказания.

Всвязи с вышеизложенным необходимо установить в Законе о защите конкуренции четкие рамки определения признаков злоупотребления доминирующим положением, а также привести в соответствие нормы Закона о защите конкуренции и КоАП РФ и распространить административную ответственность, в том числе и на деяния, совершаемые в форме бездействия.

Критериями разграничения административного правонарушения в сфере злоупотребления доминирующим положением и уголовного преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 178 УК РФ, выступают неоднократность деяния, а также крупный ущерб, причиненный рассматриваемыми действиями, сумма которого превышает один миллион рублей, либо извлечение дохода в крупном размере, сумма которого превышает пять миллионов рублей. Деяния, совершенные лицом с использованием своего служебного положения; сопряженные с уничтожением или повреждением чужого имущества либо с угрозой его уничтожения или повреждения, при отсутствии признаков вымогательства; причинившие особо крупный ущерб, сумма которого превышает три миллиона рублей либо повлекшие извлечение дохода в особо крупном размере, сумма которого превышает двадцать пять миллионов рублей, рассматриваются в качестве уголовного преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 178 УК РФ.

Субъектами правонарушений, предусмотренных ст. 14.31, 14.31.1 КоАП РФ, выступают должностные лица, и юридические лица.

Субъективная сторона правонарушений данной категории характеризуется виной в форме умысла.

Основными целями совершения данного правонарушения выступают: незаконное извлечение прибыли и устранение конкурентов с товарного рынка.

Вкачестве мер административного наказания за совершение данных правонарушений законодателем предусмотрены административный штраф и дисквалификация.

Дисквалификация применяется к должностным лицам в случае злоупотребления доминирующим положением хозяйствующим субъектом, доля которого на рынке определенного товара составляет более 35 % на срок до трех лет.

Административный штраф за злоупотребление доминирующим положением исчисляется двумя способами: выражается в рублях либо

ввеличине, кратной сумме выручки правонарушителя от реализации

90