Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства. Монография

антимонопольного законодательства, в отношении которого вынесено решение, предписание.

Кроме того, незначительный размер административных штрафов (до восьми минимальных размеров оплаты труда) приводил к неэффективности государственного антимонопольного контроля и не являлся для хозяйствующих субъектов стимулом для добросовестного рыночного поведения и соблюдения требований антимонопольного законодательства.

В настоящее время законодателем ужесточена ответственность за совершение данного правонарушения.

Наряду с административным штрафом, максимальный размер которого составляет двадцать тысяч рублей, к должностным лицам КоАП РФ предусмотрена возможность применения такой меры административного наказания, как дисквалификация.

Вместе с тем представляется нелогичным исключение законодателем из перечня действий, за которые установлена административная ответственность в виде дисквалификации, невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, поскольку недобросовестная реклама является в соответствии со ст. 5 Закона о рекламе также одним из актов недобросовестной конкуренции.

Санкция ч. 2.4 ст. 19.5 КоАП РФ должна быть дополнена данной мерой административного наказания.

Увеличены меры административного штрафа и в отношении юридических лиц. Так, верхний размер административного штрафа для юридических лиц, за невыполнение в установленный срок законного предписания, решения антимонопольного органа составляет пятьсот тысяч рублей. Исключение составляют действия, связанные с неисполнением предписания о прекращении недобросовестной конкуренции, за совершение которых установлен максимальный размер административного штрафа в виде трехсот тысяч рублей.

Необходимость установления высокого размера административных санкций за нарушение антимонопольного законодательства обусловлена, с одной стороны, большим размером экономической выгоды, получаемой от монополистической деятельности, а с другой — тяжелыми негативными последствиями от таких нарушений для экономических отношений в целом.

Ни КоАП РФ, ни Закон о защите конкуренции не устанавливают границы сроков исполнения предписаний антимонопольного органа. Представляется, что предписание должно содержать разумные сроки.

111

Вместе с тем определение разумности сроков зависит от субъективного усмотрения Комиссии по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольного органа.

Вслучае недостаточности данного срока хозяйствующий субъект вправе представить доказательства, свидетельствующие о невозможности исполнить предписание в установленный срок.

Вантимонопольном законодательстве также не установлены критерии определения термину «момент исполнения предписания», имеющему весьма существенное значение для квалификации данного деяния в качестве административного правонарушения. В настоящее время толкование данному понятию дают лишь судебные органы.

На практике арбитражные суды идут по пути определения момента исполнения предписания исходя из даты, когда требования антимонопольного органа были фактически выполнены.

Так, предписанием Южно-Сибирского территориального управления Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства по делу от 23 апреля 2002 г. № 095-05-02 МДПКУП «Водоканалсбыт» предписано немедленно со дня получения предписания разрешить эксплуатацию принадлежащего федеральному государственному унитарному предприятию «Красноярская железная дорога» прибора учета расхода холодной воды.

Предписание получено 8 мая 2002 г., реально приступить к его исполнению предприятие «Водоканалсбыт» могло с 13 мая 2002 г.

Как установлено Федеральным арбитражным судом ВосточноСибирского округа, предприятие незамедлительно выполнило предписание по делу № 095-05-02, прекратив требовать размещать прибор учета расхода питьевой воды на границе балансовой принадлежности,

атакже приняв его в эксплуатацию. При таких условиях в действиях предприятия Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не нашел объективную сторону вменяемого ему правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 19.5 КоАП РФ.

Вслучае обжалования предписания, выданного хозяйствующему субъекту, и вынесения арбитражным судом определения о принятии обеспечительных мер лицо не может быть привлечено к административной ответственности за неисполнение в срок предписания до момента рассмотрения в суде и вступления решения в законную силу.

Всоответствии со ст. 52 Закона о защите конкуренции и п. 3.46 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной анти-

112

монопольной службы от 25 декабря 2007 г. № 447 «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации»1, решение и (или) предписание антимонопольного органа может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания.

При этом названный срок подачи заявления может быть восстановлен арбитражным судом, если он пропущен по уважительной причине.

Нередко в практике антимонопольных органов возникают случаи, когда предписание исполняется, но не в полном объеме. Характерным примером может служить исполнение хозяйствующим субъектом предписания о заключении доминирующим на определенном товарном рынке хозяйствующим субъектом договора с конкретным потребителем, но не включение в договор существенных условий, обязательных для договоров данного вида, указанных в предписании.

В таком случае в соответствии с п. 15 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 марта 1998 г. № 32 «Обзор практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства», антимонопольный орган вправе считать предписание о заключении договора неисполненным2.

На наш взгляд, в состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 19.5 КоАП РФ, следует внести изменения и установить административную ответственность и за ненадлежащее исполнение предписания.

Устранение нарушения антимонопольного законодательства, хотя и с нарушением сроков, указанных в предписании, но до составления протокола об административном правонарушении является обстоятельством, смягчающим административную ответственность. Небольшой характер общественной вредности административного правонарушения, наряду с данным обстоятельством, может повлечь за собой прекращение производства по делу об административном правонарушении в соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ ввиду малозначительности деяния3.

При рассмотрении дел об административных правонарушениях данной категории судам следует выяснять наличие у хозяйствующего субъекта технической возможности выполнить предписание. Отсутст-

1Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Гарант-Максимум».

2См.: Вестник ВАС РФ. 1998. № 5. С. 88–102.

3См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 22 июля 2003 г. Дело № А72-672/03-Е58-673/03-Е59 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Гарант-Максимум».

113

вие таковой может повлечь за собой прекращение производства по делу об административном правонарушении1.

Субъектами правонарушений, предусмотренных ч. 2.1–2.6 ст. 19.5 КоАП РФ, выступают должностные лица органов власти и управления, руководители и иные работники организаций любых форм собственности, наделенные организационно-распорядительными или админи- стративно-хозяйственными функциями, индивидуальные предприниматели, а также юридические лица.

Субъективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 2.1– 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ, может быть выражена в форме умысла и неосторожности.

Однородный объект посягательства имеют правонарушения, предусмотренные ч. 3–5 ст. 19.8 КоАП РФ «Непредставление ходатайств, уведомлений (заявлений), сведений (информации) в федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы, органы регулирования естественных монополий или органы, уполномоченные в области экспортного контроля».

Объективная сторона данных административных правонарушений может выражаться, во-первых, в противоправном бездействии — в непредставлении ходатайств, уведомлений, сведений (информации), в антимонопольный орган или его территориальный орган, представление которых является обязательным в соответствии с антимонопольным законодательством, либо, во-вторых, в форме действия — в представлении ходатайств, уведомлений, содержащих заведомо недостоверные сведения, либо заведомо недостоверных сведений (информации), в представлении сведений (информации), предусмотренных законодательством о рекламе, в неполном объеме или в искаженном виде, а также в нарушении установленных антимонопольным законодательством порядка и сроков подачи ходатайств и уведомлений.

Случаи обязательного предоставления ходатайств и уведомлений (заявлений) в антимонопольный орган закреплены в ст. 27–31 Закона о защите конкуренции.

Ни действующая редакция ст. 19.8 КоАП РФ, ни иные нормативные акты антимонопольного законодательства не дают разъяснения понятию «непредставление сведений (информации)», что является проблемным моментом при применении мер административной ответственности.

1 См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 8 июля 2008 г. Дело № А55-1016/2008-29// Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Гарант-Максимум».

114

Данный правовой пробел нередко выступает причиной, по которой суды не привлекают к административной ответственности правонарушителей.

Так, арбитражным судом Саратовской области было рассмотрено дело по заявлению ОАО «Саратовэнерго» о признании незаконным постановления по делу об административном правонарушении, в соответствии с которым ОАО «Саратовэнерго» было привлечено к административной ответственности и на него был наложен административный штраф в размере пятидесяти тысяч рублей1.

Врезультате рассмотрения данного дела заявление было удовлетворено, а постановление Саратовского территориального управления МАП России было признано незаконным.

Вобоснование отсутствия состава административного правонарушения суд сослался на то, что «срок представления информации, запрошенной антимонопольным органом, законодательно не установлен».

Таким образом, лицо, нарушившее сроки подачи информации, но пре-

доставившее ее до вынесения постановления о назначении административного наказания, не подлежит административной ответственности2.

Вместе с тем отсутствие законодательно закрепленных сроков предоставления информации не является препятствием для привлечения правонарушителя, не исполнившего обязанность, к административной ответственности. Указанное положение вещей идет вразрез с понятием государственной дисциплины, заключающейся в соблюдении и точном исполнении всеми субъектами государственного регулирования установленных государством правил и предписаний. Представление информации после истечения срока должно рассматриваться как административное правонарушение.

Вполне обоснованным представляется Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 13 мая 2002 г., которым оставлено без изменения решение арбитражного суда г. Москвы от 26 ноября 2001 г., установившее, что «последующее представление

информации не является основанием для признания неправомерным возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства»1.

1См.: Текущий архив арбитражного суда Саратовской области 2003 г. Дело № 234 ад/03 -25.

2См., например: Постановление Федерального арбитражного суда ВосточноСибирского округа от 22 мая 2003 г. № А19-992/03-21-Ф02-1415/03-С1 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Гарант-Максимум».

1 См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 13 мая 2002 г. № КА-А40/1966-02 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Гарант-Максимум».

115

Законодателем установлены единые рамки санкций за непредставление ходатайств, уведомлений, сведений (информации) в антимонопольный орган или его территориальный орган и за представление ходатайств, уведомлений, содержащих заведомо недостоверные сведения, либо заведомо недостоверных сведений (информации).

Вместе с тем, предоставление заведомо недостоверных сведений имеет большую степень общественной вредности, поскольку совершается только умышленно. Поэтому целесообразно было бы ввести за представление заведомо недостоверных сведений повышенную ответственность.

Следует отметить, что непредставление сведений об исполнении предписания не образует состав правонарушения, предусмотренный ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ.

Так, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа не нашел оснований для удовлетворения кассационной жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области на решение арбитражного суда Саратовской области от 11 февраля 2008 г., оставленное без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 марта 2008 г.

Данными актами удовлетворены заявленные требования Муниципального унитарного специализированного предприятия «Ритуал» Энгельсского муниципального района Саратовской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области о признании незаконным постановления от 1 ноября 2007 г. о привлечении МУП «Ритуал» к административной ответственности за непредставление информации об исполнении предписания в указанный в предписании срок.

Отказывая в удовлетворении кассационной жалобы, суд обоснованно указал, что не сообщение об исполнении предписания не является самостоятельным составом административного правонарушения, предусмотренного ч. 5 ст. 19.8. КоАП РФ. При этом следует учитывать, что сведения (информация) являются средством, при помощи которого устанавливается факт нарушения антимонопольного законодательства, а не средством контроля за исполнением предписания1.

Составы административных правонарушений, предусмотренных ч. 3–6 ст. 19.8 КоАП РФ, являются формальными, для применения мер

1 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 3 июля 2008 г. № А57-24598/07-45// Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Гарант-Максимум».

116

административной ответственности не имеет значения наступление каких-либо последствий.

Субъектами указанных правонарушений выступают граждане, должностные лица органов власти и управления, руководители и иные работники юридических лиц, наделенные организационнораспорядительными или административно-хозяйственными функциями, индивидуальные предприниматели, а также юридические лица.

Круг лиц, представляющих в антимонопольный орган ходатайства и уведомления об осуществлении сделок, иных действий, подлежащих государственному контролю, а также документы и сведения, закреплен в ст. 32 Закона о защите конкуренции.

Изменения в субъектный состав данного правонарушения, включившие в него граждан, внесенные Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 114-ФЗ1, представляются совершенно обоснованными. Прежняя редакция ст. 19.8 КоАП РФ ограничивала возможность привлечения антимонопольными органами к административной ответственности за соответствующие деяния иных, чем должностные лица, категорий физических лиц, несмотря на то, что случаи нарушения антимонопольного законодательства, где нарушителями являлись именно граждане, имели место.

В практике антимонопольных органов известны случаи, когда к административной ответственности за не уведомление антимонопольных органов о создании коммерческих организаций, привлекались органы государственной исполнительной власти2.

И хотя КоАП РФ прямо не запрещает привлечение к административной ответственности органов государственной исполнительной власти, на наш взгляд, данное положение представляется нецелесообразным и противоречащим природе административного наказания.

Административное наказание выражает публичную отрицательную оценку совершенного правонарушения и является установленной государством мерой ответственности (ст. 3.1 КоАП РФ). Вместе с тем любой орган государственной исполнительной власти учреждается государством, осуществляет государственные функции, реализует

1См.: СЗ РФ. 2004. № 34, ст. 3529.

2См., например: Постановление апелляционной инстанции от 3 марта 2003 г. ар-

битражного суда Мурманской области по делу № А42-9781/02-С4 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Гарант-Максимум».

117

публичный интерес, действует от имени государства1, финансируется из государственного бюджета, то есть является автономной частью государственного аппарата. Отсюда следует, что при привлечении к административной ответственности одним органом государственной исполнительной власти другого органа совпадает в одном лице субъект административной юрисдикции и субъект административной ответственности, а оплата административного штрафа осуществляется из соответствующего государственного бюджета. Иными словами, государство в лице органа исполнительной власти несет ответственность перед государством в лице другого органа государственной исполнительной власти — антимонопольного органа. Конструкция наказания государством своих органов выглядит бессмысленной и нереальной2.

Поэтому, на наш взгляд, административный штраф за данное правонарушение должен налагаться на руководителей или иных должностных лиц органа государственной исполнительной власти, виновных в неуведомлении антимонопольного органа о создании коммерческой организации учредителями, а также на учредителей, являющихся коммерческими организациями.

В отношении субъектного состава правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 19.8 КоАП РФ, п. 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июня 2008 г. № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства»3, сделаны уточнения. Субъектами административной ответственности в случае, если ни одним из лиц, заинтересованных в совершении сделок, предусмотренных ст. 28 и 29 Закона о защите конкуренции, ходатайство о получении предварительного согласия на их совершение не представлено, являются не любые заинтересованные лица, а лишь лицо, приобретающее акции (доли), права и (или) имущество и отвечающее определенным в ч. 1 ст. 28 Закона условиям, или лицо, приобретающее акции (доли), активы финансовой организации или права в отношении финансовой организации и отвечающее условиям, изложенным в ч. 1 ст. 29 Закона.

1См.: Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Государственная администрация, ее органы и служащие. (Анатомия государственной администрации). Екатеринбург, 1998. С. 14.

2См.: Адушкин Ю.С. Субъекты административной ответственности: новеллы и проблемы реформированного КоАП // Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: проблемы административной ответственности в России: сборник научных трудов. Н. Новгород, 2002. С. 89.

3См.: Вестник ВАС РФ. 2008. № 8. С. 60–71.

118

Субъективная сторона правонарушений, предусмотренных ч. 3–5 ст. 19.8, выражающихся в непредставлении соответствующих ходатайств, уведомлений, сведений (информации), а также в нарушении установленных антимонопольным законодательством порядка и сроков подачи ходатайств и уведомлений, может быть выражена в форме умысла и неосторожности, в то время как представление ходатайств и уведомлений (заявлений), содержащих заведомо недостоверные сведения, либо заведомо недостоверных сведений, может быть совершено только умышленно.

Таким образом, действующее административно-деликтное законодательство, устанавливающее ответственность за невыполнение в срок законных предписаний антимонопольных органов и непредставление им ходатайств, уведомлений, информации, нуждается в существенной корректировке. Представляется необходимым:

1.Привести в соответствие нормы антимонопольного и админи- стративно-деликтного законодательства и установить в ст. 19.5 КоАП РФ административную ответственность за неисполнение любых видов законных предписаний, выдаваемых антимонопольным органом.

2.Дополнить санкцию ч. 2.4 ст. 19.5 КоАП РФ такой мерой административного наказания, как дисквалификация.

3.Установить административную ответственность в ст. 19.5 КоАП РФ за ненадлежащее исполнение предписания.

4.Внести изменения в составы административных правонарушений, предусмотренных ст. 19.8 КоАП РФ, и установить за представление ходатайств, уведомлений, содержащих заведомо недостоверные сведения, либо заведомо недостоверных сведений (информации) повышенную административную ответственность.

5.Исключить органы государственной исполнительной власти из числа субъектов административной ответственности за правонарушения, предусмотренные ст. 19.8 КоАП РФ.

119

2.7. Вопросы дальнейшего совершенствования законодательства об административной ответственности в сфере антимонопольного регулирования

Несовершенство кодификации законодательства об административной ответственности и, в частности, законодательства об административной ответственности в сфере антимонопольного регулирования диктует необходимость доработки целого ряда положений Кодекса.

Федеральный законодатель, расширив круг субъектов административной ответственности в рамках единого кодифицированного акта, оставил за рамками действующего КоАП РФ солидный пласт мер ответственности, применяемых в административном порядке как к юридическим, так и к физическим лицам1.

Вместе с тем отсутствие ряда мер административной ответственности (в частности, приостановления или лишения лицензии, установления внешнего управления и др.) в перечне мер административных наказаний явилось одной из причин отклонения проекта КоАП РФ Президентом РФ2.

Отдельные попытки расширить перечень мер административных наказаний после принятия КоАП РФ предпринимались Правительством РФ и иными субъектами, обладающими правом законодательной инициативы3, результатом чего явилось появление в административноделиктном законодательстве новой меры административного наказания — административного приостановления деятельности4.

1 См.: Максимов И.В. Система и виды административных наказаний по Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Саратов, 2004. С. 64.

2См.: Письмо Президента РФ от 22 декабря 2000 г. № Пр-2489 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Гарант-Максимум».

3См., например: Законопроект Волгоградской областной Думы № 338445-3 «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (о дополнении перечня видов административных наказаний)» // URL: http://asozd.duma.gov.ru (дата обращения 10 февраля 2010 г.); Законопроект депутата Государственной Думы В.В. Гальченко «О внесении дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // URL: http://asozd.duma.gov.ru (дата обращения 10 февраля 2010 г.); Законопроект Законодательного Собрания Свердловской области № 304163-3 «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (об уточнении полномочий субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, расширении перечня видов административных наказаний)» // URL: http://asozd.duma.gov.ru (дата обращения 10 февраля 2010 г.).

4См.: Федеральный закон от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 19, ст. 1752.

120