Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства. Монография

лем1; 7) государственное принуждение к исполнению требований права, содержащее осуждение деяний правонарушителя государством и обществом2.

Вместе с тем все эти разнящиеся концепции юридической ответственности имеют ряд схожих черт, одной из которых является ее неразрывная связь с государством, а именно с государственным принуждением, применение которого влечет за собой несение виновным неблагоприятных последствий различного характера. Юридическая ответственность является элементом правоохранительного правоотношения, она представляет собой часть государственного принуждения, одну из его стадий3.

В настоящее время целый ряд положений, касающихся юридической ответственности, является общепризнанным:

1)юридическая ответственность является частью государственного принуждения;

2)юридическая ответственность устанавливается только в законодательном порядке. Она не может быть установлена нормативными актами ведомственного характера;

3)юридической ответственности подлежит лицо, вина которого в совершении деяния, определенного законом как правонарушение, установлена в порядке, предусмотренном законодательством;

4)привлечение виновного лица к юридической ответственности влечет для него претерпевание определенных санкций — лишений личного, имущественного или иного характера;

5)при привлечении к юридической ответственности происходит осуждение виновных со стороны государства;

6)меры юридической ответственности имеют своей целью воспитание правонарушителя для предупреждения правонарушений в будущем4.

1См.: Сенякин И.Н. Юридическая ответственность. Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 1997. С. 543.

2См.: Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Сущность юридической ответственности в советском обществе. М., 1974. С. 6.

3См.: Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971. С. 5.

4См.: Братусь С.Н. Спорные вопросы юридической ответственности // Советское государство и право. 1973. № 8. С. 29–30; Его же. Юридическая ответственность и законность (очерк теории). М., 1976. С. 85; Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1. С. 277; Русинов Р.К., Кожевников С.Н., Минникес И.А. Правонарушения и юридическая ответственность: учебное пособие. Иркутск, 1989. С. 60–63.

41

Вышеуказанные признаки юридической ответственности свойственны всем ее видам, в том числе уголовной, гражданско-правовой, дисциплинарной.

Вместе с тем можно выделить и специфические черты, присущие отдельным видам юридической ответственности.

Отличием гражданско-правовой ответственности является ее принудительное применение на имущественную сторону нарушителя с целью защиты нарушенных субъективных прав одной из сторон, выступающей от собственного имени и не имеющей властных полномочий, присущих государственным органам.

Уголовная ответственность назначается за общественно опасные деяния, предусмотренные УК РФ.

Особенности административной ответственности в сфере антимонопольного регулирования можно выделить на основе рассмотрения ее структуры.

Структуру административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, исходя из КоАП РФ, составляют следующие элементы: основания административной ответственности; субъекты административной ответственности; условия; меры административной ответственности; производство по делам об административных правонарушениях.

Конституция РФ, действующее законодательство и юридическая наука1 признают в качестве правового основания юридической ответственности — закон, а в качестве фактического основания — правонарушение, то есть деяние конкретного субъекта правоотношений, нарушающее правовые предписания. Механизм юридической ответственности приводится в движение только при наличии второго основания — правонарушения.

Правовой науке известны различные взгляды на понятие правонарушения. Так, правонарушение рассматривается, как «виновное противоправное деяние деликтоспособных людей, влекущее за собой юридическую ответственность»2, как «совершенное виновно деликтоспособным лицом либо социальной организацией общественно опасное противоправное деяние (действие или бездействие), за которое

1См., например: Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. М., 2001. С. 485–486; Овсянко Д.М. Административное право: учебное пособие. М., 1997. С. 131; Манохин В.М. Адушкин Ю.С. Российское административное право. Саратов, 2003. С. 175; Конин Н.М. Административное право России. Общая и Особенная части: курс лекций. М., 2004. С. 205.

2Теория государства и права: учебник / под ред. А.И. Королева, Л.С. Явич. Л., 1982. С. 345.

42

законом предусмотрена юридическая ответственность определенного вида»1, а также, как «сознательный волевой акт общественно опасного противоправного деяния»2.

Правовым основанием административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства в соответствии со ст. 71 Конституции РФ, относящей установление правовых основ единого рынка, а также основы ценовой политики к исключительному ведению Российской Федерации, выступает КоАП РФ.

В соответствии со ст. 1.3. данного Кодекса только им может быть установлена административная ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Фактическим основанием административной ответственности выступает административное правонарушение. Административное правонарушение в сфере антимонопольного регулирования посягает на правила осуществления предпринимательской деятельности либо на субъективные права государственных органов, которые реализуются посредством государственного управления.

Состав административного правонарушения — это установленная нормами права совокупность объективных и субъективных признаков противоправного деяния, достаточных для квалификации его в качестве административно-наказуемого правонарушения. Такими составными элементами административного правонарушения являются объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.

В современный период антимонопольные органы участвуют в производстве по делам об административных правонарушениях по ряду составов, предусмотренных КоАП РФ. К ним относятся правонарушения в сфере энергетики (ст. 9.15 КоАП РФ), в области предпринимательской деятельности, предусмотренные гл. 14 Кодекса (ст. 14.3, 14.6; ст. 14.9, 14.31–14.33, 14.38 КоАП РФ), и правонарушения против порядка управления, содержащиеся в гл. 19 КоАП РФ (ч. 2.1–2.6 ст. 19.5; ст. 19.8, 19.31 КоАП РФ).

Наряду с обеспечением предписаний антимонопольного законодательства антимонопольные органы призваны осуществлять контроль

иза исполнением иных нормативно-правовых актов, составляющих

1Русинов Р.К., Кожевников С.Н., Минникес И.А. Правонарушения и юридическая ответственность: учебное пособие. Иркутск, 1989. С. 29.

2Малеин Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985. С. 11.

43

основу таких законодательств, как законодательство о защите прав потребителей, о рекламе, о естественных монополиях.

Среди всех административных правонарушений, рассмотрение которых отнесено к компетенции антимонопольного органа, административными правонарушениями антимонопольного законодательства являются следующие:

нарушение порядка ценообразования (ст. 14.6 КоАП РФ); ограничение конкуренции органами власти, органами местного

самоуправления (ст. 14.9 КоАП РФ); злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке

(ст. 14.31 КоАП РФ);

злоупотребление доминирующим положением хозяйствующим субъектом, доля которого на рынке определенного товара составляет менее 35 % (14.31.1 КоАП РФ);

заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координация экономической деятельности (14.32 КоАП РФ);

недобросовестная конкуренция (ст. 14.33 КоАП РФ); невыполнение в срок законного предписания (постановления,

представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) (19.5 КоАП РФ);

непредставление ходатайств, уведомлений (заявлений), сведений (информации) в федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы, органы регулирования естественных монополий или органы, уполномоченные в области экспортного контроля (ст. 19.8 КоАП РФ).

Понятие административного правонарушения дано в КоАП РФ об административных правонарушениях. Под ним понимается противоправное, виновное действие или бездействие физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность (ст. 2.1 КоАП РФ).

Исходя из указанного определения, административное правонарушение характеризуется такими признаками, как противоправность, виновность, наказуемость.

Всеми обозначенными признаками обладает и административное правонарушение в сфере антимонопольного регулирования.

Так, оно противоречит правовым нормам, регулирующим общественные отношения в сфере добросовестной конкуренции; совершается физическими и юридическими лицами, в том числе хозяйствующими субъектами, виновно; за конкретное правонарушение в сфере антимо-

44

нопольного регулирования КоАП РФ установлена административная ответственность в виде административного наказания.

Таким образом, административное правонарушение антимонопольного законодательства — это противоправное, виновное деяние (действие или бездействие), нарушающее установленный государством нормальный порядок реализации антимонопольными органами исполнительной власти, посягающее на общественные отношения в сфере добросовестной конкуренции, за которое КоАП РФ установлена административная ответственность.

Наряду с рассмотренными ранее правовым и фактическим основаниями административной ответственности в науке административного права выделяются также процессуальное1 и субъективное2 основания.

Под процессуальным основанием административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства следует понимать составленный уполномоченным должностным лицом антимонопольного органа протокол об административном правонарушении или определение о возбуждении дела об административном правонарушении, а также вынесенное прокурором постановление о возбуждении дела об административном правонарушении.

Под субъективным основанием понимается вина лица, нарушившего норму-регулятор. На наш взгляд, выделение субъективного основания административной ответственности представляется необоснованным, поскольку вина является обязательным признаком административного правонарушения, выступающего в качестве фактического основания.

Более подробно вина субъектов административной ответственности в сфере антимонопольного регулирования, а также порядок наложения на них административного наказания будут рассмотрены далее.

Вторым структурным элементом административной ответственности выступают ее субъекты.

КоАП РФ в качестве субъектов административной ответственности в сфере антимонопольного регулирования выделяет индивидуальных субъектов — физических лиц и коллективных субъектов — юридических лиц.

К общим субъектам относятся: вменяемые граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, достигшие к

1См.: Конин Н.М. Административное право России: учебник. М., 2008. С. 151–152.

2См.: Черкаев Д.И. Административная ответственность юридических лиц // Законодательство. 2001. № 11. С. 63.

45

моменту совершения административного правонарушения шестнадцатилетнего возраста, а также российские и иностранные юридические лица вне зависимости от организационно-правовых форм.

Особенностью субъектного элемента административной ответственности в сфере антимонопольного регулирования является выделение Кодексом специальных субъектов — должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ или должностных лиц органов местного самоуправления, а также предпринимателей, осуществляющих юридическую деятельность без образования юридического лица, которые несут ответственность как должностные лица.

Следующим элементом привлечения к административной ответственности выступают условия привлечения к ответственности.

Условиями привлечения к ответственности за нарушения антимонопольного законодательства являются следующие обстоятельства. К ним относятся: наличие факта противоправного деяния (действия либо бездействия), наличие в указанном противоправном деянии состава административного правонарушения, виновность лица, отсутствие обстоятельств крайней необходимости, сохранение действия сроков давности привлечения к административной ответственности.

Проблемным моментом привлечения к административной ответственности юридических лиц как в сфере антимонопольного регулирования, так и в иных сферах, является совсем иная трактовка понятия вины, чем в отношении физических лиц. В науке административного права отсутствует доктринальная проработка вопроса о вине юридических лиц, что, безусловно, влияет на эффективность применения административных санкций антимонопольными органами.

В теории административного права имеется мнение, согласно которому вина коллективного субъекта существует как неподдающаяся восприятию категория, которая заключается в неприложении юридическим лицом допускаемых и требуемых законодательством усилий для выполнения возложенных на него обязанностей, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, а также в неиспользовании предоставленных прав и возможностей для устранения причин административного правонарушения1.

Известны также мнения, согласно которым наличие вины не является обязательным условием для привлечения организаций к ответственности, а сам институт вины неприемлем в случаях административ-

1 См.: Пугинский Б.И. Применение принципа вины при регулировании хозяйственной деятельности // Советское государство и право. 1979. № 10. С. 63–70.

46

ной ответственности юридических лиц1. Более того, «в предусмотренных законодательством случаях административная ответственность юридических лиц может наступить за невиновно совершенное деяние

— по факту совершения ими административного правонарушения»2. Следствием наличия противоречивых позиций по вопросу о вине

субъектов административной ответственности является установление КоАП РФ двух конструкций вины — субъективной — по отношению к физическим лицам, и объективной — по отношению к организациям.

КоАП РФ определяет, что «юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению». Однако несмотря на упоминание виновности юридического лица, Кодекс не формулирует четкого определения понятия «вины юридического лица».

Вне всякого сомнения, традиционное понимание вины как психического отношения субъекта правонарушения к совершенному им деянию не применимо к юридическому лицу. Однако тот путь, по которому пошел законодатель, установив в КоАП РФ понятие объективнопротивоправного деяния для юридического лица, а также мнение отдельных авторов о необходимости абстрагирования «от традиции некритического перенесения уголовно-правовых конструкций вины в административное право»3, представляются в корне неправильными.

Здесь необходимо вспомнить известный юридический постулат, выраженный в латинской формуле: «Nulla poena sine culpa» (нет преступления без вины)4.

В отличие от гражданского права ответственность в таких отраслях публичного права, как уголовное и административное, не может быть безвиновной5.

1См.: Бахрах Д.Н. Административная ответственность: учебное пособие. М., 1999. С. 87; Сорокин В.Д. О двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности // Правоведение. 1999. № 1. С. 46–54.

2Денисенко В.В. Системный анализ административно-деликтных отношений. СПб., 2001. С. 134.

3Иванов Л. Административная ответственность юридических лиц // Российская юстиция. 2001. № 3. С. 23.

4См.: Покровский И.А. История римского права. СПб., 1998. С. 545, 552.

5См. например: Дмитриева О.В. Ответственность без вины в гражданском праве. Воронеж, 1998. С. 48.

47

И если в уголовном законодательстве прямо запрещается уголовная ответственность за невиновное причинение вреда1, то аналогичный вывод относительно мер административной ответственности можно сделать исходя из решений различных судебных органов.

Так, Конституционный Суд РФ в п. 1.1 своего постановления от 27 апреля 2001 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области, жалобами открытых акционерных обществ «АвтоВАЗ» и «Комбинат «Североникель», обществ с ограниченной ответственностью «Верность», «Вита-Плюс» и «Невско-Балтийская транспортная компания», товарищества с ограниченной ответственностью «Совместное российско-южноафриканское предприятие Эконт» и предпринимателя без образования юридического лица А.Д. Чулкова»2 определил, что «в соответствии с ч. 2 ст. 54 Конституции Российской Федерации юридическая ответственность может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями, а необходимым основанием для всех видов юридической ответственности является наличие состава правонарушения…». При этом признаки состава правонарушения, прежде всего в публично-правовой сфере, как и содержание конкретных составов правонарушения, должны согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости, что относится и к ответственности за нарушение таможенных правил.

К основаниям ответственности, исходя из общего понятия состава правонарушения, относится и вина, если в самом законе прямо и недвусмысленно не установлено иное. Отсутствие вины при нарушении таможенных правил является, таким образом, одним из обстоятельств, исключающих производство по делу о данном нарушении.

Кроме того, в настоящее время явно выражена позиция законодателя по вопросу виновной ответственности в налоговых правоотношениях. В частности, ст. 106 и 109 НК РФ3 прямо исключают возможность применения юридической ответственности без установления вины нарушителя.

На основании вышеизложенного следует признать правомерность утверждения, что наличие вины является «обязательным признаком

1См.: Часть 2 ст. 5 УК РФ.

2См.: СЗ РФ. 2001. № 23, ст. 2409.

3См.: СЗ РФ. 1998. № 31, ст. 3824.

48

административного правонарушения, а отсутствие вины исключает признание деяния административным правонарушением, в том числе при его формальной противоправности»1.

Отсюда вытекает, что отсутствие признака виновности не позволяет привлечь юридическое лицо к административной ответственности, иное означало бы объективное вменение и возможность применения административно-репрессивных мер.

В связи с этим следует согласиться с мнением А.П. Солдатова, который ставит виновность юридического лица в зависимость от действий должностного лица — его руководителя2.

Действия данного лица осуществляются в интересах всего коллектива и влекут для него юридические последствия. Вместе с тем не только руководитель осуществляет действия, способные влечь для юридического лица правовые последствия. Такие последствия могут повлечь действия юрисконсульта предприятия, менеджера, руководителя структурного подразделения, нарушающие нормы антимонопольного законодательства. Из этого следует, что вина юридического лица обусловлена виной лиц, осуществляющих управление данным хозяйствующим субъектом. Сходные положения закрепляет и ч. 4 ст. 110 НК РФ, согласно которой вина организации определяется в зависимости от вины ее должностных лиц либо ее представителей, действия (бездействие) которых обусловили совершение данного правонарушения.

На наш взгляд, представляется необходимым внесение в ст. 2.1 КоАП РФ изменений, касающихся вины юридических лиц и изложение ее ч. 2 в следующей редакции:

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у должностных лиц либо представителей юридического лица, действия (бездействие) которых обусловили совершение данного правонарушения, имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Четвертым элементом административной ответственности выступает административное наказание.

1Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Россий-

ской Федерации. М., 1996. С. 269.

2См.: Солдатов А.П. Проблемы административной ответственности юридических лиц: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2000. С. 42.

49

КоАП РФ установил в качестве мер административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства админи-

стративный штраф и дисквалификацию.

Административный штраф заключается в юридически обязательном, одностороннем, принудительном взыскании у лица, совершившего административное правонарушение, денежной суммы.

Административный штраф предполагает наступление положительных изменений со стороны правонарушителя и способствует предупреждению совершения новых правонарушений, тем самым достигая цель применения административного штрафа.

Вслучае, когда превентивная цель штрафа не достигнута, при повторном совершении правонарушения у антимонопольных органов имеются все основания к применению штрафа в размере, не менее чем размер первого штрафа, наложенного на данного правонарушителя.

Необходимо отметить, что административный штраф всегда выражает отрицательную оценку совершенного правонарушения. Однако, с другой стороны, несмотря на исключение законодателем из нового КоАП РФ положений о применении административной ответственности в целях воспитания лица, совершившего административное правонарушение, административный штраф содержит в себе и воспитательный эффект. Назначая административное наказание, государство сочетает убеждение и принуждение, являющиеся универсальными методами любого правового принуждения.

Всоответствии с КоАП РФ (ст. 3.5) административным штрафом является денежное взыскание, которое выражается в рублях и может устанавливаться в фиксированной величине либо быть кратным:

- стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения; сумме неуплаченных и подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения налогов, сборов или таможенных пошлин, либо сумме незаконной валютной операции, либо сумме денежных средств или стоимости внутренних и внешних ценных бумаг, списанных и (или) зачисленных с невыполнением установленного требования о резервировании, либо сумме валютной выручки, не проданной в установленном порядке, либо сумме денежных средств, не зачисленных в установленный срок на счета в уполномоченных банках, либо сумме денежных средств, не возвращенных в установленный срок в Российскую Федерацию, либо сумме денежных средств, стоимости ценных бумаг, иного имущества или стоимости услуг имущественного характера, незаконно переданных или оказан-

50