Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства. Монография

В антимонопольном законодательстве мерами, применяемыми в административном порядке и не вошедшими в перечень мер административной ответственности, установленный КоАП РФ, являются взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства (подп. «к» п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции), принудительное разделение или выделение коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, приносящую им доход (ст. 38 Закона о защите конкуренции), принудительная ликвидация юридического лица (подп. «д» п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции).

Подробный анализ существа данных мер позволяет отнести их именно к мерам административной ответственности.

Меры квазиадминистративной ответственности устанавливаются государством в законодательном порядке.

Налицо отрицательная оценка государственным антимонопольным органом деяний, являющихся основанием для применения данных мер.

Решение федерального антимонопольного органа о применении ряда квазиадминистративных мер адресовано определенному кругу субъектов — хозяйствующим субъектам — физическим и юридическим лицам, которые являются также и субъектами административной ответственности.

Указанные меры применяются лишь к виновным хозяйствующим субъектам. И хотя данное положение напрямую не отражено в антимонопольном законодательстве, оно вытекает из практики Конституционного суда РФ1, арбитражных судов и антимонопольных органов. Так, для привлечения физического или юридического лица к ответственности за непредставление в антимонопольные органы ходатайств и уведомлений в процессуальных документах должно содержаться указание о наличии или отсутствии соглашения между учредителями о назначении лица, ответственного за направление документов в антимонопольный орган, так как эта информация имеет решающее значение для определения круга лиц, виновных в нарушении антимонопольного законодательства2.

1См., например: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2001 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И.В. Богданова, А.Б. Зернова, С.И. Кальянова и Н.В. Труханова» // СЗ РФ. 2001. № 7, ст. 700.

2См.: п. 1 РазделаV Обзора судебных дел, связанных с применением Закона Российской Федерации «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» // Вестник Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. 2001. № 1/3. С. 34.

121

Некоторые из данных мер имеют итоговый характер, в частности Законом о защите конкуренции в ст. 38 закрепляется, что систематическое осуществление монополистической деятельности занимающей доминирующее положение коммерческой организацией, а также некоммерческой организацией, осуществляющей деятельность, приносящую ей доход, влечет за собой применение такой меры, как принудительное разделение организации либо решение о выделении из состава одной или нескольких организаций.

В результате применения указанной группы мер лицо претерпевает определенные неблагоприятные последствия. Так, взыскание дохода, полученного в результате монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, влечет для правонарушителей, нарушивших антимонопольное законодательство, дополнительные затраты имущественного характера.

Тот факт, что окончательная реализация этих мер, в случае их неисполнения добровольно, осуществляется в судебно-исковом порядке, не влечет за собой признания их в качестве гражданско-правовых санкций, поскольку «характер (вид) ответственности не меняется от того, что какой-то этап ее реализации регулируется нормами другой отрасли права»1. Меры, которые применяются судом, могут также относиться к административно-принудительным мерам, если суд выступает как административно-юрисдикционный орган2. Кроме того, взыскание в федеральный бюджет полученного дохода не лишает потерпевших от нарушения антимонопольного законодательства права на обращение в суд с требованием о возмещении убытков, понесенных вследствие такого нарушения.

Решение о применении такой меры административного принуждения, как взыскание в федеральный бюджет необоснованно полученной прибыли, принимается государственным антимонопольным органом в административном порядке, регламентированном нормами антимонопольного законодательства.

Решающим фактором, позволяющим отнести указанные меры к мерам административного наказания, явилось постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июня 2008 г. № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства»3, в котором указывается,

1Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 178.

2См.: Советское административное право. Методы и формы государственного управления. М., 1977. С. 306.

3См.: Вестник ВАС РФ. 2008. № 8. С. 60.

122

что взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, и административные штрафы являются мерами публичной ответственности за одни и те же нарушения антимонопольного законодательства, применение которых одновременно недопустимо.

Таким образом, рассмотрев меры квазиадминистративной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства через призму положений, характеризующих административную ответственность, можно сделать вывод, что данные меры в полном объеме могут быть отнесены к последним.

Мнение о необходимости отнесения указанных видов административного принуждения к мерам административной ответственности высказывалось в юридической литературе и ранее. В частности, отдельные авторы относят ликвидацию организации к мерам административной ответственности организационного характера1. На наш взгляд, следует согласиться с данной точкой зрения, поскольку данная мера определяет возможность существования организации.

Таким образом, в настоящее время имеются все предпосылки для расширения традиционного перечня административных наказаний, содержащегося в КоАП РФ, и включения в него ряда мер административной ответственности, являющихся таковыми согласно общепризнанным положениям об административной ответственности, однако формально не обозначенных законодателем как меры административного наказания.

На наш взгляд, общий перечень мер административной ответственности, содержащийся в КоАП РФ, должен быть расширен исходя из единой природы квазиадминистративных мер и мер административного наказания, а порядок их применения должен быть детально регламентирован на законодательном уровне, поскольку на практике нередки случаи, когда правоохранительные органы вследствие пробелов в законодательстве, его несовершенства, присваивают себе дополнительные полномочия, тем самым нарушая конституционные права граждан и их объединений.

Яркой иллюстрацией такого положения вещей является Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от

22февраля 2001 г. № А12-8977/00-С282.

1См.: Дымченко В.И. Административная ответственность предприятий и организаций. Владивосток, 1985. С. 40; Краснов А.В. Правовые санкции в экономической сфере: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Казань, 1999. С. 21.

2Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Гарант-Максимум».

123

Так, прокуратура Волгоградской области обратилась в арбитражный суд с иском о признании недействительными решения Территориального управления Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства по Волгоградской области и Республике Калмыкия от 4 июля 2000 г. № 225 и предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства от 4 июля 2000 г., где истец просит об отмене судебных актов, настаивая на правомерности действий сотрудников УВД г. Волгограда по изъятию лицензий у хозяйствующих субъектов, которые осуществлялись в целях пресечения административного правонарушения.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, коллегия не нашла оснований для ее удовлетворения. Из документов, приобщенных к делу, усматривается, что решением ответчика от 4 июля 2000 г. УВД г. Волгограда признано нарушившим п. 1 ст. 7 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и выдано предписание о прекращении нарушений антимонопольного законодательства, требующее возвратить лицензиатам незаконно изъятые у них лицензии, копии лицензий и выписки из лицензий на осуществление розничной продажи алкогольной продукции и отзыве предупреждения о прекращении оказания услуг общественного питания пунктами, расположенными на Набережной 62-й Армии Центрального района г. Волгограда.

Арбитражный суд в своем решении правомерно руководствовался ст. 13 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» и ст. 20 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», предусматривающими, что действие лицензии может быть приостановлено по решению лицензирующего органа, сама лицензия может быть аннулирована по решению суда по заявлению лицензирующего органа. Органы внутренних дел не наделены полномочиями по изъятию лицензии ни КоАП РСФСР, ни Законом РФ «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции».

При таких обстоятельствах вывод арбитражного суда об обоснованности и законности принятых ответчиком оспоренных ненормативных актов является правомерным.

Далее автором будет предпринята попытка анализа указанных санкций с целью выявления их индивидуальных характеристик.

124

Взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного вслед-

ствие нарушения антимонопольного законодательства.

Указанная мера имеет много общего с такой мерой административного наказания, как административный штраф.

1.Данные санкции применяются за нарушение правопорядка, общественных и государственных интересов в сфере антимонопольного регулирования.

2.Их применение осуществляется государственными органами в лице антимонопольного органа (его территориальных подразделений)

исудебных органов.

3.Имеют денежное выражение.

4.Взыскиваются в федеральный бюджет.

5.Решение о взыскании в федеральный бюджет незаконно полученного дохода и административного штрафа в сфере антимонопольного регулирования принимается, в том числе и во внесудебном порядке.

6.Целью применения данных мер является предупреждение новых правонарушений.

Вместе с тем следует отметить индивидуальные характеризующие признаки взыскания в федеральный бюджет незаконно полученного дохода и административного штрафа:

взыскание в федеральный бюджет незаконно полученного дохода носит восстановительный характер и применяется в целях изъятия незаконно полученной прибыли (в научной правовой литературе известны мнения о не только штрафном характере административно-

правовой санкции, но и о возможности сочетания в одной санкции и штрафного и правовосстановительного начала)1;

административный штраф — это мера административного наказания, являющаяся основной, а чаще всего единственной мерой ответственности за определенные правонарушения, в то время как взыскание в федеральный бюджет незаконно полученного дохода является кумулятивной санкцией, применение которой возможно как самостоятельно, так и наряду с другими мерами административного наказания;

размер административного штрафа устанавливается антимонопольным органом в рамках, определенных законодательством, тогда как взысканию в федеральный бюджет подлежит весь незаконно полученный доход.

Антимонопольные органы принимают решение о взыскании в федеральный бюджет незаконно полученного дохода самостоятель-

1 См.: Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 71.

125

но. В случае неисполнения хозяйствующим субъектом указанного решения предусмотрена процедура принудительного взыскания, осуществляемая судебными органами.

Представляется, что размер незаконно полученного дохода можно определить как разницу между фактически полученными доходами от деятельности, нарушающей нормы антимонопольного законодательства, и доходами, которые получил бы хозяйствующий субъект от этой деятельности, не совершая правонарушения, за вычетом суммы налогов и других обязательных платежей в государственный бюджет, а также суммы возвращенных контрагентам средств.

Вряде случаев антимонопольным органам достаточно сложно, а иногда и невозможно высчитать размер незаконно полученного дохода вследствие отсутствия финансовых документов у хозяйствующего субъекта.

Анализ финансовых документов способствует установлению размера незаконно полученного дохода и способа ее получения.

Наиболее распространенными способами получения незаконной прибыли выступают следующие:

установление дискриминационных цен в отношении различных потребителей;

необоснованное завышение расходов; навязывание контрагенту ненужных товаров;

навязывание контрагенту условий, не относящихся к предмету договоров.

Следует отметить, что в соответствии с п. 17 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 марта 1998

г. № 32 «Обзор практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства»1 взысканию в федеральный бюджет подлежит вся сумма дохода, полученная в результате нарушения антимонопольного законодательства, независимо от того, обращались ли все потребители, чьи права нарушены, с жалобами в арбитражный суд.

Всоответствии с данными разъяснениями антимонопольный орган вправе рассмотреть дело о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе и по собственной инициативе. При этом он не связан фактами, изложенными заинтересованным лицом в заявлении, и обязан сам собирать доказательства. Перечисление дохода, незаконно полученного хозяйствующим субъектом, производится не в пользу контрагента, а в федеральный бюджет.

1 См.: Вестник Высшего арбитражного суда РФ. 1998. № 5. С. 88–102.

126

Из указанных положений вытекает право антимонопольного органа принять меры в отношении всех нарушений антимонопольного законодательства, выявленных при проверке заявления конкретного потребителя.

Таким образом, взыскание в федеральный бюджет незаконно полученного дохода — это мера административной ответственности в сфере антимонопольного регулирования денежного характера, заключающаяся в изъятии незаконно полученной вследствие злоупотребления монопольным положением и совершения антиконкурентных согласованных действий хозяйствующими субъектами прибыли в бюджет Российской Федерации на основании решения, вынесенного антимонопольными органами или в судебном порядке.

Принудительное разделение и выделение коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, приносящую им доход.

Следует отметить, что реальное применение указанной нормы к хозяйствующим субъектам стало возможным лишь с принятием нового ГК РФ, так как ранее механизм, обеспечивающий реальное исполнение подобных решений, отсутствовал.

Данная мера носит принудительный характер, что влечет за собой возможность ее применения независимо от воли и интересов хозяйствующего субъекта, к которому она применяется. Принуждение выражается в ограничении прав предприятия на осуществление свободной экономической деятельности.

Разделение и выделение являются формами реорганизации юридического лица, которая в соответствии с ч. 2 ст. 57 ГК РФ в случаях, установленных законом, может осуществляться по решению уполномоченных государственных органов или по решению суда.

При разделении юридического лица его права и обязанности переходят к двум или более вновь возникшим юридическим лицам. Выделением юридического лица признается создание одного или нескольких юридических лиц с передачей ему (им) части прав и обязанностей реорганизуемого юридического лица без прекращения последнего.

Принудительное разделение или выделение коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, приносящую им доход, производится решением суда по иску антимонопольного органа.

Данное решение в соответствии со ст. 38 Закона о защите конкуренции подлежит исполнению собственником или уполномоченным им органом с учетом требований, предусмотренных указанным решением, и в срок, который определен указанным решением и не может быть менее, чем шесть месяцев.

127

Фактическим основанием применения соответствующей меры антимонопольными органами выступает совершение систематического осуществления монополистической деятельности хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение на конкретном товарном рынке, выявленное более двух раз в течение трех лет.

Факт доминирования должен быть установлен антимонопольным органом в соответствующем порядке.

Вкачестве субъектов административной ответственности антимонопольным законодательством рассматриваются как коммерческие, так и некоммерческие организации. Однако предписание о принудительной реорганизации последних может быть принято антимонопольным органом только в случае, когда они занимаются предпринимательской деятельностью.

Вч. 2 ст. 38 Закона о защите конкуренции закрепляется совокупность обязательных условий, при которых возможно применение данной меры:

1) ее применение должно способствовать развитию конкуренции;

2) возможность обособления ее структурных подразделений;

3) отсутствие между ее структурными подразделениями тесной технологически обусловленной взаимосвязи (в частности, если объем потребляемой юридическим лицом продукции (работ, услуг) ее структурного подразделения не превышает 30 % общего объема производимой этим структурным подразделением продукции (работ, услуг));

4) возможность образовавшихся в результате реорганизации юридических лиц самостоятельно работать на рынке определенного товара.

Перечень данных условий является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию. Все эти условия взаимообусловлены и направлены на достижение антимонопольным органом двусторонней цели — проведения демонополизационных мер и обеспечения реальной возможности для образования полноценных предприятий, способных самостоятельно осуществлять хозяйственную деятельность.

Законодатель наряду с карательным характером данной меры придает ей свойства средства воздействия на структуру рынка для создания условий развития конкуренции и возлагает на антимонопольный орган обязанность установить, будет ли в результате применения данной меры усилена состязательность хозяйствующих субъектов на конкретном товарном рынке в случае, когда их самостоятельная деятельность не влечет возможность односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на данном товарном рынке. Применение такого обособления невозможно в случае функционирования хозяйствующего субъекта как единого комплекса, когда его структурные под-

128

разделения располагаются в одном месте и технологически взаимосвязаны. Данные требования предопределяют возможность юридических лиц в результате реорганизации самостоятельно работать на рынке определенного товара в конкурентных условиях.

Внешним управляющим осуществляется подготовка и составление разделительного баланса, который подлежит утверждению вместе с учредительными документами возникающих юридических лиц арбитражным судом.

Оконченным разделение (выделение) юридического лица считается с момента государственной регистрации налоговыми органами юридических лиц, возникших вследствие применения процедуры реорганизации.

Таким образом, принудительное разделение и выделение юридического лица представляет собой меру административной ответственности в сфере антимонопольного регулирования, заключающуюся в реорганизации юридического лица, направленной на создание обособленных структурных подразделений, способных самостоятельно работать на рынке определенного товара, на основании решения, вынесенного в судебном порядке.

Принудительная ликвидация юридического лица.

Данная мера отличается по своему характеру от таких мер, как аннулирование (отзыв) лицензии, поскольку последние влекут за собой лишение организации предоставленного ей специального права, но не являются официальными решениями о ликвидации юридического лица вследствие грубого нарушения им антимонопольного законодательства и не означают полной ликвидации организации1. Конечным результатом применения данных мер может служить как ликвидация юридического лица, так и внесение изменений в его учредительные документы и изменение организационно-правовой формы.

Под ликвидацией в юридической литературе понимается прекращение коммерческой организации, связанное с ликвидацией ее имущественного комплекса2. Ликвидация влечет за собой исчезновение субъекта права без возникновения правопреемства.

В целях восстановления конкурентных условий Закон о защите конкуренции наделяет антимонопольные органы правом ставить вопрос

всудебно-исковом порядке о ликвидации хозяйствующих субъектов.

1См.: Кузнецов В. Некоторые вопросы ликвидации коммерческих банков // Хозяйство и право. 1995. № 9. С. 79.

2См.: Трофимов К.Т. Реорганизация и ликвидация коммерческих организаций: дис. … канд. юрид. наук. М., 1995. С. 98.

129

Анализ Закона о защите конкуренции позволяет выделить следующие основания ликвидации юридических лиц:

1. Создание коммерческих организаций, в том числе в результате слияния или присоединения,без получения предварительного согласия антимонопольного органа, если такое создание привело или может привести к ограничению конкуренции, в том числе в результате возникновения или усиления доминирующего положения, в случаях:

а) слияния коммерческих организаций (за исключением финансовых организаций), если суммарная стоимость их активов (активов их групп лиц) по бухгалтерским балансам по состоянию на последнюю отчетную дату, предшествующую дате представления ходатайства, превышает три миллиарда рублей или суммарная выручка таких организаций (их групп лиц) от реализации товаров за календарный год, предшествующий году слияния, превышает шесть миллиардов рублей либо если одна из таких организаций включена в реестр (п. 1 ч. 1 ст. 27 Закона о защите конкуренции);

б) присоединения одной или нескольких коммерческих организаций (за исключением финансовых организаций) к иной коммерческой организации (за исключением финансовой организации), если суммарная стоимость их активов (активов их групп лиц) по последним балансам превышает три миллиарда рублей или суммарная выручка таких организаций (их групп лиц) от реализации товаров за календарный год, предшествующий году присоединения, превышает шесть миллиардов рублей либо если одна из таких организаций включена в реестр (п. 2 ч. 1 ст. 27 Закона о защите конкуренции);

в) слияния финансовых организаций или присоединения одной или нескольких финансовых организаций к другой финансовой организации, если суммарная стоимость их активов по последним балансам превышает величину, установленную Правительством РФ (п. 3 ч. 1 ст. 27 Закона о защите конкуренции);

г) создания коммерческой организации, если ее уставный капитал оплачивается акциями (долями) и (или) имуществом (за исключением денежных средств) другой коммерческой организации (за исключением финансовой организации) или создаваемая коммерческая организация приобретает акции (доли) и (или) имущество другой коммерческой организации (за исключением финансовой организации) на основании передаточного акта или разделительного баланса и в отношении данных акций (долей) и (или) имущества (за исключением денежных средств) приобретает права, предусмотренные ст. 28 Закона о защите конкуренции, и при этом суммарная стоимость активов по последнему балансу учредителей создаваемой коммерческой организации (их

130