Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства. Монография

Таким образом, проблема классификации мер административного принуждения является весьма дискуссионной.

При безусловной важности всех представленных классификаций представляется возможным выделить в зависимости от целей применения в системе мер административного принуждения меры административного принуждения, применяемые в силу государственных нужд, контрольно-предупредительные меры, меры административного пресечения, административно-восстановительные меры и меры административного наказания.

Положение о том, что административные наказания являются мерами административной ответственности, закреплено в КоАП РФ, который в ст. 3.1 определяет административное наказание как установленную государством меру ответственности за совершенное правонарушение.

Однако по вопросу о месте мер пресекательного и восстановительного характера отсутствует единство мнений.

Некоторые авторы полагают, что административную ответственность необходимо рассматривать как в узком, так и в широком смысле этого слова. В частности, в широком смысле под административной ответственностью понимается применение мер административного пресечения, наказания и восстановления, а в узком она рассматривается как применение карательных санкций1.

Данное мнение представляется ошибочным, поскольку целью мер административного пресечения является прекращение противоправных действий и состояний и недопущение дальнейшего совершения правонарушений. Остановить правонарушение еще не значит применить административную ответственность. Указанные меры призваны пресечь правонарушение и обеспечить условия для дальнейшего привлечения виновного к ответственности. Привлечение к административной ответственности осуществляется уже после пресечения правонарушения и установления долженствующим образом на основании закона вины правонарушителя2. А в некоторых случаях правонарушение может и не повлечь привлечение правонарушителя к административной ответственности, между тем как соответствующие меры пресечения к нему применяются. Наглядным примером может служить предписание федерального антимонопольного органа о прекращении правонарушения. Административная ответственность в данном случае, наступит лишь в случае неисполнения данного предписания (ч. 2 ст. 19.5 КоАП РФ).

1См.: Государственная дисциплина и ответственность / под ред. Л.И. Антоновой,

Б.И. Кожохина. Л., 1990. С. 116.

2См., например: Лазарев Б.М. Административная ответственность. М., 1976. С. 1.

31

Таким образом, административное принуждение представляет собой специфическое правоотношение, которое возникает между уполномоченными на то органами и должностными лицами государственной исполнительной и судебной власти, с одной стороны, и обязанными индивидуальными и коллективными субъектами, не находящимися в их непосредственном подчинении, — с другой, в связи с применением к последним мер административного принуждения в целях наказания виновных за правонарушения, пресечения и предупреждения противоправных действий, восстановления нарушенных отношений, а также в иных предусмотренных законом целях.

Административное принуждение широко применяется в сфере защиты антимонопольного законодательства. Вместе с тем административное принуждение в указанной правовой области имеет свою специфику.

Применяемые антимонопольным органом меры административного принуждения в зависимости от их цели подразделяются на следующие группы.

Контрольно-предупредительные меры. Данная группа мер имеет своей целью предупреждение совершения хозяйствующими субъектами противоправных деяний, перечень которых закреплен антимонопольным законодательством. Контрольно-предупредительные меры не связаны с совершением правонарушения. Вместе с тем при несоблюдении определенных требований и ограничений, установленных законодательством, к нарушителям возможно применение мер административной ответственности.

К контрольно-предупредительным мерам относятся следующие меры.

Во-первых — это внесение в Государственный реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 % или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка другими федеральными законами в целях их применения установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов.

Государственный реестр РФ объединений и предприятий монополистов утвержден 29 декабря 1991 г. решением Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур1. Реестр является государственным информационным ресурсом и представляет собой базу данных о хозяйствующих субъектах, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 % или занимающих доминирующее по-

1 См.: Законодательство и экономика. 1992. № 6. С. 21.

32

ложение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов.

Правила формирования и ведения реестра утверждены Постановлением Правительства от 19 декабря 2007 г. № 896 «Об утверждении Правил формирования и ведения реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 % или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов».1

До 1994 г., согласно Постановлению Правительства РФ от 11 августа 1992 г. № 576 «О государственном регулировании цен и тарифов на продукцию и услуги предприятий-монополистов в 1992–1993 годах»2 включение хозяйствующего субъекта в Государственный реестр влекло за собой ряд неблагоприятных для него последствий, которые включали принудительное распределение продукции и заключение договоров на ее поставку по предписанию специально созданной комиссии, декларирование цен и другие обязательные требования.

В настоящее время включение в Реестр хозяйствующего субъекта не является обязательным условием для применения антимонопольными органами по отношению к нему мер воздействия.

Несмотря на это, некоторые авторы относят внесение в Реестр пред- приятий-монополистов к оперативным санкциям, используемым в связи с совершенными нарушениями антимонопольного законодательства3.

Действующее в настоящее время законодательство не содержит в себе общего понятия санкции. Между тем необходимо отметить, что санкция — это форма существования правовой ответственности. В санкции выражен способ государственного принуждения к выполнению, соблюдению этого требования, угроза принуждением на случай его нарушения4.

Включение в Реестр хозяйствующих субъектов не ущемляет их права, а тот факт, что хозяйствующий субъект должен спрашивать дополнительное разрешение у антимонопольного органа на осуществле-

1См.: СЗ РФ. 2007. № 52, ст. 6480; 2009. № 2, ст. 248.

2См.: САПП РФ. 1992. № 7, ст. 392. Данное постановление Правительства РФ было принято на ограниченный срок и срок его действия не был продлен Правительством РФ.

3См.: Тотьев К.Ю. Правовые проблемы ограничения монополистической деятельности на товарных рынках: дис. … канд. юрид. наук. М., 1995. С. 95.

4См.: Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 23.

33

ние определенных действий и может понести определенные материальные издержки, связанные с прекращением ведения какой-либо хозяйственной деятельности или изменением его экономической политики, не может рассматриваться как основание отнесения к административным санкциям, поскольку данные хозяйствующие субъекты не обладают правом занятия монопольного доминирующего положения на товарном рынке, а также не обладают правом использовать методы недобросовестной конкуренции.

Во-вторых, к предупредительным мерам относится: проведение государственного контроля за созданием, реорганизацией, ликвидацией коммерческих и некоммерческих организаций; за соблюдением антимонопольного законодательства при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций, имуществом коммерческих организаций, правами в отношении коммерческих организаций; а также за соблюдением антимонопольного законодательства при приобретении акций (долей), активов финансовых организаций и правами в отношении финансовых организаций (ст. 27–30 Закона о защите конкуренции).

Указанные виды контроля осуществляются с целью недопущения ограничения конкуренции и возникновения или усиления доминирования хозяйствующих субъектов на товарном рынке.

Следующей контрольно-предупредительной мерой выступает проведение проверки федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей на предмет соблюдения антимонопольного законодательства (ст. 25.1 Закона о защите конкуренции). Проверки, проводимые антимонопольным органом, могут быть плановыми и внеплановыми.

Статья 25 Закона о защите конкуренции предусматривает, с другой стороны, обязанность коммерческих и некоммерческих организаций, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, их должностных лиц, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, Центрального банка Российской Федерации представлять в антимонопольный орган по его мотивированному требованию в установленный срок необходимые антимонопольному органу в

34

соответствии с возложенными на него полномочиями документы, объяснения, информацию.

Меры административного пресечения. Общей чертой данных мер является то, что они применяются в целях пресечения уже совершающегося правонарушения и направлены на недопущение его продолжения и наступления негативных последствий.

Предписание является важным средством антимонопольного регулирования, которое направлено на возникновение, изменение или прекращение правоотношений в сфере применения антимонопольного законодательства и защиту прав предпринимателей.

Вместе с тем в науке административного права недостаточно четко разработан вопрос о правовой природе предписания, выдаваемого антимонопольным органом.

По мнению К.Ю. Тотьева, предписание — это правовое средство (форма) антимонопольного регулирования, представляющее собой обязательное для исполнения письменное требование федерального антимонопольного органа (территориального органа), которое выдается определенным в законе адресатам с целью защиты добросовестной конкуренции и предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности1.

Известна в правовой литературе и точка зрения, согласно которой предписания, выдаваемые федеральным антимонопольным органом, следует отнести к санкциям2 или к мерам ответственности, применяемым исключительно антимонопольными органами3.

Вместе с тем антимонопольные органы в рамках осуществления ими своих полномочий вправе выносить различные виды предписаний как о прекращении нарушений антимонопольного законодательства и (или) об устранении их последствий, так и о восстановлении первоначального положения.

Поэтому характер предписания, его сущность зависят от требования, выдвигаемого антимонопольным органом. А само предписание является процессуально-правовой формой воздействия на хозяйственную деятельность, которая имеет различное правовое содержание в зависимости от природы требований, предъявляемых антимонопольным органом.

1См.: Тотьев К.Ю. Предписание федерального антимонопольного органа и правовые последствия его вынесения // Хозяйство и право. 1996. № 8. С. 105.

2См.: Олейник О. Запреты, пределы и санкции в антимонопольном законодательстве // Закон. 1995. № 4. С. 16.

3См.: Баринов Н.А., Козлова М.Ю. Антимонопольное законодательство РФ (вопросы теории и практики). Волгоград, 2001. С. 159.

35

Следует отметить, что предписание является универсальным средством правового воздействия, поскольку оно применяется как в отношении коллективных, так и в отношении индивидуальных субъектов.

Кмерам административного пресечения, исходя из цели их применения, можно отнести вынесение следующих предписаний: о прекращении ограничивающих конкуренцию соглашений и (или) согласованных действий хозяйствующих субъектов и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции; о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции; о прекращении нарушения правил недискриминационного доступа к товарам;

опрекращении недобросовестной конкуренции; о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства; об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, и других.

Административно-восстановительные меры. Данные меры на-

правлены на восстановление прежнего, существовавшего до правонарушения, правового положения, возмещение причиненного административным правонарушением ущерба.

Вынесение предписаний об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства (подп. «е» п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции) будет правомерно только в случае, когда доказано, что имело место нарушение антимонопольного законодательства.

В противном случае суды обоснованно признают предписание не соответствующим закону1.

Кданной группе мер относится также предписание о восстановлении положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства (подп. «з» п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции). В случае неисполнения хозяйствующими субъектами требований федерального антимонопольного органа по восстановлению необходимых условий конкуренции в установленные им сроки законом предусмотрена возможность принуждения хозяйствующих субъектов к исполнению решений и предписаний антимонопольного органа в судебном порядке по иску федерального антимонопольного органа.

Меры административной ответственности (административного наказания). Исчерпывающий перечень мер административного наказания дан в КоАП РФ. Антимонопольные органы за совершенные в сфере антимонопольного регулирования правонарушения вправе назначать административные штрафы и дисквалификацию.

1 См., например: Постановление Федерального арбитражного суда ВосточноСибирского округа от 12 февраля 2002 г. № А33-3953/01-C3(а)-Ф02-95/02-C1 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Гарант-Максимум».

36

Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства характеризуется следующими признаками:

1.Основанием ее применения является административное правонарушение в сфере антимонопольного регулирования.

2.Применяется наряду с судебными органами — специальными органами государственного управления — антимонопольными органами.

3.Представляет собой назначение административных наказаний субъектам, не находящимся в непосредственном организационном подчинении судебных и антимонопольных органов.

4.Административной ответственности в данной сфере правового регулирования подлежат специальные субъекты как коллективные, так

ииндивидуальные.

5.Применение административных наказаний влечет за собой для правонарушителей определенные негативные последствия личного и имущественного характера.

6.Административные наказания носят карательный характер.

7.Целями административного наказания являются предупреждение совершения правонарушений как самим правонарушителем, так

идругими лицами.

Меры «квазиадминистративной ответственности». Установле-

ние российским законодательством целого ряда мер, формально находящихся за пределами административно-деликтного регулирования мер юридической ответственности, применяемых антимонопольными и судебными органами в сфере антимонопольного регулирования, позволяет выделить специфическую группу мер административного принуждения.

Вюридической литературе эти меры именуют формально само-

стоятельными мерами юридической ответственности административного характера1 либо мерами «квазиадминистративной» ответственности2.

Вантимонопольном законодательстве к указанной группе мер можно отнести такие, как ликвидацию хозяйствующего субъекта (подп. «д» п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции); принудитель-

1См., например: Белинский Е.К. К вопросу о правовой природе ответственности по налоговому законодательству // Хозяйство и право. 1995. № 8. С. 112; Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности / под ред. Р.Л. Хачатурова. СПб., 2003. С. 280.

2См.: Адушкин Ю.С. Административные взыскания и правила их наложения в проекте нового Кодекса об административных правонарушениях // Административная ответственность и проблемы административного права (Четвертые «Лазаревские чтения»).

К70-летию Бориса Михайловича Лазарева // Государство и право. 2000. № 10. С. 25–27; Его же. Квазиадминистративная ответственность (старые и новые проблемы реформирования законодательства об административных правонарушениях) // Административное право на рубеже веков: межвузовский сборник научных трудов. Екатеринбург, 2003. С. 209–220; Максимов И.В. Система административных наказаний по законодательству Российской Федерации / под ред. Н.М. Конина. Саратов, 2004. С. 37–55; Его же. Административные наказания. М., 2009. С. 227–258.

37

ное разделение или выделение коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, приносящую им доход (ст. 38 Закона о защите конкуренции); взыскание дохода, полученного в результате монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции (подп. «к» п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции).

Внаучной литературе неоднократно высказывались мнения рядом ученых о близости указанных мер к мерам административной ответственности. Так, М.П. Петров предлагает отнести к мерам административного взыскания, применяемого к юридическим лицам, в частности, такие меры, как разделение, выделение юридического лица, ликвида-

цию структурного подразделения, отмену государственной регистрации и ликвидацию юридического лица, организации1. Ю.С. Адушкин называет решение антимонопольного органа о принудительном разде-

лении (выделении) организации-монополиста в качестве меры административного наказания2. И.В. Максимов относит принудительное прекращение деятельности или принудительную ликвидацию юриди-

ческого лица либо его обособленного структурного подразделения к мерам административной ответственности3.

Общим для всех вышеназванных мер является их близость к традиционной административной ответственности по отраслевым источ-

никам правового регулирования, характеру самих санкций и фактическим последствиям их применения4.

Вкачестве отличительных особенностей можно назвать то, что данные меры административного принуждения не содержатся в КоАП РФ; не называются мерами административного наказания; назначаются государственными органами за нарушение норм антимонопольного законодательства; применяются в порядке, предусмотренном ведомственными нормативно-правовыми актами антимонопольного органа.

Проведенный анализ мер административного принуждения позволяет сделать вывод о том, что административное принуждение в сфере антимонопольного регулирования представляет собой систему мер государственного принуждения имущественного, организационного и

иного характера, установленных нормами административного права,

1 См.: Петров М.П. Административная ответственность организаций (юридических лиц): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1988. С. 14–15.

2См.: Адушкин Ю.С. Новый КоАП Российской Федерации – все ли учтено на стадии доработки? // Журнал российского права. 2000. № 11. С. 40–41.

3См.: Максимов И.В. Административные наказания. М., 2009. С. 255–258.

4См.: Адушкин Ю.С. Новый КоАП Российской Федерации – все ли учтено на стадии доработки? // Журнал российского права. 2000. № 11. С. 40.

38

применяемых федеральным антимонопольным органом, судебными органами и их должностными лицами в принудительном порядке к субъектам антимонопольного регулирования (физическим и юридическим лицам) в целях предупреждения и пресечения противоправных действий, восстановления нарушенных отношений, а также наказания виновных физических и юридических лиц за административные правонарушения, совершенные ими в сфере антимонопольного регулирования.

39

1.3. Понятие и структура административной ответственности за правонарушения

всфере антимонопольного регулирования

Внауке административного права понятию «административная

ответственность» и ее признакам уделялось значительное внимание до принятия КоАП РФ1 и после его принятия, в условиях действующего Кодекса РФ об административных правонарушениях2.

Проблематика данного понятия обусловлена тесной взаимосвязью с более широким понятием — «юридическая ответственность». Сложный характер данного явления влечет за собой существование различных концепций как схожих по своей природе, так и противоположных.

Понятие юридической ответственности трактуется в научной литературе в широком позитивном и в узком ретроспективном смысле.

Вшироком смысле ответственность определяется как осознанное и

правильное понимание человеком своих обязанностей по отношению к обществу, к государству, другим людям3.

Вузком же смысле под ответственностью понимается:

1) отрицательная оценка поведения субъектов общественных отношений, которые отклоняются от установленных в обществе норм4; 2) реализация санкции5; 3) мера государственного принуждения, выражающаяся в установлении определенных отрицательных последствий личного или имущественного характера6; 4) наказание7; 5) обязанность лица претерпевать меры государственно-принудительного воздействия8; 6) правоотношение между государством и правонарушите-

1См., например: Лунев А.Е. Административная ответственность в СССР. М., 1963; Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969; Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1970; Веремеенко И. И. Административно-правовые санкции. М., 1975.

2См., например: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под ред. Ю.М. Козлова. М., 2002. С. 62–64; Бельский К.С. Полицейское право: лекционный курс / под ред. А.В. Куракина. М., 2004. С. 652-656.

3См.: Строгович М.С. Сущность юридической ответственности // Советское государство и право. 1979. № 5. С. 72–73.

4См.: Жевлаков И.Э. Экологические правонарушения и ответственность. М., 1997.

С. 8.

5См.: Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 97.

6См.: Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М., 1961. С. 314–318.

7См.: Малеин Н.С. Юридическая ответственность и справедливость. М., 1992. С. 19.

8См.: Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1. С. 277.

40