Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства. Монография

РСФСР»1, поскольку ст. 2 Закона о конкуренции (в ред. Федерального закона от 25 мая 1995 г.) установила изъятия из общего перечня регулируемых данным Законом отношений, куда попадают и соответствующие рынки. В частности, в них были закреплены отдельные статьи, посвященные пресечению недобросовестной рекламы ценных бумаг и манипулирования ценами на рынке ценных бумаг, а также запрещающие монополизировать рынок банковских услуг и ограничивать конкуренцию в банковском деле. Принятый в 1999 г. Федеральный закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»2 конкретизировал обязанность государства по поддержке конкуренции на рынках ценных бумаг, банковских услуг, страховых услуг и иных финансовых услуг и разграничил соответствующие полномочия между субъектами публичного права.

Современный этап развития антимонопольного законодательства связан с принятием в 2006 г. Закона о защите конкуренции.

Принятие данного нормативно-правового акта явилось результатом законотворческой деятельности, направленной на достижение целей административной реформы, сформулированных в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг.3, среди которых указаны повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Закон о защите конкуренции предусматривает дальнейшее совершенствование правового регулирования отношений по защите конкуренции, предупреждению и пресечению монополистической деятельности, уточнение правовых основ государственной политики в этой сфере, обновление правового инструментария пресечения и предупреждения монополистической деятельности на товарных и финансовых рынках, а также унификацию правового регулирования отношений по защите конкуренции на товарных и финансовых рынках.

В соответствии со ст. 2 Закона современное антимонопольное законодательство основывается на Конституции РФ, Гражданском кодексе РФ и включает в себя: Закон о защите конкуренции; иные федеральные законы; указы Президента РФ; постановления Правительства

1См.: Ведомости СНД РСФСР. 1990. № 27, ст. 357; 1992. № 12, ст. 596; Российская газета. 1992. 25 февраля.

2См.: СЗ РФ. 1999. № 26, ст. 3174.

3См.: Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р // СЗ РФ. 2005. № 46, ст. 4720; 2008. № 7, ст. 633; 2008. № 14, ст. 1413; 2009. № 12, ст. 1429.

11

РФ, нормативно-правовые акты федерального антимонопольного органа, распространяющиеся на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

Вныне действующей Конституции РФ закреплены основополагающие принципы, которые призваны обеспечить государственную поддержку конкуренции и свободного предпринимательства.

Согласно ст. 2 Конституции РФ важнейший принцип формирования конституционного строя — приоритет прав и свобод человека. Обязанностью государства является их признание, соблюдение и защита. К таким правам и свободам в экономической сфере относится закрепленная в Конституции РФ свобода экономической деятельности

(ст. 8, 34, 35).

Провозглашенная Конституцией РФ свобода экономической деятельности не является абсолютной, а из п. 3 ст. 55 Конституции РФ следует, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Основополагающий конституционный принцип свободы экономической деятельности находит свое развитие в федеральных законах, среди которых центральное место занимает Закон о конкуренции.

Данный Закон определяет организационные и правовые основы государственной антимонопольной политики, направленной на предупреждение и пресечение злоупотребления хозяйствующими субъектами доминирующим положением на соответствующих товарных рынках, обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, поддержки конкуренции и на создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Закон о защите конкуренции формулирует ряд базовых понятий антимонопольного законодательства.

Вчастности, под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Монополистическая деятельность рассматривается как злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством, а также иные действия

12

(бездействие), признанные в соответствии с федеральными законами монополистической деятельностью.

Статья 14 Закона содержит перечень форм недобросовестной конкуренции, среди которых выделяются: распространение ложных, неточных или искаженных сведений, которые могут причинить убытки хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации; введение в заблуждение в отношении характера, способа и места производства, потребительских свойств, качества и количества товара или в отношении его производителей; некорректное сравнение хозяйствующим субъектом производимых или реализуемых им товаров с товарами, производимыми или реализуемыми другими хозяйствующими субъектами; продажа, обмен или иное введение в оборот товара, если при этом незаконно использовались результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, средства индивидуализации продукции, работ, услуг и т.д.

Антимонопольное законодательство тесным образом соприкасается с такими отраслями российского законодательства, как страховое, банковское, законодательством о рекламе, о естественных монополиях, о защите прав потребителей.

Так, ст. 31 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации»1, являющегося составной частью страхового законодательства, определяет порядок пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на страховом рынке.

Услуги, оказываемые финансовыми организациями на рынке страховых услуг, включены в Перечень видов финансовых услуг, подлежащих антимонопольному регулированию, утвержденный приказом Министерства по антимонопольной политике РФ от 21 июня 2000 г.2

Кроме того, антимонопольным органом устанавливается порядок определения доминирующего положения участников рынка страховых услуг3.

1 См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 2, ст. 56; СЗ РФ. 1998. № 1, ст. 4; 1999. № 47, ст. 5622; 2002. № 12, ст. 1093; № 18, ст. 1721; 2003. № 50, ст. 4855, ст. 4858; 2004. № 26, ст. 2607; № 30, ст. 3085; 2005. № 10, ст. 760; № 30, ч. 1, ст. 3101, ст. 3115; 2007. № 22, ст. 2563; № 46, ст. 5552; № 49, ст. 6048.

2См.: Приказ МАП РФ от 21 июня 2000 г. № 467 «Об утверждении Перечня видов финансовых услуг, подлежащих антимонопольному регулированию, и состав активов финансовой организации, приобретаемых в порядке уступки прав требования, для расчета оборота финансовой услуги» // БНА. 2000. № 41. С. 49; 2001. № 17. С. 96.

3См.: Приказ Федеральной антимонопольной службы от 10 марта 2005 г. № 36 «Об утверждении Порядка определения доминирующего положения участников рынка страховых услуг» // БНА. 2005. № 16. С. 30.

13

Нормы, связанные с антимонопольным регулированием, содержатся в Федеральном законе от 2 декабря 1990 г. № 395-I «О банках и банковской деятельности», в числе которых запрещение заключения соглашения и осуществления согласованных действий, направленных на монополизацию рынка банковских услуг, а также на ограничение конкуренции в банковском деле (ст. 32 Закона). Приобретение акций (долей) кредитных организаций, а также заключение соглашений, предусматривающих осуществление контроля за деятельностью кредитных организаций (групп кредитных организаций), не должны противоречить антимонопольным правилам.

Ряд полномочий по контролю данных правил передан Банку России. Защита от недобросовестной конкуренции в области рекламы, регу-

лируется законодательством о рекламе, основой которого является Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе»1 (далее — Закон о рекламе).

Данный Закон содержит требования, предъявляемые к рекламе, дает понятие недобросовестной рекламы, закрепляет особенности отдельных способов распространения рекламы и определяет полномочия федерального антимонопольного органа по государственному контролю в области рекламы.

О взаимосвязи антимонопольного законодательства и законодательства о защите прав потребителей можно судить по ст. 14 Закона о защите конкуренции, положения которой определяют в качестве одной из форм недобросовестной конкуренции «введение в заблуждение в отношении характера, способа и места производства, потребительских свойств, качества и количества товара или в отношении его производителей». Указанное положение развивает Федеральный закон «О защите прав потребителей»2, где определяются правовые гарантии граждан при приобретении ими товаров для бытовых нужд.

Следует отметить, что современное антимонопольное законодательство теснейшим образом соприкасается и взаимодействует и с такой отраслью законодательства, как законодательство о естественных монополиях.

До разработки и принятия Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее — Закон о естественных монополиях)3 нормы о естественных монополиях содержались в Государственной программе демонополизации экономики и развития

1См.: СЗ РФ. 2006. № 12, ст. 1232; 2009. № 19, ст. 2279.

2Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 15, ст. 766; СЗ РФ. 2009. № 23, ст. 2776.

3См.: СЗ РФ. 1995. № 34, ст. 3426; 2008. № 52, ст. 6236.

14

конкуренции на рынках Российской Федерации и Указе Президента РФ от 28 февраля 1995 г. № 220 «О некоторых мерах по государственному регулированию естественных монополий в Российской Федерации»1.

Они определяли естественную монополию как монополию, при которой создание конкурентной среды на товарном рынке (в том числе путем ввоза продукции на данный рынок) независимо от уровня спроса невозможно или экономически неэффективно при существующем уровне научно-технического прогресса.

С принятием Закона о естественных монополиях, а также иных нормативно-правовых актов в системе российского законодательства выделилась отдельная отрасль — законодательство о естественных монополиях.

Принятый законодательный акт закрепляет возможность регулирования естественных монополий только на федеральном уровне. Статья 4 Закона закрепляет полный перечень отраслей естественных монополий: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; железнодорожные перевозки; услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах; услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи; услуги по передаче электрической энергии; услуги по опе- ративно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике; услуги по передаче тепловой энергии; услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей.

Определение естественной монополии, данное в ст. 3 Закона о естественных монополиях, четко отграничило и в экономическом и в правовом отношении эту сферу от сферы, регулируемой антимонопольным законодательством, а также от других объектов, которые также можно было бы отнести к естественным монополиям. Данная статья определяет естественные монополии как состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.

1 См.: СЗ РФ. 1995. № 10, ст. 858.

15

Необоснованным представляется мнение Л.В. Куншиной1, которая относит к правилам антимонопольного законодательства федеральные законы о естественных монополиях и о рекламе. Несмотря на родственность норм антимонопольного и рекламного законодательства,2 действующее законодательство четко разграничивает данные сферы государственного регулирования. КоАП РФ в ст. 4.5 «Давность привлечения к административной ответственности» закрепляет повышенные сроки давности привлечения к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях и законодательства о рекламе. Статья 28.7 КоАП РФ «Административное расследование» допускает проведение административного расследования как при производстве по делу о нарушении антимонопольного законодательства, так и при производстве по делу о нарушении законодательства о естественных монополиях и о рекламе.

Не может быть положено в основу данной позиции и наличие у антимонопольных органов функций по контролю и надзору за законодательством о рекламе и о естественных монополиях3.

Наряду с антимонопольными органами государственное регулирование в сферах деятельности субъектов естественных монополий, а именно установление цен (тарифов) и осуществление контроля по вопросам, связанным с установлением и применением цен (тарифов), реализует Федеральная служба по тарифам, действующая на основании Положения о Федеральной службе по тарифам4.

Некоторые вопросы деятельности антимонопольного органа и его территориальных управлений отражаются в нормативных актах, принимаемых Президентом и Правительством РФ. К их числу относятся Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»5, Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе»6 и др.

1См.: Куншина Л.В. Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 15.

2См., например: п. 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 4 марта 1997 г.

№4-П «По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года ―О рекламе‖» // СЗ РФ. 1997. № 11, ст. 1372.

3См.: Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 189 «Вопросы Федеральной антимонопольной службы» // СЗ РФ. 2004. № 15, ст. 1482; 2009. № 6, ст. 738.

4Утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 332 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам» // СЗ РФ. 2004. № 29, ст. 3049.

5См.: СЗ РФ. 2008. № 20, ст. 2290; 2009. № 1, ст. 95.

6См.: СЗ РФ. 2004. № 31, ст. 3259; 2008. № 46, ст. 5337.

16

Немаловажным блоком антимонопольного законодательства выступают нормативные акты, принятые антимонопольным органом, распространяющиеся на отношения, которые связаны с защитой конкуренции и с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

Так, ведомственными нормативно-правовыми актами были утверждены Положение о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы1, Правила передачи антимонопольным органом заявлений, материалов, дел о нарушении антимонопольного законодательства на рассмотрение в другой антимонопольный орган2, административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации3, формы актов, принимаемых комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства4, Порядок проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке5 и др.

Проблема конкуренции, вне всякого сомнения, имеет и международное значение. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом Российской Федерации, то применяются правила международного договора». Данное положение воспроизводит и Закон о защите конкуренции (ч. 3 ст. 2 Закона).

1 Утв. приказом Федеральной антимонопольной службы от 15 декабря 2006 г. № 324 «Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы» // БНА. 2007. № 11. С. 41; 2009. № 8. С. 150.

2 Утв. приказом Федеральной антимонопольной службы от 1 августа 2007 г. № 244 «Об утверждении Правил передачи антимонопольным органом заявлений, материалов, дел о нарушении антимонопольного законодательства на рассмотрение в другой антимонопольный орган» // БНА. 2007. № 50. С. 102; 2008. № 6. С. 185.

3 Утв. приказом Федеральной антимонопольной службы от 28 декабря 2007 г. № 453 «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации» // БНА. 2008. № 34. С. 38.

4 Утв. приказом Федеральной антимонопольной службы от 22 декабря 2006 г. № 337 «Об утверждении форм актов, принимаемых комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства» // Российская газета. 2007. 31 января.

5 См.: Приказ Федеральной антимонопольной службы от 25 апреля 2006 г. № 108 «Об утверждении Порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке» // БНА. 2006. № 32. С. 77.

17

К источникам антимонопольного законодательства Российской Федерации относятся соглашения, заключаемые Российской Федерацией со странами, входящими в Содружество Независимых Государств.

Сотрудничество государств СНГ по вопросам антимонопольной политики и развития конкуренции является одним из важнейших направлений их совместных действий по созданию общего экономического пространства и формированию сбалансированных рыночных отношений в каждом из государств СНГ.

Вопросы развития конкуренции среди данных государств затронуты в ряде международно-правовых документов.

Вчастности, в начале 90-х гг. были приняты следующие между- народно-правовые акты, которые действуют и в настоящее время: со-

глашение от 9 ноября 1992 г. «О принципах сближения хозяйственного законодательства»1; соглашение от 12 марта 1993 г. «О согласовании антимонопольной политики»2, Модельный закон «О защите экономической конкуренции», принятый Межпарламентской Ассамблеей госу-

дарств — участников Содружества Независимых Государств 17 февраля 1996 г.3 Позднее на их основе был принят договор «О проведении согласованной антимонопольной политики»4 от 25 января 2000 г.

Всоответствии со ст. 2 Договора о создании Экономического союза,5 целями Экономического союза, в частности, являются поэтапное создание общего экономического пространства на базе рыночных отношений, а также создание равных возможностей и гарантий для всех хозяйствующих субъектов. Эти цели могут быть достигнуты с помощью обеспечения свободного перемещения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы, а также гармонизации хозяйственного законодательства (ст. 3). Статья 4 в качестве инструмента создания Экономического союза предусматривает формирование общего рынка. Эти положения являются правовыми основаниями для проведения совместной антимонопольной политики и гармонизации национального законодательства в указанной области и сближения национальных законодательств в данной сфере.

Статья 7 анализируемого Договора возлагает на договаривающиеся стороны международно-правовую обязанность создать при переходе к общему рынку условия для добросовестной конкуренции, включая механизм антимонопольного регулирования.

1См.: БМД. 1993. № 10. С. 3; 2005. № 6. С. 3.

2См.: Вестник ВАС РФ. 1993. № 10. С. 56.

3См.: Информационный бюллетень. 1996. № 10. С. 113.

4См.: БМД. 2008. № 2. С. 4.

5См.: Вестник ВАС РФ. 1994. № 1. С. 54.

18

Соглашением от 12 марта 1993 г. были определены следующие направления сотрудничества:

1)выявление и пресечение монополистических действий хозяйствующих субъектов и неправомерных действий органов власти и управления, направленных на ограничение конкуренции;

2)выявление и пресечение картелей хозяйствующих субъектов;

3)выявление и пресечение недобросовестной конкуренции хозяйствующих субъектов;

4)достижение единообразия критериев и способов оценки монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, процедур рассмотрения и пресечения нарушений антимонопольного законодательства;

5)обмен информацией о состоянии рынков, законодательных и нормативных актов, регулирующих вопросы антимонопольной политики, а также о применяемых методах и опыте работы по предупреждению, ограничению, пресечению монополистической деятельности и развитию конкуренции.

Договором от 23 декабря 1993 г. предусматривается учреждение Межгосударственного совета по антимонопольной политике, основной задачей которого является выработка критериев и способов оценки монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, процедур расследования дел по нарушению правил конкуренции, а также разработка правил и механизмов воздействия на хозяйствующие субъекты, органы власти и управления, нарушающие правила конку-

ренции на товарном рынке, и согласование их между сторонами. В развитие данных положений 14 февраля 2000 г. Правительство РФ приняло Постановление № 127 «О подписании договора о проведении согласованной антимонопольной политики»1.

Таким образом, структура антимонопольного законодательства России включает в себя помимо базового нормативного акта — Закон о защите конкуренции, устанавливающего общие положения о недопущении монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на товарных рынках и рынке финансовых услуг, принятые в его развитие, нормативно-правовые акты Президента и Правительства, а также международно-правовые договоры и соглашения, заключаемые Российской Федерацией с зарубежными государствами.

Формирование антимонопольного законодательства в Российской Федерации продолжается уже около двадцати лет. Вместе с тем в юридической литературе не существует единого мнения по вопросу о

1 См.: СЗ РФ. 2000. № 8, ст. 974.

19

месте антимонопольного законодательства в системе права и о его правовой природе.

Так, в работах отдельных авторов оно именуется как конкурентное право1, другие отмечают его комплексный характер2 и нецелесообразность конструирования в отдельную отрасль3, в работах третьих соседствуют термины «антимонопольное законодательство» и «отрасль права»4.

Для определения природы данного правового явления необходимо обратиться к основам теории права.

Правовыми отраслями, по мнению С.С. Алексеева, выступают главные, относительно замкнутые структурные подразделения, состоящие из компактной системы распределенных по институтам нормативных предписаний, регулирующих специальный вид общественных отношений, чьей функцией является обеспечение определенного юридического режима правового регулирования по отношению к последнему5. В соответствии с определением, предложенным М.И. Байтиным и Д.Е. Петровым, отрасль права — это элемент системы права, представляющий собой основанную на единых принципах и функциях подсистему правовых норм, которая с использованием свойственных им юридических способов и средств регулирует определенную широкую сферу однородных общественных отношений6. Любая «отрасль имеет свою специфику, свой предмет и метод, занимает особое положение в общей системе, отличается от других отраслей и тем самым доказывает и оправдывает свое право на самостоятельное существование»7. Структурные подразделения системы права имеют свой определенный предмет регулирования, не вписывающийся в уже сформированные отрасли права.

Антимонопольное законодательство представляет собой совокупность норм различных отраслей права, предметом регулирования ко-

1См.: Тотьев К.Ю. Конкурентное право (правовое регулирование конкуренции): учебник М., 2000.

2См.: Баринов Н.А., Козлова М.Ю. Антимонопольное законодательство РФ (во-

3См.: Шальман О. Антимонопольное законодательство в системе законодательства и системе права // Законодательство и экономика. М., 2000. Вып. 2. С. 18–22.

4См.: Соколова И.П. Государственно-правовая основа антимонопольного законодательства. СПб., 1996. С. 5.

5См.: Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 37.

6См.: Байтин М.И., Петров Д.Е. Соотношение отрасли права и отрасли законодательства // Правоведение. 2004. № 4. С. 40.

7Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2000. С. 406.

20