Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства. Монография

Таким образом, все остальные категории граждан — специалисты, продавцы, консультанты и другие не могут быть субъектами данного правонарушения.

Представляется, что в случае самостоятельного, без указания руководителя, завышения ими цен на регулируемые государством товары или услуги их действия необходимо квалифицировать по ст. 14.7 КоАП РФ «Обман потребителей», предусматривающей ответственность граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда за обман потребителей в организациях, осуществляющих реализацию товаров, выполняющих работы либо оказывающих услуги населению.

Всвязи с вышеизложенным мы полагаем, что необходимо исключить граждан из круга субъектов, предусмотренных ст. 14.6 КоАП РФ.

Всоответствии с ч. 3 ст. 14.6 КоАП РФ ответственность за нарушение установленного порядка ценообразования по табачным изделиям за завышение максимальной розничной цены, указанной производителем на каждой потребительской упаковке (пачке), предприятиями розничной торговли или индивидуальными предпринимателями не может быть возложена на производителя или поставщика табачных изделий.

Субъективная сторона правонарушений данной категории характеризуется виной в форме умысла.

Основной целью совершения данного правонарушения выступает незаконное извлечение прибыли.

Состав правонарушения, предусмотренного ст. 14.6 КоАП РФ, является формальным, поскольку он не содержит признака наступления вредных последствий.

Антимонопольным органам в соответствии со ст. 23.48 КоАП РФ подведомственны дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.6 КоАП РФ, за исключением правонарушений в сфере государственного регулирования тарифов.

Наряду с антимонопольными органами полномочиями по рассмотрению дела об административном правонарушении, предусмотренными ст. 14.6 КоАП РФ, обладают также Федеральная служба по тарифам и органы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

71

2.2.Ограничение конкуренции органами власти

иместного самоуправления

Ограничение конкуренции органами власти и органами местного самоуправления в соответствии со ст. 14.9 КоАП РФ признается адми- нистративно-наказуемым деянием.

Указанный состав административного правонарушения является новеллой законодательства об административной ответственности. Ранее, до принятия КоАП РФ, привлечение к административной ответственности должностных лиц было возможно не за сам факт совершения данных противоправных действий, а в соответствии с п. 1 ст. 24 Закона о конкуренции, за неисполнение в срок предписания антимонопольного органа о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Первоначальная редакция ст. 14.9 КоАП РФ закрепляла исчерпывающий перечень элементов объективной стороны правонарушения, к числу которых относились действия должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ или должностных лиц органов местного самоуправления, направленные на незаконное ограничение свободы торговли, то есть недопущение на местные рынки товаров из других регионов Российской Федерации либо запрещение вывоза местных товаров в другие регионы Российской Федерации. Данные положения являлись главным недостатком данной статьи КоАП РФ, поскольку не охватывали всех видов ограничения конкуренции и свободы торговли.

Кроме того, из перечня субъектов данного административного правонарушения необоснованно были исключены должностные лица федеральных органов исполнительной власти, тогда как в практике Федеральной антимонопольной службы РФ имелись случаи возбуждения дел по поводу противоправных действий федеральных органов исполнительной власти, в том числе и в связи с совершением действий, направленных на ограничение свободы торговли.

В целях устранения существующих пробелов и противоречий в части административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, законодателем были внесены изменения1 в ст. 14.9 КоАП РФ. В новой редакции статьи административным правонарушением признаются действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнитель-

1 См.: Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 160-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 29, ст. 3597.

72

ной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности.

Всоответствии со ст. 4 Закона о защите конкуренции, под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; товар представляет собой объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.

Родовым объектом правонарушения, предусмотренного ст. 14.9 КоАП РФ, выступают общественные отношения, складывающиеся по поводу управления предпринимательской деятельностью.

Непосредственным объектом посягательства данного правонарушения выступают общественные отношения по поводу свободной реализации экономических прав и интересов граждан, свободного порядка перемещения товаров (работ, услуг).

Положения ст. 14.9 КоАП РФ направлены на обеспечение провозглашенных п. 1 ст. 8 Конституции РФ1 гарантий единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности.

Всоответствии со ст. 34 и 74 Конституции РФ на территории Российской Федерации не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, а также установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

Исходя из п. 3 ст. 1 ГК РФ, товары, услуги и финансовые средства свободно перемещаются на всей территории Российской Федерации.

Всоответствии с ч. 4 ст. 3 НК РФ не допускается установление налогов и сборов, нарушающих единое экономическое пространство Российской Федерации и прямо или косвенно ограничивающих свободное перемещение в пределах территории Российской Федерации товаров (работ, услуг) или финансовых средств, либо иное ограниче-

1 См.: СЗ РФ. 2009. № 4, ст. 445.

73

ние или создание препятствий не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций.

Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться исключительно в соответствии с федеральным законом для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Антиконкурентные действия органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления препятствуют решению задачи укрепления вертикали государственной власти, формирования единого экономического и правового пространства, обеспечения экономической свободы предпринимательской деятельности, а также способствуют условиям территориально-регионального монополизма. Следствием совершения таких действий является ущемление интересов хозяйствующих субъектов, которые несут дополнительные финансовые и трудовые издержки, связанные с выполнением обязательных административных правил и процедур, что в итоге сказывается на завышенной цене поставляемых товаров и услуг.

Нарушения антимонопольного законодательства органами власти не сокращаются и в 2008 г. составили значительную долю (60,5 %) в общем объеме выявленных антимонопольными органами нарушений, что на 7,7 % больше, чем за период 2007 г. Данная статистика свидетельствует о многочисленных фактах ограничения конкуренции на определенных товарных рынках, совершенных органами и должностными лицами государственной и муниципальной власти. В целях пресечения выявленных нарушений с каждым годом возбуждается все большее количество антимонопольных дел. В 2008 г. территориальными органами Федеральной антимонопольной службы возбуждено на 56,6 % дел больше, чем за 2007 г. (3523 дела)1.

Однако практика работы антимонопольных органов показывает, что ответственность за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 14.9 КоАП РФ, не назначается.

Вместо применения мер административного принуждения по факту нарушения антимонопольного законодательства антимонопольные органы ограничиваются вынесением предписания и в случае устранения допущенных правонарушений прекращают дело.

1См.: Доклад Федеральной антимонопольной службы РФ «О состоянии конкуренции

вРоссийской Федерации за 2008 год» // Федеральная антимонопольная служба : [сайт].

URL: http://www.fas.gov.ru/competition/goods/20916.shtml (дата обращения — 24 февраля

2010 г.).

74

На наш взгляд, подобная подмена мер административной ответственности представляется недопустимой. Антимонопольный орган, обнаружив допущенное должностным лицом органа власти и местного самоуправления административное правонарушение, обязан привлечь его к ответственности в соответствии с положениями закона, а наряду с этим в соответствии со ст. 29.13 КоАП РФ внести в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Объективная сторона правонарушений, предусмотренных ч. 1 и 2 ст. 14.9 КоАП РФ, характеризуется противоправными действиями или бездействием, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности.

Анализ ст. 15 Закона о защите конкуренции позволяет выделить следующие виды действий (бездействия), характеризующих объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 14.9 КоАП РФ:

1. Введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров.

Наиболее типичными видами ограничений на создание новых хозяйствующих субъектов и осуществление ими определенных видов деятельности являются:

-необоснованный отказ в регистрации хозяйствующих субъектов (в том числе по мотивам нецелесообразности);

-истребование не предусмотренных действующим законодательством документов для осуществления государственной регистрации;

-установление дифференцированных требований для хозяйствующих субъектов и определение возможности осуществления ими хозяйственной деятельности в определенном населенном пункте в зависимости от размера оплаченного уставного капитала.

Так, Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 сентября 2008 г. № 872/08 признано противоречащим требованиям антимонопольного законодательства положение п. 2 Постановления Правительства Республики Дагестан от 30 июня 2006 г. № 129, которым устанавливается дифференцированный размер оплаченного

75

уставного капитала для организаций, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции, — в городах Махачкале, Каспийске, Дербенте, Хасавюрте, Избербаше, Кизляре — не менее трехсот тысяч рублей, в других городах Республики Дагестан — не менее ста тысяч рублей, в других населенных пунктах Республики Дагестан и (или) вне пределов населенных пунктов — тридцати тысяч рублей.

В выводах суда указано, что данное требование создает неравные условия для организаций, искусственно сужает сферу их деятельности, ограничивает их право осуществления предпринимательской деятельности в различных муниципальных образованиях, допускает не предусмотренное федеральным законодательством ограничение конкуренции и свободы предпринимательской деятельности на рынке алкогольной продукции на территории субъекта РФ1;

- установление прямых запретов или введение ограничений на осуществление отдельных видов деятельности или производство определенных видов товаров (например, в зависимости от формы собственности или места нахождения хозяйствующего субъекта).

Так, антимонопольными органами признаны нарушающими требования ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции действия Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, выразившиеся в необоснованном требовании от субъектов рынка импортных зоотоваров совершения действий, обязывающих их доводить до сведения экспортеров таких товаров информацию о необходимости включения предприятий-поставщиков в перечень предприятий, имеющих право на экспорт продукции в Российскую Федерацию, что не предусмотрено действующим законодательством2.

2. Необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Так, Московское управление Федеральной антимонопольной службы (УФАС России) 14 марта 2007 г. признало Правительство Москвы нарушившим п.1 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции» в части принятия акта, ограничивающего конкуренцию, в частности необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

1См., например: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 сентября 2008 г. № 872/08 // Вестник ВАС РФ. 2008. № 11. С. 143–147.

2См.: URL: http://www.spzoo.ru/cntnt/default/n815.html (дата обращения — 24 февраля 2010 г.).

76

Распоряжением Правительства Москвы от 22 марта 2005 г. «О реконструкции части квартала 48 района Северное Измайлово (ВАО города Москвы)» предоставлены преимущества Всеобщей Конфедерации профсоюзов, выразившиеся в выделения земельного участка под строительство жилого комплекса без проведения аукциона (конкурса), необоснованно препятствующие осуществлению деятельности другим хозяйствующим субъектам (конкурентам Всеобщей Конфедерации профсоюзов, работающим на рынке жилищного строительства)1.

К способам необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в определенных сферах предпринимательской деятельности следует также отнести незаконную практику лицензирования, когда нормативно-правовыми актами вводятся требования, предусматривающие лицензирование отдельных видов деятельности хозяйствующих субъектов, не предусмотренных Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон о лицензировании)2.

Например, в Законе Мурманской области от 13 ноября 2003 г. № 432-01-ЗМО «О содержании животных»3 органами прокуратуры была выявлена и опротестована норма, противоречащая действующему законодательству и ограничивающая деятельность предпринимателей, осуществляющих ветеринарные услуги. Согласно положениям Закона ветеринарные услуги на территории области имели право оказывать предприниматели, осуществляющие деятельность по оказанию ветеринарных услуг без образования юридического лица и имеющие соответствующую лицензию. Вместе с тем в соответствии с требованиями ст. 4 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 г. № 4979-I «О ветеринарии»4 специалисты в области ветеринарии, занимающиеся предпринимательской деятельностью, обязаны лишь зарегистрироваться в уполномоченном в области ветеринарии органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Лицензирование же ветеринарной деятельности Законом о лицензировании не предусмотрено.

Иными способами совершения данного правонарушения выступают также введение не предусмотренных законодательством требований к соискателям лицензий в нарушение ст. 9 Закона о лицензировании либо необоснованное требование предоставления заявителем дополнительных документов и заключений.

1 См.: Федеральная антимонопольная служба : [сайт]. URL: http: // www.fas.gov.ru/news/n_12118.shtml (дата обращения — 24 февраля 2010 г.).

2См.: СЗ РФ. 2001. № 33, ст. 3430; 2009. № 52, ст. 6450.

3См.: Мурманский Вестник. 2003. № 113. С. 3.

4См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 24, ст. 857; СЗ РФ. 2009. № 1, ст. 21.

77

3) Установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

Введение запретов и ограничений может затрагивать как ввоз товаров на территорию отдельного региона, так и вывоз товаров собственного регионального производства с целью предотвращения дефицита и обеспечения первоочередных потребностей населения в регионах.

Ограничения вывоза местных товаров имеют место преимущественно в сырьевых отраслях и в сельском хозяйстве.

Так, 4 декабря 2007 г. Удмуртским управлением Федеральной антимонопольной службы России составлен протокол об административном правонарушении по ст. 14.9 КоАП РФ в отношении заместителя председателя правительства Удмуртии — министра сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской Республики за осуществление действий по ограничению свободы торговли, выразившихся в подписании приказа от 31 октября 2007 г. № 214 «О рекомендуемых сырьевых зонах поставок молока-сырья». Данным приказом введен запрет на вывоз молочного сырья за пределы региона1.

Недопущение на местные рынки товаров из других регионов России может производиться в завуалированной форме, когда прямой запрет не устанавливается, а создаются условия, при которых поставка товаров на местные рынки является экономически невыгодной. Например, путем установления для продукции, изготовленной за пределами региона, акцизных сборов или платежей выше, чем на товар, произведенный внутри региона, что создает искусственный барьер для поставки данной продукции на региональный рынок.

4. Дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров.

В соответствии со ст. 1 ГК РФ граждане и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,

1 См.: URL: http://www.uralweb.ru/news/n312159.html (дата обращения — 24 февра-

ля 2010 г.).

78

обеспечения обороны страны и безопасности государства. В соответствии со ст. 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена ГК, законом или добровольно принятым обязательством.

Данные указания наряду с ограничением свободы предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов, создают благоприятствующие условия для отдельных хозяйствующих субъектов, которым должны поставляться товары или с которыми должны заключаться договоры.

5. Установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Так, антимонопольным органом был признан нарушающим положения ст. 15 Закона о защите конкуренции в части недопустимости установления для приобретателей товаров ограничения выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары, ряд нормативных актов Федеральной таможенной службы РФ (ФТС)1. Указанными нормативными актами изменен существовавший ранее порядок определения координатора эмиссии таможенных карт кредитными организациями по согласованию с ФТС на единоличный.

По результатам рассмотрения дела антимонопольный орган пришел к выводу, что предусмотренная нормативными документами ФТС России возможность существования только одного координатора эмиссии таможенных карт и участие таможенной службы в его определении приводят к ограничению конкуренции среди платежных систем, в рамках которых могут осуществляться расчеты с использованием таможенных карт. В создавшейся ситуации кредитные организации ограничены в выборе хозяйствующих субъектов (координаторов эмиссии), с которыми может быть заключен договор об эмиссии таможенных карт, и в том числе ограничены в выборе между действующими конкурентами — ООО «Таможенная карта» и ООО «Таможенная платежная система»2.

6. Предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке.

1См.: Приказ Федеральной таможенной службы от 13 марта 2008 г. № 259 «О координаторе эмиссии таможенных карт» // Таможенные ведомости. 2008. № 4. С. 64–65; Приказ Федеральной таможенной службы от 21 июля 2008 г. № 888 «О координаторе эмиссии таможенных карт» // Таможенные ведомости. 2008. № 9. С. 32.

2См.: URL: http://mobitrans.ru/news/index.php?ELEMENT_ID=1674 (дата обращения — 24 февраля 2010 г.).

79

Данное правонарушение, как правило, имеет место при проведении торгов, когда участнику торгов создаются преимущественные условия участия в торгах, что влечет за собой устранение иных участников.

7. Предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного гл. 5 Закона.

Статья 19 Закона о защите конкуренции закрепляет исчерпывающий перечень целей, в которых могут быть предоставлены государственные или муниципальные преференции.

Бесконтрольное выделение финансовых средств, предоставление налоговых льгот, установление пониженных ставок арендной платы и платежей за коммунальные услуги и других преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам со стороны государственных и муниципальных органов исполнительной власти создает благоприятную почву для коррупции и экономических преступлений.

8. Наделение органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе функциями по лицензированию, кроме случаев, прямо установленных законом.

Данное правонарушение является наиболее распространенным видом повторяющихся нарушений со стороны органов власти1.

Выполнение хозяйствующим субъектом контрольных и разрешительных функций позволяет ему вытеснять других хозяйствующих субъектов с товарного рынка, создавать искусственные барьеры для входа на данный рынок, вследствие чего хозяйствующий субъект, наделенный функциями органа исполнительной власти, получает несомненные преимущества по отношению к другим хозяйствующим субъектам, действующим на том же рынке.

В соответствии с ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции исключения из общего правила могут быть установлены Федеральными законами от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии ―Росатом‖»2 и от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ

1См.: Доклад Федеральной антимонопольной службы РФ «О состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2008 год» // Федеральная антимонопольная служба :

[сайт]. URL: http://www.fas.gov.ru/competition/goods/20916.shtml (дата обращения — 24 февраля 2010 г.).

2См.: СЗ РФ. 2007. № 49, ст. 6078; 2009. № 29, ст. 3642.

80