Социология власти и бюрократии. Учебное пособие
.pdfЭто способствовало развитию престижа образованных людей, что возвышало их в иерархии привилегированных должностей.
Устойчивость бюрократической системы была обусловлена тем, что назначение чиновников и непосредственный контроль над их деятельностью всегда осуществлялся из центра.
К числу механизмов подчинения чиновника не бюрократической структуре власти как таковой, не интересам бюрократической элиты, а лишь милости императора, можно отнести:
1.Отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма.
2.Постоянный избыток кандидатов на должности (сдача экзаменов отнюдь не гарантировало получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на неё).
3.Крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы).
4.Личную зависимость всех чиновников от императора.
5.Жёсткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций. К числу таких мер относились:
– неукоснительно действовавший в моральном кодексе китайской бюрократии запрет на личную дружбу;
– запрещение чиновникам семейного клана, служить в одной провинции;
– запрет на приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией чиновника и другое.
6.Финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья, а
от его умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе
–и в свою личную пользу, что неизбежно превращало чиновника в очень уязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями – страхом разоблачения, неуверенностью даже в ближайшем своём будущем, возможностью держать его «на крючке» и так далее.
71
7. Отсутствие у чиновников каких-либо личных или корпоративных гарантий от их произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений.
Все законы были сформулированы таким образом, что чиновник просто не мог их не нарушать и потому находился под постоянным страхом разоблачения и наказания,
что делало его полностью зависимым и беззащитным перед высшей властью.
8. Особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией посредством разветвленной сети секретной полиции
(цензоров), практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя её промежуточные уровни, отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император, и конечно, личная система всех назначений [22].
Таким образом, система бюрократии была жёсткой, беспрецедентной,
продуктивной и подконтрольной во всех звеньях системы управления. Она характеризуется высоким уровнем централизованной административно-
бюрократической системы, которая просуществовала почти без изменений более двух тысяч лет – вплоть до XX века. При этом чиновничий аппарат работал на нужды не всех людей, а верховной власти в лице императора.
Устойчивость бюрократической системы была обусловлена тем, что назначение чиновников и непосредственный контроль над их деятельностью всегда осуществлялся из центра.
5.5 Исторические формы бюрократии в России
Многовековая история становления и развития российской системы бюрократии отличается рядом признаков, в основе которых различные варианты
«имперской» модели, такие как византийская, татарская, китайская, шведская и другие бюрократические структуры.
Имперский (полуимперский) сценарий российской бюрократии преобладал вплоть до 1917 года.
72
Рассмотрим некоторые из них.
В эпоху административных реформ Петра I роль бюрократии во многом определялась процессом заимствования от европейской культуры.
По мнению Петра I, наилучшей формой государственного управления являлась система шведского государственного устройства. Считал, что для создания совершенного государственного бюрократического аппарата следует использовать её опыт.
Был заложен функциональный принцип управления государством. При этом способ устройства учреждений базировался на началах коллегиальности, чёткой регламентации обязанностей чиновников, специализации канцелярского труда,
установлении единообразных штатов и жалованья.
Становление и развитие «бюрократических» учреждений характеризовалось:
1.Созданием централизованной системы управления. Это была вынужденная мера, так как прослеживалось реальное отсутствие востребованного служивого персонала (правящей элиты) в провинциях. Местное управление находилось под общим надзором центральных учреждений.
2.Заменой принципа происхождения и наследования должности,
принципом личной выслуги. Способные и преданные государю подданные из низших слоёв, становились членами привилегированного сословия. Формировалась плеяда послушных чиновников, готовых ради правителя исполнять любые сложные задачи.
3.Установлением служебной иерархии (табель рангов и чинов),
обеспечением их продвижения по лестнице чинов.
4.Утверждением фиксированного денежного жалованья.
5.Созданием аппарата чиновников из служивых дворян. Они были обязаны исполнять задачи продиктованные правителем, то есть гражданская служба дворянства рассматривалась как форма исполнения обязанностей перед государем.
6.Установлением общих правил ведения государственных дел и другое.
По мнению М. Вебера, изложенного в ряде его работ, посвященных теории бюрократии, реформы Петра I не изменили патримониального характера
73
государственного строя России. Он отметил, что царский патримониализм умело использовал в своих целях систему, которая крепко увязывала социальную власть дворянства над крестьянством со службой государю и создавала устойчивость самодержавию в государстве [23, с. 70-77].
Совершенно по иному подошла к вопросу формирования и роли российской бюрократии Екатерины II. Её взгляды на государственное устройство сформировались под определённым воздействием французских философов
«Просвещения» XVIII века и прежде всего Ф. Вольтера, суть которых сводилась к тому, что государство должно осуществлять общее благо для всех сословий, а
предназначение власти государя – в служении народу для его просвещения,
искоренения заблуждений и злоупотреблений, нарушающих достижение этого блага. Именно монарху предназначено проводить рациональное переустройство общества путем изменения учреждений.
Екатерина II стремилась к созданию такой бюрократической системы, которая возвысила бы её самодержавную власть и тем самым расширила бы возможности централизованного управления.
В 1775 году был издан императорский Указа «Учреждения для управления губерний», согласно которого губернии были поделены на уезды, обладающие одинаковыми административными и судебными правами.
Следует отметить, что децентрализация управления способствовала переносу государственных забот из центра в губернии и уезды. В результате была разрушена вся коллегиальная система управления времён Петра I.
Кроме того, в 1785 году были изданы жалованные грамоты дворянству и городам. Это механизм, с помощью которого выборные представители дворянского и городского сословия могли содействовать исполнению законов государства,
осуществляя общественный надзор за деятельностью местной правительственной администрации [23, с. 78-81].
Таким образом, Екатерины II смогла расширить сеть чиновничьего аппарата,
обладающего широкими возможностями решения возникших проблем, как в губерниях, так и в уездах. Однако рост численности государственных чиновников
74
способствовал созданию системы их учёта, а также контроля над служебной деятельностью. Тем самым были заложены основы для перехода к рационально-
бюрократической системе управления.
В начале XIX века произошли значительные изменения в вопросах формирования бюрократической системы в России. Фактически была осуществлена последовательная рационализация бюрократического аппарата. Реформы Александра I заложили основы нового государственного правления. Был сформирован Государственный Совет, образованы различные министерства и ведомства. Большая заслуга в этом принадлежит идеологу, государственному и общественному деятелю М. М. Сперанскому. Он предложил Александру I
программу реформирования системы государственного управления империи.
Чиновники министерств являлись важными элементами системы государственного управления и брали на себя обязательства по исполнению решений верховной власти, как в центре, так и на местах. Кроме того, было заложено формирование «просвещенного» российского чиновничества.
Устанавливались требования и создавались возможности для подготовки и повышению образовательного и профессионального уровня бюрократического аппарата.
Таким образом, в период правления Александра I была осуществлена последовательная рационализация бюрократического аппарата, заложившая основы нового государственного правления. Изменился профессиональный уровень государственных чиновников. Бюрократическая система приобрела некоторые контуры современной бюрократии.
В период правления Николай I «административный идеализм», связанный с деятельностью М. М. Сперанского по созданию рационального государственного управления, сменился «бюрократическим» реализмом, с жесткой регламентацией всех сфер общественной жизни.
Николай I приложил немало усилий для обеспечения условий службы чиновников. Профессионализм и опыт работы по избранной специальности являлись важными компонентами делопроизводства. В результате, к середине XIX
75
века сформировался особый социальный класс низшего и среднего чиновничества.
Утверждение жесткого централизма в управлении всеми сферами государственной и общественной жизни сопровождалось строгой, подчас мелочной регламентацией посредством великого множества уставов, положений, инструкций и распоряжений, образованием всё новых и новых структур государственного аппарата.
Следует отметить, что бюрократическая система в период правления Николай I являлась опорой верховной власти и прежде всего царя.
Александр II заложил основы Совещательного собрания, которое рекомендовало осуществить реформу всей системы управления. Под его руководством были осуществлены широкомасштабные реформы, такие как:
1)отмена крепостного права;
2)финансовая реформа;
3)реформа высшего образования;
4)судебная реформа;
5)реформа городского самоуправления;
6)реформа среднего образования;
7)военная реформа и другие.
Важным звеном механизма деятельности аппарата государственного управления в послереформенный период являлось правовое регулирование формирования и функционирования корпуса государственных служащих.
Устанавливались права и обязанности, формы ответственности, виды поощрений и взысканий, а также обязательные требования к уровню образования и профессиональному опыту чиновников [23, с. 82-92].
5.6 Особенности советской модели бюрократии
Приход к власти большевиков способствовал значительным изменениям в вопросах формирования бюрократической системы будущей советской России.
76
Вынашивались идеи построения совершенного общества и привлечения к управлению широких масс трудящихся.
Однако большевистские лидеры воспринимали бюрократию как элемент классового подавления и угнетения народных масс, что создавало определённые трудности в процессе создания новой советской модели бюрократического аппарата.
В дальнейшем подобные идеи с одной стороны порождали некомпетентность должностных лиц в системе управления, а с другой стороны, заставило их признать необходимость административно-бюрократической системы управления.
Восприятие понятия «бюрократия» во времена СССР имело отрицательный оттенок в силу того, что оно было связано с марксистской идеологией и политической властью, а на этапе «перестройки» становилось одним из негативных элементов мешающим спокойно жить и трудиться.
Становление СССР – сложный и противоречивый путь в развитии могущественной державы в мире.
Факторы, характеризующие становление и развитие советской бюрократической системы:
1.Советская власть стремилась к созданию такой бюрократической системы, которая бы не только сохранила и укрепляла власть, но и обеспечивала бы жесткую централизацию в системе управления всеми сферами государственной и общественной жизни. С одной стороны оговаривались принципы демократического централизма, а с другой стороны шла речь об однопартийном доминировании в советской стране, что реально и было выполнено партийной номенклатурой.
2.Советская модель управления – государственные и партийные органы управления, которые в целом выполняли одни и тех же задачи. При этом система партийной власти разрабатывала стратегию развития страны, включая контроль над всеми сферами государственной и общественной жизни. Высшее партийное руководство обладало правом контроля над исполнением тех или иных решений в любой сфере жизнедеятельности.
3.Бюрократическая система социализма устанавливала требования: к
уровню образования (компетентности) в зависимости от должности; права и
77
обязанности для служащих; формы ответственности (виды поощрений и взысканий)
и так далее. Существовало разделение умственного и физического труда. Служащие
вопределённой степени были социально защищены.
4.Строгая номенклатурная система управления, иерархия в распределении должностей, как по вертикали, так и по горизонтали системы власти.
5.Ориентация советской номенклатуры на принципы командного управления (уставы, инструкции, положения, должностные регламенты и тому подобное).
6.Отсутствовало чёткое институциональное разделение между государственным и хозяйственным управлением, а также между политической элитой и государственной бюрократией.
7.Идеологическая власть – высшая из всех видов внутри социальной власти, цель которой эффективное решение задач государственной и партийной номенклатуры.
8.Становление и развитие неформальных управленческих взаимодействий,
по причине слабости бюрократических механизмов регулирования, что отрицательно сказывалось на системе общественных отношений (произвол начальства, коррупция, организованная преступность, срастание интересов госслужащих с частными интересами и другое).
9. Хорошее денежное содержание, льготы и привилегии и другое, являлись отличительной особенностью государственной и партийной номенклатуры, что негативно воспринималось гражданами [13, с. 84-91].
Таким образом, советская модель бюрократии обладала многими чертами рациональной бюрократии. Она устанавливала требования: к уровню образования
(компетентности) в зависимости от должности; права и обязанности для служащих;
формы ответственности (виды поощрений и взысканий) и так далее. Существовало разделение умственного и физического труда. Служащие в определённой степени были социально защищены. Вместе с тем была строгая система управления,
иерархия в распределении должностей. Высшее партийное руководство обладало правом контроля над исполнением тех или иных решений в любой сфере
78
жизнедеятельности.
5.7 Бюрократия в постсоветской России
Бюрократия в современной России заметно изменилась, усилила своё влияние на жизнь страны, овладела многообразием инструментов по защите и продвижению своих интересов в новых экономических и политических условиях [7].
В результате реформ 1990-2000-х гг. российский государственный аппарат начал приобретать такие классические признаки рациональной бюрократии, как:
–построение чёткой и довольно сложной иерархии чинов и должностей государственной службы;
–детальная формализация правил и процедур, регулирующих деятельность чиновничества;
–провозглашение деполитизации системы государственной службы и её автономизации относительно властной элиты;
–стремление законодателя отделить интересы государственных служащих от частных интересов и обеспечить нейтральность госслужащих в ситуациях конфликта частных интересов [13, с. 100].
Осуществляя функцию посредника между государством и гражданами,
бюрократии принадлежит главенствующая роль в вопросах принятия управленческих решений и их практической реализации. Особую значимость она проявляет не только в процессе взаимодействия государства и общества, но и в отношениях государства и бизнеса.
Можно выделить следующие положительные стороны бюрократического аппарата:
1.Строгая регламентация деятельности.
2.Вертикальная иерархия (с присущим ей единоначалием и централизацией).
3.Спецификация трудовой функции чиновника и структурных подразделений аппарата.
79
4.Компетентность должностных лиц.
5.Обезличенность отношений в бюрократической системе и другое [14].
Становится всё более очевидным и актуальным факт проявления в жизни российского общества идеологических лозунгов частной собственности,
предпринимательства и конкуренции.
Следует отметить, что Россия – демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, в которой признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Носителем суверенитета и единственным источником власти является её многонациональный народ
[59, с. 1962].
Правовые основы государства определяют, что и каким образом должен исполнять тот или иной государственный орган, включая конкретное должностное лицо.
Функции бюрократического аппарата в демократическом обществе сводятся к тому, что:
–обеспечивают функционирование политической системы, политических и общественных институтов;
–способствуют выработке соответствующих подлинных интересов народа,
демократических концепций и механизмов их реализации на практике;
–осуществляют контрольные функции за деятельностью отдельных элементов бюрократической системы;
–руководят деятельностью специальных институтов по изучению политических процессов происходящих в обществе, обобщению опыта и выработке рекомендаций по углублению демократизации политической жизни [56].
Таким образом, в современной России бюрократии принадлежит главенствующая роль в вопросах принятия управленческих решений и их практической реализации. Особую значимость она проявляет не только в процессе взаимодействия государства и общества, но и в отношениях государства и бизнеса.
Специфика деятельности государственных органов российского общества
80