Социология власти и бюрократии. Учебное пособие

–право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом;

–свободу в деятельности общественных объединений;

–участие в собраниях, митингах, демонстрациях;

–участие в управлении делами государства;

–право избирать и быть избранными в органы государственной власти;

–право к государственной службе и другое.

Следовательно, политические свободы являются основой конституционных прав и свобод граждан. Принадлежность граждан к государству определяет отличие политических свобод от социальных, экономических, культурных и иных свобод в системе общественных отношений.

Таким образом, свобода не означает в буквальном смысле абсолютную свободу человека, она ограничена в рамках жизнедеятельности людей и подвластна общепринятым ценностям, нормам и правилам в системе общественных отношений.

Компоненты власти и политики составляют основу понятия «политическая свобода», которая сопровождает жизнь человечества на планете Земля. Она во многом зависима от политического режима государства. Политическая свобода является основой конституционных прав и свобод граждан. Демократический режим, в отличие от авторитарного и тоталитарного, предоставляет более широкие политические права и свободы гражданам, наполняя их социально-культурным содержанием.

Вопросы для самоконтроля:

1.Какой смысл вкладывается в понятие «политическая власть»?

2.В чём сходство и различие понятий «политическая власть» и

«государственная власть»?

3. Однако только государственная власть обладает легальным правом использования аппарат принуждения, а также издания законов обязательных для исполнения всеми гражданами. Охарактеризуйте данную точку зрения.

61

4.Проанализируйте отличительные признаки политической власти.

5.Сформулируйте основные функции политической власти.

6.Что представляет собой легитимность политической власти?

7.Легитимность определяет эффективность властных отношений. Почему?

Аргументируйте свой ответ.

8.Охарактеризуйте классическую теорию легитимности власти,

предложенную немецким социологом, философом, историком и политическим

экономистом М. Вебером.

9.Любая власть в государстве является легальной, но в тоже время она может быть и нелегитимной. Согласны ли Вы с данной точкой зрения? Если да, то почему?

10.В чём разница понятий «легальность» и «легитимность»?

11.Что отражает понятие «политический институт»?

12.Совокупность политических институтов образуют политико-правовое поле политической системы общества, которое обеспечивает устойчивое формирование и развитие политико-властных правил, принципов и установок в системе общественных отношений. Обоснуйте данную точку зрения.

13.Как вы понимаете выражение: «государственные политические институты» и «негосударственные политические институты»?

14.Форма власти политических институтов существенно изменяются в зависимости от того, в рамках какого общественного строя, каких культурных ценностей они функционируют. Охарактеризуйте данную точку зрения.

15.Раскройте смысл понятия «политическая свобода».

16.Политические свободы являются основой конституционных прав и свобод граждан. Обоснуйте данную точку зрения.

62

Анализируя феномен бюрократии, К. Маркс выделяет её управленческие дисфункции и подчёркивает её общий антигуманистический характер, её несоответствие человеческой природе [13, с. 72]. Взгляд К. Маркса − излишне односторонний и идеологизированный, однако именно Марксом впервые, хоть и косвенно, отмечается влияние человеческого фактора на функционирование формализованной структуры [34, с. 311].

Он видел в бюрократии зло, его теория отражала антибюрократический характер, полагая, что именно бюрократия способна обратить государство в свою частную собственность. Для общества свойственны классовая борьба, противоречия и конфликты в системе государственного управления. Необходимо было защитить государство от бюрократической системы. Сама бюрократия – особый классовый слой, сравнимый с особой кастой.

Рассматривая положение рабочего класса, считал, что он полностью подчинен бюрократическому контролю как в промышленности, так и в государстве. Выход из создавшейся ситуации он видел в преобразование управленческих структур,

которые позволили бы обеспечить демократический контроль в бесклассовом коммунистическом обществе.

Один из важнейших постулатов марксистской школы состоял в том, что в результате социалистической революции возникнет ассоциация, в которой свободное развитие каждого является условием свободного развития всех. Духу социализма будет чужда бюрократическая форма, поскольку социализм есть создание и творчество самих народных масс [23, с. 157].

К. Маркс выделил следующие негативные черты бюрократии:

1.Подмена общественного интереса частным интересом власти конкретного чиновника, то есть «присвоение государства» чиновничеством.

2.Органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы,

отсутствие у неё государственного разума.

3.Извращенное восприятие действительности, отрыв от неё, предвзятость,

произвол, возрастающий по мере продвижения к вершине бюрократической

иерархии.

64

4.Корпоративность, своекорыстие этой иерархии; и карьеризм как образ её жизни; и её притязания на монопольную компетентность.

5.Формализм.

Таким образом, концепция бюрократии К. Маркса – объективный анализ классовой структуры общества. Его теория отражает антибюрократический характер, которое способно обратить государство в свою частную собственность.

Выход из создавшейся ситуации он видел в преобразование управленческих структур, которые позволили бы обеспечить демократический контроль в бесклассовом коммунистическом обществе.

5.2 Концепция бюрократии М. Вебера, В. Вильсона

Наиболее разработанной и востребованной является концепция рациональной бюрократии, предложенная в начале ХХ столетия немецким социологом,

философом, историком и политическим экономистом М. Вебером. Она пришла на смену патриархальной бюрократической организации, став основой организации современного общества. В своих исследованиях М. Вебер анализировал идеи К. Маркса и Ф. Гегеля на бюрократию, в которых превалировал, прежде всего,

государственный интерес.

Патриархальная (средневековая) система администрации имела свои недостатки, прежде всего в том, что господствовал бюрократический произвол, не было сроков рассмотрения дел, порядок административного производства фактически отсутствовал, возникшие вопросы решались по усмотрению и с согласия чиновников. К тому же большая часть людей, не имела необходимые денежные средства и связи с целью решения возникших проблем. Процветало вымогательство, взяточничество, протекционизм, включая различные формы посредничества в коррупционных сделках.

И лишь только для небольшой части людей патриархальная бюрократическая система являлась удобной. Нужно было найти угодных чиновников, договориться,

оплатить за предоставленную услугу и в дальнейшем использовать приобретённые

65

связи и, как правило, всё это происходило в нарушение формальных норм и правил.

Такая бюрократическая система имела ряд существенных недостатков и не могла способствовать развитию рациональных общественных отношений.

Следовательно, новый тип бюрократической организации должен был устранить издержки патриархальной системы. Именно такую концепцию рациональной бюрократии сформулировал в начале 1900-х годов М. Вебер.

Основные характеристики рациональной бюрократии М. Вебера:

1.Компетенция каждого бюрократического уровня чётко регламентирована,

зафиксирована нормативно.

2.Иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твёрдо установленных принципов должностной субординации.

3.Вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению.

4.Все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, то есть быть компетентны не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, юриста, экономиста,

инженера, военного), но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

Бюрократия, по Веберу, – механизм реализации господства в современном обществе, легитимность порядка которого основывается на вере в легальность приказов, то есть в то, что приказы отдаются людьми, получившими свои полномочия в соответствии с правилами, которые, в свою очередь, также установлены по надлежащим процедурам [25, с. 7].

Он не ставил своей целью определить все особенности бюрократии как социального явления, но он вёл анализ на уровне неизменных, устойчивых и главных признаков бюрократии. Техническое превосходство бюрократической организации являлось главным превосходством над любой другой формой организации.

66

На основе модели рациональной бюрократии можно выделить три её главных

«идеологических» постулата:

1.Бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому

«хозяину», но не вмешивается при этом в политику.

2.Это наилучшая из всех возможных форм организации.

3.Важнейшее её достоинство – независимость от воздействия субъективных

–человеческих – влияний на принятие решений [35].

М. Вебер определил понятие «рациональность» и использовал его достаточно широко в исследованиях как государственной, так и частной бюрократии в различных сферах жизни общества. Например, в экономической сфере позитивная рациональность предполагала возможность точного расчёта, а в соизмерении с человеческой деятельностью это ни что иное как приверженность в соблюдении общепринятых норм и правил в обществе. Кроме того, с отрицательных позиций оценивалась иррациональная система, в качестве которой он рассматривал бюрократизм, где преобладали чётко выстроенные формальности над интересами человека, организации, государства.

В 1920 году М. Вебер заболел пневмонией. Болезнь прогрессировала и его жизнь оборвалась. До ухода из жизни он работал над известным произведением

«Хозяйство и общество», в котором был изложен подробный анализ бюрократической системы общества, впервые исследован чиновничий аппарат как социальный институт.

В этом же направлении работал американский политолог, историк, юрист и политик В. Вильсон, который в 1912 году был избран президентом США. Он является автором величайшего произведения и, прежде всего для американской системы бюрократии – «Изучение администрации», который был опубликован в

1887 году.

Считал, что задача государственного управления состоит, прежде всего, в том,

чтобы обеспечить деятельность бюрократической системы с позиций не только личных, но и общественных интересов. Полагал, что для этого необходимо создать надлежащие условия для продуктивной работы не только для руководства, но и в

67

интересах служению обществу, используя при этом личные душевные порывы, свой талант. Проблемы благосостояния и статуса чиновника являлись основными в его суждениях.

Основные характеристики бюрократии В. Вильсона:

1.Наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимой предпосылки её эффективности и ответственности.

2.Структурное сходство всех современных правительств.

3.Отделение управления от политики, профессионализм служащих.

4.Организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности.

5.Наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия [35].

Таким образом, теории бюрократии В. Вильсон и М. Вебера во многом дополняют и расширяют друг друга, суть проблемы во многом схожи. Однако рациональная бюрократическая система М. Вебера – технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм современного общества.

5.3 Концепция бюрократии М. Крозье

Мишель Крозье – французский социолог, профессор. Являлся руководителем Центра социологии организаций, в которой он теоретически и методологически обосновал современную теорию бюрократии. Автор ряда известных произведений таких как: «Бюрократический феномен», «Мир офисного работника», «Блокированное общество», «Действующие лица и системы» и другие.

В своих работах он раскрыл проблему распределения власти в бюрократической системе. Полагал, что идеальная модель бюрократии, где формализуются все управленческие отношения, предполагает, что любой руководитель в этой системе фактически лишен дискреционной

(нерегламентированной) власти: он не может выйти за пределы формальных ограничений в отношениях со своими подчиненными и только контролирует

68

реализацию установленных выше процедур. Обязанности подчиненных также регламентируются безличными инструкциями, должностными регламентами и так далее. Вследствие этого, как бы исключается возможность произвольного влияния начальства на подчиненных и подчиненных на начальство [13, с. 63-71].

М. Крозье вводит понятие «параллельная власть» – неформальная власть,

которой могут обладать как руководители, так и подчинённые. Основываясь на формальную власть, руководители могут создавать благоприятные условия для работы одному из работников и почти невыносимые для других. Например,

стимулирующие выплаты одинаковы для всех работников, но кто-то выполняет свою работу в меньшем объёме, а кто-то в большем.

Неформальная власть, как правило, существует в любых организациях и сообществах людей. Взаимодействуя с формальной властью, она в определённой степени благоприятствует решению управленческих проблем, но в тоже время способствует бюрократизации самой системы.

Для решения проблем, связанных с поиском альтернативных,

небюрократических методов регулирования современного общества,

Мишель Крозье предлагал, прежде всего, перестать смешивать понятия

«регулирование» и «регламентирование». Стандартная логика бюрократических систем предполагает, что любая проблема должна решаться при помощи разработки и внедрения каких-то формализованных процедур, то есть путем регламентирования.

Альтернативная модель решения социальных проблем связана с идеей дерегулирования, с использованием исключительно рыночных механизмов. Идея дерегулирования часто обосновывается именно путем критики неэффективности бюрократических (а по сути дела – любых государственных) методов социального управления.

Таким образом, М. Крозье фактически провозглашает необходимость создания таких социально-управленческих механизмов, которые сочетали бы элементы самоуправления, традиционных неформальных регуляторов,

минимальной бюрократической регламентации, органичной межорганизационной и

69

межинституциональной координации, сложившейся в процессе развития гражданского общества и в ходе его сотрудничества с государственными структурами.

5.4 Имперская «азиатская» концепция бюрократии

Рассмотрим данную модель на примере китайской системы бюрократии, о

которой довольно часто мы слышим, как об образце государственной службы. Она имеет много общего с веберовской трактовкой бюрократии, однако по ряду фундаментальных основ она полностью противоположна.

Что представлял собой древний и средневековый Китай? Во-первых, не было право частной собственности на землю, Император – Сын небес – был единственным Наставником всех земель страны. Во-вторых, подданные являлись членами одной большой семьи, во главе которой император. Управленческий аппарат целиком и полностью эффективно служил только интересам императора.

Как таковое служение чиновничьего аппарата общественным интересам фактически отсутствовало.

Стать чиновником, а прежде всего послушным чиновником было достаточно сложно. За подбор и назначения чиновников отвечало специальное ведомство в структуре высшей власти императора. Важно, чтобы он был достойным,

добропорядочным и культурным человеком. Знатность кандидата всегда воспринималась положительно.

Система экзаменов на возможность занятия должности чиновника была весьма специфичной и предполагала всего лишь проверку способности кандидатов эффективно служить императору и, главное, обеспечивать устойчивость,

неизменность системы вне зависимости от меняющихся исторических условий и обстоятельств. Экзамены проводила специальная комиссия, которая исходя из степени сдачи экзаменов, разделяло чиновников на ранги, что способствовало конкуренции между ними.

70