Социальные регуляторы противодействия коррупции, экстремизму и терроризму. Коллективная монография

органов власти и приводит к нежелательным последствиям в общественных отношениях.

ВРоссии в силу особенностей исторического развития довольно поздно сформировалась государственность по сравнению

сдругими странами европейского континента. В связи с длительным периодом татаро-монгольского ига государственная вертикаль власти была практически создана в конце XIV – начале XV столетия. В этот период постепенно создается Великое княжество Московское, которое стало основанием для исторического процесса объединения русских земель. Процесс централизации власти был сопряжен с острым сопротивлением княжеских семей. Для укрепления системы вертикальной великокняжеской власти в России использовался такой политико-правовой институт, как система кормления [13].

Вее рамках руководители Московского княжества назначали в разные области государства своих воевод, которые осуществляли властные функции от имени единого правителя, но одновременно обеспечивали себя путем использования части собираемыхналоговвденежной иимущественной формедлясодержания своейсемьи.Такойподход,соднойстороны,положительновлиял на укрепление основ государственности, с другой стороны, предоставлял широкие возможности воеводам как управителям отдельных территорий вместе с аппаратом приближенных лиц использовать собираемые государственные поборы не только в целях центральной власти, но и для удовлетворения личных имущественных интересов. Так как не все аспекты деятельности местных управленческих структур регулировалась формально определенными правовыми требованиями, данное обстоятельство предоставляло значительный простор для разнообразных видов злоупотреблений, которые являлись конкретным проявлением коррупционных подходов при осуществлении представителями государственной власти своих полномочий.

ТакаясистемасуществовалавВеликомкняжествеМосковском в течение нескольких столетий и служила объективным основанием для расширения поля коррупционных действий.

11

Конечно, центральные органы власти не могли безучастно относиться к массовости указанных процессов взяточничества и других коррупционных подходов, негативно сказывающихся на авторитете и устойчивости государственных органов, и поэтому предпринималопопыткикаким-тообразомограничитьмасштабы коррупционных проявлений. Для реализации такой цели наиболее подходящей формой являлись правовые акты, предусматривающие определенные меры принуждения по отношению к коррупционному произволу местных властей [28]. Так, в частности, в 1397 г.

вДвинской уставной грамоте были предусмотрены правовые рычаги, которые в той или иной степени создавали возможности противодействия коррупции и гарантировали соблюдение отдельных прав представителей рядового населения страны.

Анализируя укрепление государственной власти в Великом княжестве Московском, необходимо отметить такой важный в правовом смысле документ, как Судебник 1497 г. Ивана III. В данном документе появился термин «взяточничество» как один из наиболее распространенных элементов коррупционного воздействия на осуществление функций государственной власти в противоправных интересах. В соответствии с данным нормативно-право- вым актом великий князь имел право привлечь к ответственности лиц, замешанных в коррупционных процессах и тем самым оказывающих негативное влияние на нормальную деятельность государственного аппарата на территории Московского княжества. Следует отметить, что указанный факт свидетельствует о попытках в российском государстве создать правовые препятствия для коррупционных явлений, получивших широкое распространение

втот исторический период времени [22].

Вправление Ивана IV Грозного в Московском царстве были предприняты попытки более последовательного характера в правовом отношении воздействовать на коррупционную составляющую, чтобы обеспечить защиту интересов государства и граждан от всевозможных попыток добиться личных имущественных преференций со стороны царских чиновников и заинтересованных лиц, имеющих возможности предоставлять имущественные блага

12

вцелях достижения узкогрупповых интересов. Однако данным подходам со стороны правителя государства не хватало последовательности, а в силу того, что Иван Грозный ввел политико-право- вой институт опричнины, нередко борьба с коррупцией приобреталахарактерсведенияличныхсчетовмеждуразличнымикланами бояр и дворян, добивавшихся индивидуальных преимуществ.

Крометого,в1556г.всоответствиисуказомцаряликвидировалась система кормлений. Но, хотя данное решение было принято на высшем государственном уровне, фактически оно объективно не выполнялось. Царские чиновники на местах продолжали заниматься деятельностью по незаконному осуществлению всевозможных поборов с населения при решении практических вопросов повседневной жизни [11].

Несмотря на то что в правление Ивана IV были предусмотрены мерыуголовнойответственностизаполучениевзятокдолжностными лицами, осуществлявшими судебные полномочия, такая практикаширокопродолжаласьиразнообразныеподношениясостороны заинтересованных лиц царским судьям при разрешении споров между различными субъектами длительное время имели место.

Данные обстоятельства значительно затрудняли эффективность борьбы с коррупционными проявлениями и укрепляли в мировоззрении населения представление о том, что для достижения значимых результатов при решении любых вопросов, касающихся их индивидуальныхинтересовилиузкогрупповыхпредпочтений,применение коррупционных механизмов позволяет достичь желаемого состояния.

Последовательности и взвешенности государственной политики

вобласти противодействия коррупционным явлениям объективно препятствовали события конца XVI – начала XVII столетия, когда

вМосковском царстве в связи с общей социально-политической нестабильностью происходили глубокие потрясения, связанные с пресечением правящей династии Ивана Калиты и значительной неопределенностью с кандидатурами правителей государства. Процессы правового укрепления вертикали государственного управления практически не осуществлялись в связи со значительной

13

степенью хаотизации высших структур Московского царства, а затем – с иностранной интервенцией со стороны польского государства, когда вопрос стоял о сохранении России как независимого государственно-политического формирования.

Вэтих условиях коррупция получила настолько широкое распространение, что ни один существенно важный вопрос для населения не разрешался без различных взяток и подношений, и данное положение сохранялось на протяжении нескольких десятков лет, до 1613 г., когда на Земском соборе в качестве главы государства был избран Михаил Романов.

Последующие годы XVII столетия ознаменовались постепенным укреплением государственности, что обусловило более четкую регламентацию всего спектра общественных отношений нор- мативно-правовыми актами, принимаемыми высшими органами власти, которые вынуждены были обратить пристальное внимание на разработку правовых мер противодействия коррупционным явлениям.

Коррупция настолько ощутимо препятствовала развитию здоровых социально-политических, экономических отношений в Московском царстве, что потребовало включения в высшие законодательныеактыцелогорядастатей,содержащихважныеположенияпо борьбе с разнообразными формами коррупционного давления.

Значимую роль в противодействии проникновению коррупции

восуществление функций различными органами власти Московского царства сыграл такой фундаментальный правовой акт, как Соборное уложение 1649 г. [19]. В нем в связи с довольно четким определением ведущих политических институтов государства были предусмотрены конкретные меры правового воздействия на коррупционную активность в аппарате государственного управления и определялись конкретные способы государственного принуждения по отношению к лицам, замешанным в коррупционных процессах.

Вст. 5 и 7 главы Х данного нормативного правового акта установлены меры уголовной ответственности за получение денежных и имущественных посулов должностными лицами государ-

14

ственного аппарата, к которым отнесены бояре, окольничие, дьяки и судьи. Кроме того, в ст. 6 Соборного уложения конкретно определялся перечень должностных лиц, несущих уголовную ответственность за получение взяток при исполнении своих функций в сфере государственного управления. В ст. 17 указано, что воеводы и всякие приказные люди несут ответственность, если они замешаны в такого рода действиях.

Втексте указанного документа преступные деяния, связанные

сразличными видами противоправной активности, разделялись наопределенныегруппывзависимостиотобластиихсовершения. Предусматривалась правовая ответственность должностных лиц, осуществлявших судебные полномочия, если они осуществляли вынесение неправосудных решений за взятки или исходя из личных интересов.

При наличии признаков такого противоправного преступного поведения судьи снимались с должностей, думные дьяки, которые имели доступ к заседаниям Боярской думы, лишались чести, а остальные, более низкие категории указанной группы должностных лиц, подвергались специальной унизительной процедуре в виде торговой казни.

Так как проблемы коррупции постоянно негативно влияли на деятельность государственного аппарата власти, правители российского государства были вынуждены уделять значительное внимание разработке способов и приемов противодействия этому отрицательному явлению.

Во времена правления Петра I проводились значительные реформы во всех сферах государственного управления. Вопросы противодействиякоррупциизанималиодноизсущественныхмест в документах, издаваемых императором российского государства, и носили довольно системный характер, отражая направленность политики государя, пытавшегося искоренить коррупционные проявления, имевшие большое распространение среди чиновников и управленцев, осуществлявших властные полномочия на территории Российской империи. Необходимо отметить несколько правовых документов, в которых конкретно содержались меры

15

государственного принуждения по отношению к лицам, замешанным в разнообразных формах коррупционной активности, что былосвойственнобольшомупочисленностиаппаратууправления российского государства.

В 1714 году был издан Указ «О воспрещении взяток и посулов» [7]. В нем предусматривалось повышение денежного содержания чиновников и одновременно прекращалась практика обеспечения за счет местностей, где осуществляли свою деятельность должностныелицагосударственногоаппарата.Крометого,ПетрI, пытаясь уменьшить размеры всевозможных имущественных правонарушений,ввелограничениянахождениянадолжностивоевод сроком до двух лет. Такой шаг способствовал улучшению некоторых аспектов реализации данными служителями государства своих функций в сфере укоренения связей между представителями чиновничьих слоев и рядовым населением, проживающим в конкретных областях Российской империи.

Интересная новелла содержалась в Указе императора о том, что воеводы могли занимать данные посты и свыше обозначенного срока, если к руководителю государства с письменными заявлениями обращались жители указанной территории с просьбами продлить срок службы вышеназванного лица в связи с тем, что воевода весьма добросовестно выполнял свои должностные обязанности.

Петр I также своими нормативно-правовыми актами предусмотрел специальную категорию государственных лиц, занимавших посты генерал-губернаторов, наделенных широкими полномочиями по борьбе со всевозможными видами коррупционных проявлений, что, по его представлениям, должно было вызвать позитивный эффект в систематизации борьбы с коррупцией как с глубоко укоренившимся социально-экономическим элементом, присущим деятельности государственных служб.

Одновременно государем было принято решение о назначении твердых довольно высоких окладов губернаторам, чтобы предотвратитьихпопыткиулучшитьматериальноеположениезасчетнародов, проживающих в той или иной губернии.

16

17 марта 1714 г. был принят Указ о фискалах [9]. Данным нор- мативно-правовым актом руководитель страны вводил новую категорию чиновников, которые, по его замыслам, обязаны были осуществлять всеобъемлющий контроль за исполнением чиновниками своих служебных обязанностей и предотвращать случаи казнокрадства и лихоимства, характерные для того периода соци- ально-политической действительности развития русской государственности.

Кроме того, были введены в действие нормативно-правовые акты, такие как «Артикул воинский» 1715 г. [6] и «Табель о рангах всехчинов,воинских,статскихипридворных…»1722г.[8].Вовсех документах четко закреплялись требования императора о том, чтобыпредотвратитьлюбыевидыкоррупционнойактивностипри осуществлении функций государственного управления.

После Петра I его преемники предпринимали неоднократные попытки правового урегулирования процессов противодействия коррупции. В частности, можно отметить указ Николая I «О воспрещении начальствующим лицам принимать приношения от общества». Он же был инициатором введения в Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. специальной главы «О мздоимстве и лихоимстве» [30].

Впериод правления Александра II в текст Уложения были введены конкретные виды противоправных коррупционных проступков, что в значительной мере детализировало содержание этого документа и позволяло органам государственной власти применять действенные меры уголовного принуждения по отношению к специфическим явлениям коррупционной среды и тем самым создало реальные предпосылки для более конструктивных подходов к указанным противоправным деяниям и позволяло государственным органам исполнительной власти выработать обоснованные позиции в рамках планомерной кампании ограничения коррупционного влияния.

Вправовой практике Российской империи в XIX – начале XX столетия предпринимались меры, связанные с разработкой нового проекта уголовного законодательства для четкого обозначения

17

существенныхчерт,свойственныхкоррупции,однаковсилуисторических причин и последовавших коренных политических реформ данная концепция не осуществилась.

Во время существования советской власти также предпринимались неоднократные меры для снижения уровня коррупции. В частности, 8 мая 1918 г. был издан Декрет Совета Народных Комиссаров «О взяточничестве» [10], который предусматривал строгие меры уголовно-административного характера по отношению к чиновникам государственного аппарата, замешанным

вкоррупционных процессах.

Впериод нэпа Наркомат юстиции в 1922 г. разработал специальный циркуляр, согласно которому органы дознания и предварительного следствия были обязаны оканчивать уголовные дела в отношении взяточничества в кратчайшие сроки. Кроме того, согласно уголовному законодательству СССР, предусматривались строгие наказания в виде лишения свободы, притом что отбывать наказание лица, виновные в указанных коррупционных деяниях, должны были в отдаленных районах Сибири и Урала.

Вначальный период существования советской государственности для противодействия коррупции принимались меры, которые, по замыслу руководителей страны, обеспечивали действенноевлияниенапротивоправноеповедениечиновников,склонных к совершению преступлений указанной направленности. Для должностных лиц, занимавших ответственные посты в государственном аппарате, существенное значение при применении уголовно-правового принуждения имело то, что коррупционеры лишались возможности занимать ответственные должности в любых органах власти, и это негативно отражалось на их социальном статусе, так как чиновники теряли привилегии, предусмотренные нормативно-правовыми актами в качестве поощрения за выполнение своих полномочий.

Ввиду того, что в Советском Союзе длительное время существовал тоталитарно-авторитарный политический режим, меры жесткого социально-правового преследования лиц, виновных в совершении коррупционных проступков, имели значительный эффект

18

всилу особенностей государственно-политического режима. Во главе политической системы стояла Коммунистическая партия,

впартийных документах предусматривался широкий спектр мер, применяемых по отношению к коррупционным элементам, что повышало осуществление антикоррупционных кампаний. Можно констатировать, что уровень коррупционных проявлений в период советской государственности был ниже, чем в Российской империи,однакоискоренитьвдостаточнойстепениэтиантисоциальные явления не удалось.

После распада советского государства и стремительных, часто хаотичных преобразований в экономической, политической, социальной, культурной сферах жизнедеятельности уровень коррупции, особенно в 90-е годы ХХ столетия, значительно повысился. Должностные лица различных органов государственной власти и местного самоуправления активно использовали свое положение

вгосударственной вертикали власти для решения вопросов и проблемсугубоиндивидуальногохарактера.

Всвязи с тем, что в этот период в России происходили процессы массового передела собственности с вмешательством в это многочисленных чиновников различных ветвей власти, коррупционная активность приобрела разнообразные формы с учетом того, что существовализначительныепробелывправовойсистемегосударства, позволявшие коррупционным элементам совершать деяния, несовместимые с интересами населения страны и целями, стоящими перед управленческими структурами государственной власти.

Такое положение потребовало скорейшей разработки законодательных актов, которые в своем содержании должны были предусматривать комплексные меры противодействия коррупционному давлению на реализацию функций государственного аппарата. Так, в частности 4 апреля 1992 г., был принят специальный Указ Президента «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» [2]. В продолжение усилий высших органов власти по пресечению коррупционных процессов стало издание закона «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. [1]. Кроме указанных нормативно-правовых актов в современной России был

19

принят еще ряд документов, содержащих разнообразные меры правовогопротиводействиякоррупционнойактивности,чтопозволяет сказать о постоянном внимании руководителей Российской Федерации к проблемам высокого уровня коррупции. Однако следует отметить,чтовсемэтиммерамгосударственно-властногохаракте- ранедостаетглубокосистемногоподходакпротиводействиюкоррупции. Данное обстоятельство во многом связано с целым комплексом факторов различного свойства, влияющих на разработку иосуществлениепродуманнойгосударственнойпрограммы,котораябыпозволилавнаибольшейстепениучестьвсеразноплановые проявления элементов коррупционного воздействия на систему государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, насостояниеправовогорегулированиякоррупционныхпроцессов оказывает влияние несовершенство законодательных установлений, свойственных многим отраслям российского права в настоящий период времени.

Изучаясущностькоррупции,исследователимногихгуманитарных дисциплин обращают внимание на те или иные стороны данного сложного социально-правового явления. Неоднозначность представленийоприродекоррупцииотражаетразвитиеуказанных процессов антисоциального характера на протяжении длительных периодов времени существования государственности. Поэтому, анализируя разнообразные грани этого негативного элемента политической жизни общества, можно и необходимо выделить его сущностные черты.

Многообразие проявлений коррупционного свойства требует создания модели, вбирающей в себя и правовую сторону коррупционной активности, и тот состав субъектов, который свойственен данному виду отношений, сложившихся в социуме в связи с процессами реализации властно-управленческих полномочий определенными государственными структурами, а также органами местного самоуправления. Рассматривая коррупцию во всей ее многоаспектности, следует учесть, что коррупционные черты просматриваются в рамках деятельности не только управленческих структур, осуществляющих полномочия по организации наиболее важных социаль-

20