Международное гуманитарное право. Учебное пособие

это не удается, он выносит решение, принимаемое большинством голосов. Окончательные решения Суда по существу дела направляются в Комитет министров Совета Европы, который осуществляет надзор за их исполнением. Суд может присудить выплату справедливой компенсации потерпевшей стороне, если он установит, что имело место нарушение Конвенции или Протоколов к ней. Его решениями, имеющими характер прецедента, в повседневной практике руководствуются судебные органы государств – участников СЕ.

В связи с этим считаем, что необходимо знать структуру Суда, условия приемлемости индивидуальных петиций, процедуру их принятия и рассмотрения Судом, ее преимущества перед соответствующими процедурами конвенционных комитетов в рамках ООН и ее специализированных учреждений, а также полномочия Комитета министров СЕ в связи с исполнением решений Суда, не забывая при этом, что многие положения Европейской конвенции претерпели изменения и дополнения с учетом положений Протокола № 14. Относительно соотношения универсального механизма защиты прав человека в рамках ООН и европейского механизма (ст. 55 Европейской конвенции) Комитет министров СЕ в свой резолюции 17 (70) от 15 мая 1970 года пояснил, что «процедура ООН может быть задействована в отношении прав, не гарантированных Европейской конвенцией (или протоколами к ней), или применительно к государствам, не являющимся участниками Европейской конвенции».

Кдругой категории контрольных органов относятся комитеты

икомиссии, среди которых различаются таковые, учрежденные Комитетом министров СЕ и созданные на базе конвенций по правам человека.

Специфический механизм контроля закреплен в Европейской социальной хартии (далее – Хартия). Напомним, что Хартией пред-

усматривается возможность признания государствами не всех, а определенной части закрепленных в этом соглашении социальноэкономических прав человека, поэтапного их осуществления, расширения государствами своих обязательств путем дополнительного признания включенных в Хартию прав.

Контроль за соблюдением принятых на себя государствами обязательств по Хартии осуществляется в двух различных формах: на основании национальных докладов, предоставляемых Договариваю-

91

щимися Сторонами, и на основании процедуры коллективных жалоб. Система контроля пока не охватывает права на индивидуальную петицию, как это предусматривается Европейской конвенцией. Следует иметь в виду, что система контроля по Хартии претерпевала изменения, внесенные Протоколом о поправках к ней 1991 года (Туринский протокол), Дополнительным протоколом 1995 г., который ввел процедуру коллективных жалоб. Что касается пересмотренной Хартии, то осуществление обязательств по ней «подлежит такому же контролю, что и Европейская социальная хартия», к ним применяются и положения Дополнительного протокола 1995 г. (ст. С ч. IV, ст. D ч. V).

Доклады государства вместе с замечаниями от национальных и неправительственных организаций поступают в Комитет экспертов (Европейский комитет по социальным правам по Туринскому протоколу). Комитет получает эти доклады через Генерального секретаря СЕ и «оценивает с юридической точки зрения соответствие национальных законодательств, нормативных актов и практики содержанию обязательств, закрепленных в Хартии».

Итогом проведенной Комитетом правовой оценки доклада государства является формулирование выводов, которые публикуются и передаются Генеральным секретарем Правительственному комитету и организациям, представлявшим свои замечания на доклад. На основе своих выводов о выполнении Хартии Правительственный комитет может вносить в Комитет министров предложения, касающиеся исследования социальных вопросов и статей Хартии. Основываясь на докладе Правительственного комитета, Комитет министров принимает резолюцию по всему циклу контроля, содержащую индивидуальные рекомендации соответствующему государству.

В 1995 году с принятием Протокола к Хартии система контроля была дополнена возможностью коллективных обращений отдельной стороны, т. е. стороны, заинтересованной в уважении прав (например, профсоюз наемных работников, работодателей). Возможность для неправительственных организаций, список которых утвержден Европейским комитетом по социальным правам, является характерной чертой данной системы. Признав заявление приемлемым, Комитет привлекает к его рассмотрению не только обратившиеся стороны, но и другие государства-участники и профсоюзные ассоциации.

Затем составляется доклад по существу заявления, представляе-

92

мый Комитету Министров Совета Европы. В случае необходимости последний обращается к заинтересованному государству с рекомендацией мер, которые требуются или желательны для приведения внутреннего законодательства в соответствие с европейскими нормами.

Изучив европейскую систему защиты прав человека (в рамках СЕ), можно прийти к выводу, что контрольные механизмы, созданные в рамках Совета Европы, обладают значительно большими полномочиями, чем органы, учрежденные на основании универсальных конвенций.

7.3. Американская система защиты прав человека

Государства Американского континента создали региональный институт, Организацию Американских Государств (ОАГ), который состоит из нескольких структур по защите прав человека. Устав Организации Американских Государств уделяет основное внимание на нескольких сферах, которые способствуют продвижению прав человека: на демократию, экономические права, право на образование и равенство. Устав также учреждает два основных института, которые специально предназначены для защиты и продвижения прав человека: Межамериканскую Комиссию по Правам Человека и Межамериканский Суд по Правам Человека. Она защищают права посредством создания действенных норм и поддерживают эти стандарты посредством процедуры подачи петиции. Региональное взаимодействие является отнюдь не новым явлением для Американских государств. В начале XIX века, во время Панамского Конгресса в 1826 году, южноамериканский борец за свободу Симон Боливар попытался создать объединение, состоящее из государств данного полушария. Немного позже этого века, в 1890 году, состоялась Первая конференция американских государств в Вашингтоне, Федеральный округ Колумбия, где были впервые учреждены Международный Союз Американских Республик и Коммерческое Бюро Американских Республик. Коммерческое Бюро, который позже в 1910 году был преобразован в Панамериканский Союз, был предшественником ОАГ.

21 государство-участник Девятой Международной Американской Конференции подписали Устав ОАГ 30 апреля 1948 года в г. Боготе (Колумбия), таким образом, Панамериканский Союз был преобра-

93

зован в новую региональную организацию. В Уставе было закреплена приверженность государств общим целям и уважение принципа суверенного равенства государств. Участники конференции также подписали Американскую Декларацию Прав и Обязанностей Человека, которая, будучи подписанной всего лишь за месяц до подписания Всеобщей Декларации Прав Человека Организации Объединенных Наций, стал первым международным документом, который провозглашал принципы прав человека. Генеральный Директор Панамериканского Союза, Альберто Ллерас Камарго, стал первым Генеральным Секретарём ОАГ.

Организация Американских Государств стремится решать проблемы в области пяти основных направлений. Во-первых, она заботится о продвижении демократии, в частности, укрепляя свободу слова, поощряя повышение участия гражданского общества в правительстве, а также устраняя коррупцию. Во-вторых, ОАГ стремится продвигать права человека, например, в сфере прав женщин, детей и культурных прав. В-третьих, Организация уделяет внимание укреплению мира и безопасности в странах западного полушария посредством борьбы с терроризмом и разминированием территории. В-четвертых, ОАГ уделяет внимание улучшению верховенства закона усиливая межамериканское правовое развитие, избавляя регион от незаконного потребления и торговли наркотиками, а также снижая уровень преступности на региональном уровне. И наконец, Организация Американских Государств стремится укреплять региональную экономику. Она способствует созданию Зоны Свободной Торговли Американских Государств, стремиться развивать сферу науки и технологии, телекоммуникацию, туризм, обеспечить устойчивое развитие и охрану окружающей среды. Она также стремится уменьшить уровень бедности, способствует развитию образования и уделяет внимание решение вопросов, связанных с занятостью населения.

Все 35 американских государств ратифицировали Устав ОАГ и являются государствами – членами организации. Первоначальных членов-государств, которые подписали Устав ОАГ 30 апреля 1948 года, было 21: Аргентина, Боливия, Бразилия, Чили, Колумбия, Коста Рика, Куба, Доминиканская Республика, Эквадор, Эль Сальвадор, Гватемала, Гаити, Гондурас, Мексика, Никарагуа, Панама, Парагвай, Перу, Соединенные Штаты, Уругвай и Венесуэла. Нижеследующие

94

государства стали членами ОАГ позже: Барбадос (1967), Тринидад и Тобаго (1967), Ямайка (1969), Гренада (1975), Суринам (1977), Доминика (1979), Сент-Люсия (1979), Антигуа и Барбуда (1981), Сент-Вин- сент и Гренадины (1981), Багамы (1982), Сент-Китс и Невис (1984), Канада (1990), Белиз (1991) и Гайана (1991)

В Устав ОАГ были дважды внесены изменения: первый раз Протоколом Буэнос Айреса в 1967 году и Картахенским Протоколом в 1985 году. Устав определяет институциональную структуру Организации Американских Государств. Существуют шесть основных институтов ОАГ: Управляющие Органы; Комитеты и Комиссии; Генеральный Секретариат; Межамериканский Фонд для непредвиденных случаев; Специализированные Организации и другие Агентства. Шесть подразделений ОАГ исполняют различные роли и функции для организации. Существуют три разных правящих органа внутри ОАГ. Генеральная Ассамблея является высшим органом, который принимает решения. Встречи проходят раз в год, и членами являются министры иностранных дел государств-участников.

Постоянный Совет в основном занимается административными и политическими вопросами, связанными с ОАГ. Штаб-квартира Совета находится в Вашингтоне, Федеральный округ Колумбия, и встречается на регулярной основе; членство состоит из одного посла, назначенного из каждой страны.

Межамериканский совет по комплексному развитию уделяет основное внимание на поддержание экономического развития и борьбу против бедности.

Межамериканские Комитеты и Комиссии. Внутри ОАГ существуют семь основных комитетов. Самые основные направления поощрения и защиты прав человека в ОАГ относятся именно к этим институтам. Этими семью органами являются: Межамериканский комитет против терроризма (МКТ); Межамериканский правовой комитет; Межамериканский комитет по правам человека; Межамериканский суд по правам человека; Межамериканская комиссия по борьбе со злоупотреблением наркотическими средствами; Межамериканская комиссия телекоммуникаций; и Межамериканская комиссия по портам.

Генеральный Секретариат осуществляет программы и политику, определенную Генеральной Ассамблеей и Советами. Существует 21 подгруппа, которые помогают Генеральному Секретариату выполнять свои обязательства.

95

Специализированные организации включают в себя: Панамериканскую организацию здравоохранения; Межамериканский институт по проблемам детства; Межамериканскую женскую комиссию; Панамериканский институт географии и истории; Межамериканский институт по проблемам индейцев; и Межамериканский институт по сотрудничеству в сфере сельского хозяйства.

Другие агентства и учреждения. ОАГ также имеет Административный трибунал, Межамериканский совет обороны и Панамериканский фонд развития.

Органы по правам человека Организации американских государств представлены двумя основными институтами поддержки и защиты прав человека на весь Американский регион: Межамериканской комиссией по правам человека и Межамериканским судом по правам человека.

Межамериканская комиссия по правам человека была главным органом, которая была учреждена Уставом ОАГ для защиты и поощрения прав человека. Комиссия заседает в Вашингтоне, Федеральный округ Колумбия (США), и Исполнительный секретарь Секретариата помогает Комиссии в её деятельности. Она состоит из семи независимых экспертов, которые избираются на четырехлетний срок Генеральной ассамблеей ОАГ.

Основной обязанностью Комиссии по правам человека является заслушивание и рассмотрение петиций, которые были поданы против государства-участника ОАГ, где заявляется, что имело место нарушение прав человека. Права человека защищаются Комиссией, соответственно обращение за защитой может быть подано в отношении тех прав, которые закреплены в Американской декларации прав и обязанностей человека. Государства, которые ратифицировали Американскую Конвенцию о правах человека, связаны гарантированными в Конвенции правами человека.

Порядок рассмотрения Комиссией петиций осуществляется на основании Статута и Положений Комиссии. Во многих случаях, порядок рассмотрения петиций одинаков как для государств, которые подписали Конвенцию, так и для тех, которые её не подписали. Вопросы приемлемости, процедурные этапы, процесс расследования и установления фактов, а также принятие решения в обоих случаях схожи, если не одинаковы. Одно из различий заключается в конеч-

96

ном итоге подачи петиции; в отношении государств, которые ратифицировали Американскую Конвенцию, от Комиссии ожидается найти «дружелюбное урегулирование»; данное положение не применяется в отношении государств, не ратифицировавших Конвенцию.

Каждое лицо, группа лиц или ННО, которые юридически признаны как минимум в одном из государств-участников ОАГ, может послать петицию; петиция может быть подана либо жертвой, либо третьей стороной, с ведома и без ведома жертвы. Критерии приемлемости петиции закреплены в статьях 44 по 47 Американской Конвенции, а также в статьях 26, 32 по 41 в Положениях Комиссии. В каждой ситуации, петиция должна включать информацию о лице или лицах, которые подают петицию, предмет петиции, и «процессуальное состояние» петиции.

Существует два способа подачи петиции: общая или же коллективная. Общая петиция подается, когда имело место широкомасштабное нарушение прав человека, которая не ограничена всего лишь одной группой лиц или одним инцидентом. Коллективная петиция подается, когда жертвами инцидента или практики нарушения прав человека стали многочисленные жертвы. В обоих случаях следует установить круг лиц, которые непосредственно пострадали от нарушения прав человека. Все петиции должны включать имя, национальность, профессию, должность, почтовый адрес и подпись лица, который подает петицию. ННО должно также указать свой юридический адрес и подпись законного представителя.

Чтобы считаться приемлемыми, все петиции должны включать определенные факты. В петициях следует указать, где произошло нарушение, когда это случилось, имена жертв и имена должностных лиц, которые связаны с нарушением. Вся информация должна быть как можно более точной, так как Комиссия не располагает достаточными экономическими и кадровыми ресурсами, чтобы проводить тщательные расследования, не пользуясь помощью самих авторов петиции. Особенно важным для подачи петиции является включение детальной и точной информации о степени вовлеченности государства в имевшем место нарушении прав человека, так как Комиссия уполномочена рассматривать только те петиции, которые поданы против правительства государства – участника ОАГ. Правительство может быть вовлечено прямо или косвенно, если было

97

неспособно запретить, предотвратить или остановить конкретные случаи нарушения прав человека. Предоставляя информацию такого содержания, также можно предоставить беседы и интервью, которые имеют отношение к делу, и, в случае необходимости, подобная информация будет держаться в полной конфиденциальности.

Кроме этого, полезной информацией, которую следует включить

впетицию, является список нарушенных прав. Эти петиции, которые могут основываться на нарушении гражданских и политических прав или же социальных, экономических и культурных прав, могут также содержать ссылку на документы о правах человека ОАГ и на документы по правам человека Организации Объединенных Наций или других региональных органов. Они также могут ссылаться на судебные дела, рассмотренные Межамериканской комиссией по правам человека или Межамериканским судом по правам человека.

Как Американская Декларация, так и Американская Конвенция оговаривают ситуации, когда ограничение определенных прав будет считаться правомерным. Если даже те права, которые были нарушены, квалифицируются в качестве таких прав, которые могут быть ограничены в определенных случаях, петиция может все же считаться обоснованной, если правительство не смогло доказать обоснованность ограничения прав или же если ограничение прав было излишне широким, либо если ограничение было чрезмерно дискриминационным, либо если ограничение нарушает другие международные договоры, к которым присоединилось государство. Другие же права, даже с оговорками в Декларации и Конвенции, считаются такими, которые не могут быть ограничены, и поэтому никакая ситуация не может считаться обоснованием их ограничению. В отношении этих прав, в случае их нарушения, всегда можно подать петицию.

Приемлемость петиции также зависит от нескольких других дополнительных критериев. Комиссия принимает только те петиции,

вотношении которые уже были предприняты юридические действия и которые не дали ожидаемого результата; петиция должна доказать наличие данного факта. Если автор петиции не может доказать факты, запрос об этом может быть направлен правительству государства, и если государство может показать, что все еще существуют национальные средства правовой защиты, которыми может воспользоваться автор петиции, тогда автор петиции должен доказать

98

наличие одной из следующих ситуаций: либо в доступе к этим средствам защиты ему было отказано или запрещено, либо имела место излишняя задержка в вынесении решения, либо не был предоставлен компетентный защитник, либо же национальное законодательство не обеспечивает надлежащей правовой процедурой для защиты нарушенных прав.

После того как все внутренние средства правовой защиты были предприняты, петиция должна быть отправлена в течение шести месяцев после последнего вынесенного решения. Продление может быть предоставлено в случае, если государство препятствовало процессу, тогда петиция должна быть отправлена в течение разумного периода времени. Если петиция отправляется третьей стороной, она также должна быть отправлена в течение разумного периода времени.

Петиция, которая по существу дублирует ранее поданную или нынешнюю петицию, не может быть подана. Подобную петицию можно подать только в том случае, если предыдущая имела общий характер или же если она не упоминала о фактах нового дела, или она не касалась одних и тех же жертв в целях разрешения проблемы, или первая петиция была подана третьей стороной без ведома жертв, которые подают жалобу.

Если на какой-либо стадии станет очевидным, что петиция является неприемлемой, Комиссия информирует автора жалобы и закрывает дело. В других случаях Комиссия будет рассматривать дело. Она открывает папку, дает номер делу и предоставляет всю относящуюся к делу информацию Министерству иностранных дел того государства, против которого подается жалоба. Она просит Министра предоставить информацию о фактах по делу и об исчерпанных внутренних средствах. Одновременно автор жалобы оповещается о том, что его дело рассматривается. Обычно Комиссия предоставляет 90 дней правительству, чтобы оно ответило на неё, однако Комиссия также может продлить данный срок до 180 дней, если правительство попросит об этом и покажет в этом необходимость. Иногда Комиссия может потребовать предоставить информацию раньше 90 дней в отношении дел особо важного характера; задержка с ответом со стороны правительства в таких случаях может указывать на его виновность.

В том случае когда от правительства поступает ответ, он отправляется автору петиции, который будет иметь в распоряжении 30 дней, чтобы выразить свои замечания по ответу правительства,

99

а также желание предоставить дополнительные материалы. Автор петиции может попросить предоставления доказательств по отношению определенных заявлений правительства или может потребовать устного слушания дела для приглашения свидетелей. Комиссия затем решит, следует ли организовывать устное слушание или нет; она уполномочена на это, однако не обязана проводить устные слушания. Комиссия будет только расследовать заявления широкомасштабных нарушений прав человека внутри страны и рассматривать отдельные случаи с более широким предметом рассмотрения. Этот метод редко применяется в отношении индивидуальных случаев.

После принятия решения по петиции Комиссия выносит решение в форме рекомендаций, где указывает на то, что следует предпринять государству по данному делу. В тех случаях, когда государство присоединилось к Американской Конвенции, Комиссия должна попробовать призвать стороны к мирному соглашению, если такое представляется возможным. Затем Комиссия готовит доклад для каждой стороны и Генерального Секретаря ОАГ для опубликования.

Если к мирному соглашению стороны не пришли или оно не было достигнуто, Комиссия готовит доклад с фактами дела и заключениями, рекомендациями и предложениями для Комиссии. Затем затронутое государство и Комиссия имеют 3 месяца, чтобы решить, передавать дело или нет Суду по правам человека или же решить проблему самой. После этого Комиссия высказывает официальное мнение и принимает заключение, предоставляя правительству время для выполнения.

Если государство присоединилось к Американской Конвенции

иприняло юрисдикцию Суда, Комиссия или государство могут передать петицию Суду по правам человека для нового рассмотрения, который завершится обязательным для государства решением с возможными денежными компенсационными выплатами.

Положение о мирном соглашении не применяется по отношению к тем государствам, которые не присоединились к Конвенции. В таких ситуациях Комиссия прибегает к процедуре установления фактов, а затем рассматривает дело по существу, принимает заключительное решение (обычно длинная резолюция) с рекомендациями

исроками исполнения положений решения. Согласно Правилам решение может быть опубликовано, «если государство не примет меры,

100