Культурная политика России. Взаимодействие государства и бизнеса. Монография
.pdf
государством и бизнесом. Продуктивное, построенное на взаимных интересах, социальное партнерство государства и бизнеса позволит разрешить многие проблемные вопросы в культуре.
Практика взаимодействия государства и бизнеса, известная как государственно-частное партнерство (Public-Private Partnership), зародилась в начале 1990-х годов в Великобритании1. Именно в это время на смену традиционному взаимодействию государства и бизнеса пришла модель частной финансовой инициативы (Private Finance Initiative), при которой государство осуществляло заказ, но не оплачивало бизнесу исполнение тех или иных капиталоемких проектов. Построенный объект брался государством в долгосрочную аренду при условии, что другая сторона продолжала обеспечивать его эксплуатацию. Инвестиции возвращались за счет арендных платежей. В большинстве случаев после окончания договорного срока аренды объект передавался государству или муниципалитету по низкой стоимости или бесплатно. В настоящее время эти отношения перешли в другую форму и стали своеобразной альтернативой приватизации как целых отраслей, так и отдельных объектов.
Вевропейских и североамериканских странах наблюдается многолетняя практика деятельности государственно-частных партнерств с установившимися правилами и этическими нормами, которые можно применять и в российских условиях.
Втаких партнерствах государство отвечает за то, чтобы запросы населения в социокультурной сфере были удовлетворены и оставляет за собой функции контроля за происходящим. За государством остается анализ тех позитивных и негативных последствий, которые могут иметь место после заключения партнерства, а также предотвращение возможных рисков.
1 См.: «Государственно-частное партнерство как один из инструментов инновационного развития». Доклад заместителя руководителя Федерального агентства по промышленности В.В. Груздова, 2 апреля 2007 г. / Федеральное агентство по промышленности – http://www.rosprom.gov.ru.
С другой стороны, частный сектор также заинтересован в снижении степени риска. Рассчитывать на его широкое участие реально в том случае, если само взаимодействие между государством и бизнесом в реализации культурных программ и проектов сложилось в систему, практикующую комбинирование и диверсификацию финансовых инвестиций.
Страны Европы уже долгое время используют различные формы государственно-частного партнерства в соответствии с культурными, экономическими и политическими реалиями, а инновационные подходы особенно активно применяются в последние два десятилетия.
Не имея финансовых ресурсов обеспечить расширенное воспроизводство в отдельных отраслях, государство передавало их в долгосрочную аренду (концессию) бизнесу, оставляя за собой право контроля за их деятельностью. Эффективность сотрудничества государства и бизнеса обеспечивается здесь, не столько прямым сложением финансовых ресурсов на условиях софинансирования, сколько максимально полным использованием уникальных возможностей каждого из двух участников проекта и совокупным сокращением рисков. Государство, вступая в союз с бизнесом, как правило, получает не только снижение нагрузки на бюджет, но и более гибкую и действенную, чем традиционная бюрократия, систему управления проектом, а бизнес – определенный набор гарантий и преференций.
К списку предложенных нами форм и моделей государственно-частного партнерства, которые могут быть использованы в российской практике, следует присовокупить американскую модель партнерства государственного и частного секторов (Public-Private-Partnership-PPP), связанную с решением ориентированных на общее благо задач культурной политики в городе и регионе. Сотрудничество состоит в персональном участии в культурных проектах, разработке стратегии для их развития и финансирования. Партнерами государственных и муниципальных организаций культуры являются не только организации частного сектора, но и частные инициативы, группы по интересам и др. Ответственность за организацию проекта при этом остается за
государством, а ответственность за финансирование и исполнение - структуры бизнеса, государственные и общественные организации. Целью таких проектов является развитие культурных объектов для повышения привлекательности населенного пункта как для жителей, так и для гостей.
В качестве положительного примера можно привести созданную британскими промышленниками организацию ABSA (Association for Business Sponsorship of the Arts), которая успешно привлекает спонсорские средства в том числе и в сферу культуры. Программа Pairing Scheme, направленная на активизацию спонсорства, определяет условия современного государственного и частного финансирования культурных объектов. Следующая программа, реализуемая ABSA, ориентирована на привлечение заинтересованных менеджеров к работе в культурных учреждениях на общественных началах. Это характерно для небольших публичных библиотек Соединенных Штатов Америки.
Существуют и другие многообразные формы государственно-частного партнерства. В одних странах основной акцент делается на создании новых объектов и организаций, в других – на повышении эффективности работы уже существующих. В отдельных государствах от частного сектора требуются крупные капиталовложения, в других - его роль ограничена содержанием объектов инфраструктуры.
Выделим положительно зарекомендовавшие себя формы государственночастного партнерства. К ним можно отнести: исполнение государственных заказов на контрактной основе, сдача в длительную аренду объектов культуры с обязательством совместного их использования, лизинг, государственночастные предприятия, соглашения о разделе доходов, концессионные соглашения1. Последние практически не применяются в России, хотя именно они представляют собой развитую, комплексную и перспективную форму государственно-частных партнерств и имеют конкурентное преимущество
1 См.: Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления // Отечественные записки, 2004 - №6(21).
перед другими формами, которые заключаются, например, в их долгосрочности, важной для выработки стратегий действий в сфере сохранения объектов культурного наследия, в значительной свободе принятия управленческих решений со стороны частного сектора, наличии у государства достаточных рычагов воздействия на случай нарушения договоренностей.
Принятый в 2005 году Федеральный Закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»1 создает реальные условия для интегрирования концессионной модели государственно-частного партнерства и в сферу российской культуры, в том числе для реставрации и включения объектов культурного наследия в культурный и хозяйственный оборот, строительства и эксплуатацию объектов недвижимости, управление фондами культурных ценностей, инфраструктурную застройку территорий, прилегающих к объектам культурного наследия2.
Министерство культуры и массовых коммуникаций проявляет заинтересованность по интеграции в сферу культуры концессионной модели государственно-частного партнерства и предпринимает попытки разработать проект внедрения такой модели в культурную деятельность3. Положительные результаты применения концессий будет зависеть от установления специального налогового режима, делающего выгодным здесь участие бизнеса.
Привлечение дополнительных частных средств сегодня является не просто вопросом улучшения ситуации в сфере культуры, а стратегией вывода ее из кризисного состояния и придания импульса развития в дальнейшем. В этих условиях альтернативное финансирование отечественной культуры будет весьма актуальным и востребованным. Именно об этом шла речь на
1 См.: Федеральный Закон Российской Федерации от 21.07.2005 № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях". Собрание законодательства Российской Федерации, 25.07.2005, № 30, ст. 3126.
2 См.: Амунц Д.М. Государственно-частное партнерство. Концессионная модель совместного участия государства и частного сектора в реализации финансовоемких проектов //Справочник руководителя учреждения культуры, 2005. - №12. - С. 16-24.
3 Концепция разрабатывается Министерством культуры и массовых коммуникаций (в настоящее время переименовано в Министерство культуры) совместно с государственным университетом «Высшая школа экономики» (Институтом государственного управления - ГУ ВШЭ).
конференции «Применение механизмов государственно-частного партнерства в области культуры» в Государственной Третьяковской галереи в феврале 2007
года.1
Центральным местом в выступлениях и дискуссиях на этом форуме были поиски решения вопроса: Как сделать объекты историко-культурного наследия интересными для потенциальных инвесторов? С одной стороны звучала озабоченность в неизвестности судьбы передаваемых памятников в частые руки, а с другой, как выход из ситуации, предлагался успешно применяемый во всем мире опыт освоение механизмов государственно-частного партнерства в сохранении культурного наследия.
Во многих случаях объект культуры остается во владении и под присмотром государства или муниципалитета, но частное лицо, вкладывающее средства в его сохранение, получает доход от вовлечения объекта в реальную хозяйственную деятельность. Задача государства сводится к формированию продуманных правил ведения бизнеса в этой специфической области – с охранными обязательствами, графиками посещения туристов и, возможно, страхованием минимальной доходности и риска.
К сожалению, поиск приемлемой концессионной модели на государственном уровне продолжается уже достаточно длительное время. Не хватает более активной позиции государства по введению в культурный и хозяйственный оборот аварийных и многие годы неиспользуемых объектов культурного наследия, клубных и библиотечных зданий, которых в стране насчитывается десятки тысяч.
Сегодня критически оценивается общее состояние среды проживания человека и особенно исторической среды и коммунального хозяйства в исторических малых городах. Нельзя получить удовольствие от знакомства с памятником архитектуры, если вокруг мы видим грязь, невыразительные новые строения, бедность и разруху. К сожалению, через это формируется культура
1 В. Тоцкая. Государство и бизнес обсудили проблемы сохранения культурных и исторических памятников России. /PricewaterhouseCoopershttp://www.pwc.com/extweb/ncpressrelease.nsf.
поведения, отношения к своему прошлому, к своему наследию, а в целом к культуре общественного развития.
Острота проблемы, например, для Брянской области во многом обусловлена резко снизившимися в последнее десятилетие объемами работ по поддержанию памятников (ремонт, реставрация и пр.), распространяющейся их бесхозностью, а также снижением общей эффективности государственного и общественного контроля в рассматриваемой сфере. Особое внимание обращают ученые на то обстоятельство, что большинство потерь в сфере культурного наследия практически невосполнимы.
В то же время региональные программы поддержки культуры и сохранения историко-культурного наследия часто сформированы односторонне, в традициях прошлых лет, в них не предусмотрено места для участия бизнес-сообщества в разрешении проблем культуры. Программы сориентированы только на средства государства, которых по тем же источникам требуется для реставрации, капитальных ремонтов, оснащения техническими средствами, поддержания учебного процесса в учебных заведениях, реализации творческих проектов как минимум на порядок больше.
Сложилась ситуация когда государство само не может и в то же время не позволяет это делать другим. На федеральном уровне не предложена концепция развития культуры и сохранения культурного наследия страны на ближайшие годы, как и не предложена такая концепция в большинстве субъектов России. Принятие стратегии и ее реализация, с активным участием бизнеса на сегодняшний день будет являться, возможно, единственным вариантом выхода культуры из кризиса. Среднесрочная федеральная и региональные программы в сфере культуры по своему содержанию могут решать только частные проблемы.
Наряду с этим есть положительные региональные примеры. Заслуживает внимания и распространения первый опыт Тверской области, где в течение трех последних лет функционирует механизм передачи государством объектов культурного наследия в доверительное управление. Возрождение и
рациональное использование объектов культурного наследия осуществляется на взаимодоверительных основах. Со стороны бизнес-структур – это деньги и эффективные управленческие решения. Со стороны государства – прозрачность отношений, четкие правила игры, административные решения. Государственные органы, считающие, что формирование ответственного, патриотичного инвестора, понимающего истинную цену памятников истории и культуры, – основополагающий элемент успеха государственно-частного партнерства, всячески поддерживают имиджевую составляющую партнера. Для этих целей администрация области осуществляет специальные мероприятия для инвесторов, поощряет формирование благоприятного общественного мнения по отношению к ним. Одним из таких партнеров по доверительному управлению стал Национальный центр опеки наследия, с которым реализуется пилотный проект, куда вошли памятники культурного наследия исторической застройки в центре Торжка, а также комплекс объектов Путевого дворца, построенный во времена Екатерины II. Уникальное решение этого проекта состоит в том, что партнер от бизнеса будет осуществлять регенерацию территории нескольких кварталов центра исторического города, используя современные технологии и методы работы с памятниками.
Указанное сотрудничество осуществляется в рамках областной целевой программы Тверской области «Возрождение тверских усадеб», цель которой с помощью бизнес-сообщества полноценно реанимировать огромный пласт усадебной русской культуры. Этот опыт государственно-частного партнерства было бы актуальным распространить на все регионы, обладающие значимым недвижимым культурным наследием, которое требует больших финансовых инвестиций1.
С 1 января 2008 года вступили в силу отдельные статьи Федерального Закона Российской Федерации «Об объектах культурного наследия
1 Cм.: М. Бородов. Наша область станет примером для России. //Тверская жизнь, 2007 - 28 февраля.
(памятников истории и культуры) народов Российской Федерации»1, позволяющие приватизацию таких объектов.
Но приватизация - радикальная форма изменения судьбы памятника. Более мягкая форма разделения ответственности за сохранение памятников культуры - когда памятник остается в государственной собственности, но частный бизнес вкладывает деньги в реставрацию и инфраструктуру культурного объекта и может получать прибыль от использования памятника.
Реально осуществленных проектов государственно-частного партнерства крайне мало, они реализуются скорее не в области культуры, а других областях, хотя есть положительный опыт реконструкции Дворца детского и юношеского творчества и театра юного зрителя в Брянске, памятников в Торжке, реализуются проекты развития усадьбы Ясная Поляна, есть удачный опыт взаимовыгодной для арендатора и государства эксплуатации лермонтовской усадьбы Середниково. Национальный фонд «Возрождение русской усадьбы» в качестве альтернативы приватизации и частной эксплуатации предложил по западному примеру создать национальный траст общественных организаций для охраны памятников культуры2.
В нашей стране участие бизнеса в развитии культуры и сохранении культурного наследия не получило широкого распространения. Этому не способствуют действующие правовые нормы и органы исполнительной власти, проявляющие консерватизм в решении значимых задач культуры. Другой проблемой является то, что для российского бизнес-сообщества тема поддержки культуры все еще является неосознанной деятельностью. Сама сфера культуры в большей части не готова для инициирования широких контактов с крупным и средним бизнесом. Идея социальной ответственности бизнеса, в том числе необходимости вложения инвестиций в культуру как новое социальное явление проводится в жизнь немногими крупными
1 См.: Федеральный закон от 25.06.2002 г. № 73-ФЗ (ред. от 18.10.2007) "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". Собрание законодательства РФ, 01.07.2002.
2Применимы ли механизмы государственно-частного партнерства в области культуры? – http://news.tipok.ru.
корпорациями и банками. Большинство мелких и средних отечественных предпринимателей не испытывают заинтересованности в решении социальных проблем своих регионов.
Вместе с этим, определенные социальные установки в сознании российской общественности в целом, и бизнес-сообщества в частности, стали происходить. Доказательством тому служат появляющиеся в печати публикации, все чаще организовывающиеся конференции и семинары, касающиеся вопросов социальной активности бизнеса в России, ответственной миссии предпринимательской деятельности перед местным сообществом. Начинает увеличиваться количество и качество контактов представителей бизнеса со сферой культуры и искусства. Это можно расценить как начало движения к осознанию необходимости выработки бизнесом стратегических концепций участия в социокультурной жизни на общегосударственном и локальном уровнях. Впереди формирование общественного осмысления и систематизации тех процессов, которые необходимы в отношениях «государство-бизнес-культура-общество».
Сегодня государственное финансирование культуры остановилось на черте выживания. Это создает опасность для ее развития и сохранения культурного наследия. Государственно-частное партнерство и участие частного капитала в культурных проектах - это не дань времени, не вопрос получения прибыли, а разрешение проблем, тормозящих развитие культуры.
Многие институты самой сферы культуры сегодня находятся в инертном, аморфном состоянии и не проявляют должной активности по выходу из затянувшегося кризиса. Именно от них должна исходить инициатива, и именно они должны сформулировать предложения по решению текущих проблем и выработке стратегии своего развития, тем самым способствовать формированию прогрессивной нормативной правовой базы в области культуры.
При этом необходимо учесть, что во многих западных странах доля частного капитала в структуре финансирования того или иного культурного
проекта составляет 20–30 %, а иногда и 100 % — это инвестиции, спонсорские или меценатские средства.
В настоящее время в России наметился ряд «магнитных центров», где взаимодействие государства и бизнеса выглядит наиболее плодотворными. Укрепляется понимание того что, культура окупаема и может быть привлекательной для инвестиций. Так пример можно привести опыт проекта «Стрейтфорд – Веймар – Ясная Поляна»1. Культурное наследие и устойчивое развитие», где стоимость инвестиций составляет 250 тысяч евро. В отечественной культуре можно получать доходы, но для этого надо создать потенциальным инвесторам приемлемые условия.
Взаимодействие культуры и бизнеса может развиваться как минимум по трем направлениям: меценатство, спонсорство и инвестиции в культуру.
Спонсорство, в отличие от меценатства, ориентируется на вложение средств с получением определенной выгоды (как минимум в public relations). Спонсорство должно быть прозрачным и основанным на договорных отношениях. В сложившейся российской практике спонсор дает на мероприятия 30-70% необходимых средств. Для спонсоров важно, что с них не только берут деньги, а дают возможность участвовать в мероприятиях, имеющих общественное значение. Для поощрения спонсоров не нужен специальный закон, требуются только поправки в Налоговый кодекс, позволяющие легитимное изъятие из налогооблагаемой базы средств, потраченных на общественно значимые культурные цели.
Инвестиционные проекты предполагают вложение частных и бюджетных средств в те или иные объекты культуры. При чем корпорации (бизнесу) выгодно получить от этих вложений в перспективе прибыль2. Необходимо
1 Из материалов конференции «Развитие малого бизнеса в туризме», 2007 - ноябрь, г.Ярославль.
2 См.: Благотворительность в современной России: истоки, проблемы, перспективы / Сборник материалов международной научно-практической конференции, посвященной 100летию открытия женской гимназии в городе Брянске / Под общ. ред. Т.С. Болховитиной. – Брянск: БФ ОРАГС, 2007; Векслер А.Ф. Зачем бизнесу спонсорство и благотворительность. – Н. Новгород: Издат. центр Агентства PR-Эксперт, 2002.; Ветрова Н.К., Демин Ю.Ю. Фандрайзинг в учреждениях культуры Свердловской области. // Справочник руководителя