К критике современной теории государства. Учебное пособие

Ф о р м а у с т р о й с т в а

ва — регионалистическую (или регионалистскую, регионализированную). Иногда к регионалистическим

государствам причисляют Португалию, чьи административные и автономные регионы согласно Конституции 1976 г. также довольно самостоятельны, и Бельгию периода 1970–1993 гг. Есть мнение, что регионалистическое устройство представляет собой временный этап на пути к федерации. Основания для этого есть, ведь Бельгия в 1993 г. преобразовалась

вфедерацию.

Орегионалистической форме устройства часто вспоминают при анализе реформ устройства Соединенного Королевства 1990–2000-х гг., так называемой деволюции15. Для constituent countries («составляющих стран») Шотландии, Уэльса и Северной Ирлан-

дии созданы «индивидуальные» автономные модели16. Так, шотландский Парламент, возрожденный в 1998 г.17, имеет право законодательствовать по любым предметам ведения, кроме «зарезервированных» за общегосударственным Парламентом. Последний вправе законодательствовать в отношении

15.Инициатором выступило лейбористское правительство Энтони Чарльза Линтона Блэра (1997–2007).

16.Автономией исторически наделены и заморские владения Ангилья, Бермуды, Теркс и Кайос и др.

17.Существовал до объединения Англии (включавшей в свой состав Уэльс) и Шотландии в единое королевство в 1707 г.

[ 73 ]

В и т а л и й И в а н о в

Шотландии как по «зарезервированным» предметам ведения, так и по «незарезервированным18. Законы Соединенного Королевства могут корректироваться шотландскими парламентариями19 и даже отменяться. Но все их решения подлежат согласованию с правительством и утверждению Короны. Ассамблея Северной Ирландии тоже наделена законодательной компетенцией, и ее решения тоже согласуются и утверждаются в Лондоне. Национальная ассамблея Уэльса полномочна принимать «вторичные законы», которые «адаптируют» законы UK и т. д. Отмечается тренд к дальнейшему повышению самостоятельности «субъектов Королевства», в перспективе не исключена и деволюция Англии.

Есть пример и федеративного государства, состоящего из автономных образований. Индия конституционно заявляет себя федерацией, «Союзом штатов». Сейчас их 35. При этом штаты — субъекты Союза создаются, реорганизуются и упраздняются законами, принимаемыми союзным Парламентом без их согласия. Своих конституционных актов штаты (за исключением Джамму и Кашмира) не име-

18.На практике применяется так называемое соглашение Сьюэла, согласно которому правительство перед внесением в общегосударственный Парламент законопроекта, затрагивающего компетенцию Парламента Шотландии, официально запрашивает у шотландской администрации (аналога правительства) одобрение последнего.

19.Могут и менять ставку подоходного налога в пределах ± 3%.

[ 74 ]

Ф о р м а у с т р о й с т в а

ют. В Конституции закреплен перечень предметов ведения, по которым законодательствуют штаты. Но в ряде случаев по ним вправе законодательствовать Парламент. Более того, за последним закреплено исключительное право издавать законы по любому вопросу, не упомянутому в перечнях предметов ведения штатов и конкурирующего ведения Союза

иштатов. Законодательная власть в штате осуществляется легислатурой, которую составляет губернатор, назначенный президентом Союза по рекомендации союзного совета министров20, и законодательное собрание или губернатор, законодательный совет

изаконодательное собрание. Члены законодательного собрания избираются на прямых выборах, члены законодательного совета назначаются губернатором

иизбираются законодательным собранием и специальными коллегиями. Исполнительную власть возглавляет губернатор. Существуют советы министров штатов, ответственные перед законодательными собраниями. Главным министром губернатор назначает представителя партии, имеющей большинство в законодательном собрании, министров для назначения губернатору подбирает главный министр. На практике главный министр и совет министров играют ключевую роль, большинство решений губернатор принимает по их рекомендации (в штатах же

20.Одно и то же лицо может быть губернатором нескольких штатов.

[ 75 ]

В и т а л и й И в а н о в

копируется парламентско-правительственная форма правления, действующая на союзном уровне)21. Однако не следует игнорировать права губернатора отправлять главного министра и министров в отставку, а также распускать законодательные собрания в контексте устройства (а не правления). Нужно отметить

иподробнейшую конституционную регламентацию деятельности штатов и, разумеется, возможность принятия Президентом полномочий губернаторов

исоветов министров, а Парламентом—полномочий легислатур.

Закономерен вопрос: можно ли считать Индию федеративным государством, если ее штаты—автоном- ные образования, а не государственные? Ведь нет же второй системы государственной власти. И нет второй системы права. Следовательно, нет и федерации. С одной стороны, федерации действительно нет. Но,

сдругой стороны, Индия же самоопределяет себя как федерацию, а свои штаты как субъекты федерации. А это придает ее штатам, если угодно, квазигосударственность.

То же самое касается и штатов в Малайзии, territories в Австралии и Канаде. Это автономии, которых федеративная субъектность делает квазигосу-

21.Для губернаторов штатов Аруначал-Прадеш и Нагаленд была предусмотрена возможность действовать самостоятельно от советов министров.

[ 76 ]

Ф о р м а у с т р о й с т в а

дарственными образованиями. Только в австралийской и канадской федерациях есть и другие субъекты, государственность которых не вызывает никаких со- мнений—штаты и, соответственно, провинции.

Упомяну и «федерацию», вообще никак не вписывающуюся в классические определения: Танзанию, созданную в 1964 г. объединением Танганьики с Занзибаром и Пембой. Танганьики как территориального образования больше нет, ее территория разделена на 21 область, ими непосредственно управляют танзанийские органы власти. А у Занзибара и Пембы есть своя Конституция, свой парламент и т. д. По моему мнению, Танзания — унитарное государство, включающее автономное образование Занзибар и Пемба.

Невозможно признавать и федеративность Мьянмы, при военной тирании она стала однозначно унитарным государством (да и была ли она когда федерацией?).

Территориальные образования, входящие в состав федеративных государств, могут не иметь статуса их субъектов. В той же Индии есть семь союзных территорий, к ним относится и национальная столичная территория Дели22. Вообще же столицы выделены в отдельные территориальные образова-

22.Дели, а также Пудучерри несомненно относятся к автономным образованиям, остальные союзные территории — скорее административные образования.

[ 77 ]

В и т а л и й И в а н о в

ния во многих федерациях, в частности, в Аргентине, Бразилии, Мексике, Нигерии, США. А в Малайзии выделены старая и новая столицы Куала-Лумпур и Путаджая и оффшорный финансовый центр Лабуан.

В США помимо 50 штатов23 со статусом субъектов Федерации и округа Колумбия (Вашингтон) входят около 300 автономных индейских резерваций и островные территориальные образования в Тихом океане и Карибском море со статусами «невключенных организованных территорий» (Гуам, Пуэрто-Рико, Северные Марианские острова и др.) и «невключенных неорганизованных территорий» (Американское Самоа и др)24. В XVIII–XIX в. значительную часть United States составляли владения со статусом «включенных организованных территорий», постепенно они пре-

образовывались в штаты25. В этой связи уместно будет заметить, что долгое время США были по факту полуфе-

дерацией—одна половина официально федеративного государства представляла собой реальную федерацию, но другая была организована на унитарных началах.

Вунитарном государстве могут состоять не толь-

23.Виргиния, Кентукки, Массачусетс и Пенсильвания официально называют себя не штатами, а республиками (commonwealthes).

24.Можно сколько угодно рассказывать, что эти автономные и государственные образования не входят в США, но участие их жителей

ввыдвижении кандидатов на выборах американского Президента (праймериз), по-моему, снимает все вопросы.

25.Последней была Аляска в 1959 г.

[ 78 ]

Ф о р м а у с т р о й с т в а

ко автономные, но и государственные образования. От Узбекистана государственно обособлена республика Каракалпакстан26. Государственностью обладают Антильские острова27, входящие в состав Королевства Нидерланды. Коронные владения Остров Мэн, Джерси и Гернси формально не включены в Соединенное Королевство, но поскольку они находятся под его суверенитетом, подчиняются его законам и т. д., то их все же нужно рассматривать как государственные образования UK. Вероятно, со временем государственными образованиями станут Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия. Как и итальянские области28.

Очень часто в качестве «квалифицирующих» признаков федеративных государств указывают наличие двухпалатного парламента, одна из палат которого формируется как «представительство» субъектов федерации и двойного гражданства (федерации и субъ-

26.Официально именуется «суверенной республикой». Конституция Узбекистана даже предусматривает возможность сецессии Каракалпакстана.

27.Как единое государственное образование должны быть ликвидированы в 2008 г.

28.Влиятельная итальянская партия Lega Nord выступает за предоставление максимальной самостоятельности северу страны, который она

предлагает считать отдельной страной «Паданией». В 1990-е гг. выдвигался проект федеративного разделения Италии на «Паданию», «Этрурию» (центр) и «Магну Гресию» (юг).

[ 79 ]

В и т а л и й И в а н о в

ектов федерации), а также выборность глав исполнительной власти субъектов федерации. Делать это не нужно. Германский Бундестаг—однопалатный. Довольно часто Бундесрат, который составляют представители правительств земель, ученые называют «верхней палатой парламента ФРГ». Но он от этого таковой, естественно, не становится. Однопалатный парламент и у Венесуэлы. В ОАЭ имеется лишь однопалатный законосовещательный орган (Федеральный национальный совет). Зато в парламентах унитарных Казахстана, Нидерландов, Франции, Южно-Африканской Республики и др. есть вторые «региональные» палаты. Что до двойного гражданства (или подданства), то его нет в большинстве федераций. Нет, например, ни в Австрии, ни в Австралии, ни в Канаде. Германские земли правомочны вводить свое гражданство, но не вводят. А вот Узбекистан с Каракалпакстаном ввели каракалпакстанское гражданство. Губернаторы американских, бразильских, нигерийских штатов избираются населением, однако избираются и губернаторы японских префектур и индонезийских провинций. В Германии правительства земель назначают ландаги. ОАЭ, как уже говорилось,—федерация деспотий29.

29.У субъектов федерации могут быть главы, не руководящие исполнительной властью или руководящие «церемониально». В австралийских штатах есть губернаторы, назначаемые монархом по рекомендации правительств штатов. Северную территорию возглавляет администратор, которого назначает генерал-губернатор по реко-

[ 80 ]

Ф о р м а у с т р о й с т в а

Субъектам федераций еще нередко приписывают обладание некоей учредительной властью. Логично

вэтой связи также пробовать усматривать ее и у государственных образований в составе унитарных государств. Но учредительная власть производна от суверенитета. Несомненно, федеративное или унитарное объединение государств либо присоединение государств к другому влечет утрату суверенитета объединившимися или присоединившимися государствами, а значит, и утрату ими учредительной власти. При создании федерации «сверху», т. е. путем наделения государственностью прежде административных, автономных образований, тем более бессмысленно говорить о какой-либо учредительной власти субъектов федерации. Право на сецессию (закреплявшееся

вчастности за союзными республиками в СССР) есть право на восстановление или получение суверенитета, на восстановление или получение учредительной власти30. Не более.

мендации союзного правительства. У Австралийской столичной территории нет ни губернатора, ни администратора. Практически аналогичная система в Канаде. Генерал-губернатор назначает лей- тенант-губернаторов в провинции и Северо-Западные территории по рекомендации их правительств. Территориям Нанавут и Юкон лейтенант-губернаторов не полагается, туда федеральное правительство назначает комиссаров.

30.Ни одна федерация в настоящее время не признает за своими субъектами права на сецессию.

[ 81 ]