К критике современной теории государства. Учебное пособие

Ф о р м а п р а в л е н и я

основано на принципах разделения властей и парламентаризма. Верховенством в системе власти обладает парламент, целиком или частично избираемый гражданами на прямых выборах, и правительство. Глава государства либо наследственный или выборный «конституционный монарх» (Испания, Малайзия, Нидерланды, Таиланд, Япония), либо должностное лицо, избираемое парламентом (Греция, Израиль, Италия, Турция), специально образуемой коллегией (в Германии президент избирается Федеральным Собранием, состоящим из членов Бундестага и делегатов ландтагов, в Индии президента избирает коллегия выборщиков, состоящая из выборных членов Парламента и законодательных собраний штатов) или гражданами (Австрия, Литва). Формальным главой исполнительной власти является либо глава государства (Индия19, Нидерланды), либо глава правительства (Япония). Последний всегда выступает реальным главой государства и исполнительной власти. Допустим, впрочем, и некий дуализм главы государства и главы правительства в том случае, если у первого имеется не только властная компетенция, но и возможность ею пользоваться самостоятельно (Греция). Глава государства в обязательном порядке

19.В Индии президент также входит в состав парламента (здесь, как и во многих других индийских институтах, сказалось британское влияние).

[ 43 ]

Ф о р м а п р а в л е н и я

пейский парламент появился по одной версии в Исландии, по другой — в Испании) и «классической парламентской монархией», сохраняются определенные пережитки деспотизма. Британская нация на конституционном уровне не заявляется источником и носителем власти, конституция (как единый письменный правовой акт) вообще отсутствует. Король (королева) — не просто формальный глава государства и исполнительной власти. Парламент состоит из монарха и двух палат. Более того, считается, что власть исходит от короля (королевы)-в-Парла- менте и короля (королевы)-в-Совете20. Тем не менее «по совокупности признаков» Великобританию следует относить именно к парламентско-правительст- венным государствам. Это как раз тот случай, когда «исключение подтверждает правило». Ведь на практике с сер. XVIII монарх либо делегирует осуществление своих полномочий премьер-министру21, ми-

20.Тайный совет призван помогать королю (королеве) осуществлять его законодательные, исполнительные и судебные функции. В настоящее время это в основном церемониальный орган, но все же стоит отметить, что формально монарх принимает многие решения по рекомендации Совета (реально — премьер-министра и министров), они оформляются как приказы-в-Совете и т. д. Кабинет является одним из комитетов Совета. Также существует Судебный комитет — одна из апелляционных инстанций.

21.Премьер-министр, согласно Акту о министрах Короны 1937 г., не должность (office), а положение (position). Положение премьера дает должность первого лорда казначейства. Формально он только

[ 45 ]

В и т а л и й И в а н о в

нистрам, другим высшим чиновникам либо действует по их рекомендациям22.

Парламентское государство. Единственным таким государством является Швейцария. Ее государственный опыт довольно оригинален и явно не сводим

первый среди равных в Кабинете. До 1937 г. премьерский статус вообще никак не регулировался.

Сейчас принято считать, что первым британским премьером в более-менее современном смысле был Роберт Уолпол, герцог Оксфордский, имевший огромное влияние на королей Ганноверской династии Георга I и Георга II, в 1721–1742 гг. занимавший пост первого лорда казначейства. Но при жизни его называли премьер-министром только критики.

Георг III (1760–1820) и его сыновья Георг IV (1820–1830) и Вильгельм IV (1830–1837), как правило, вверяли правительство деятелям, имевшим поддержку в Палате лордов. Виктория (1837–1901) назначала первыми лордами казначейства только парламентских выдвиженцев. При ее сыне Эдуарде VI (1901–1910) и внуке Георге V (1910–1936) укоренилось представление, ставшее затем нормой, что премьер должен нести ответственность главным образом перед Палатой общин

исам быть ее членом.

22.Деспотические пережитки номинально сохраняются и в других королевствах Содружества (15 бывших британских колониях, объединенных вместе с UK личной унией, т. е. общим главой государства)— Австралии, Барбадосе, Канаде, Ямайке и пр.

Вучебной и даже научной литературе часто можно встретить утверждения вроде «Канадой формально правит британская королева». Это неверно. На самом деле Канадой формально правит королева (король) Канады. Другое дело, что она также одновременно королева Соединенного Королевства, королева Австралии и т. д.

[ 46 ]

Фо р м а п р а в л е н и я

кособой форме парламентской республики или, пользуясь моей терминологией, парламентско-правитель- ственного государства. Верховная власть в Швейцарии осуществляется преимущественно двухпалатным парламентом (Союзным Собранием). Он избирает из числа швейцарских граждан директорию (Союзный Совет), выступающую одновременно «коллективным главой государства», «коллективным президентом» и правительством, функционирующую на основе коллегиального принципа23. Согласно правовому обычаю места в директории распределяются

между парламентскими партиями пропорционально количеству имеющихся у них депутатских мандатов. Также соблюдается конституционное требование равного представительства в директории языковых регионов. Директория несет ответственность перед парламентом, хотя в швейцарской Конституции прямо не предусмотрено право парламента распускать директорию или отрешать ее членов. Роспуск парламента или его палат в ней тоже не предусмотрен.

Президентское государство. Его образцами нужно назвать Российскую Федерацию и Соединенные Штаты Америки. Президентскими являются многие афри-

23.Президент и вице-президент избираются Союзным Собранием из числа членов Союзного Совета сроком всего на один год, при этом переизбрание на следующий срок запрещено.

[ 47 ]

В и т а л и й И в а н о в

канские и латиноамериканские государства. В президентском государстве власть также исходит от нации и также провозглашаются принципы разделения властей и парламентаризма. Только верховенством в системевластиобладаетглавагосударства,одновременно возглавляющий исполнительную власть (президент). Он избирается на выборах—прямых или косвенных (в США президента избирает специальная коллегия выборщиков24). Глава государства формирует пра-

24.Система косвенных президентских выборов была разработана в XVIII в. (окончательно сформировалась в XIX) для молодого федеративного государства, не развитого ни с точки зрения политической культуры, ни с точки зрения инфраструктуры. Но тем не менее она благополучно дожила до наших дней.

Каждый штат имеет число выборщиков, соответствующее числу его сенаторов и конгрессменов. Поскольку число конгрессменов время от времени меняется, то меняется и число выборщиков. Три выборщика есть у округа Колумбия, не представленного в Конгрессе. В наши дни президента выбирают 438 выборщиков. Кандидаты выдвигаются в каждом штате и в Колумбии отдельно. Президентом может быть избран кандидат, баллотировавшийся не во всех штатах, но лишь в большинстве. (Авраам Линкольн в 1860 г. баллотировался в 24 штатах из 33 тогда существовавших и победил, получив 180 из 303 голосов выборщиков.) Нет никакого единого порядка голосования и подведения итогов выборов, соответственно, нет и федерального органа, полномочного организовывать президентскую кампанию. В большинстве штатов голоса всех выборщиков штата автоматически получает тот кандидат, который набрал в штате простое большинство голосов избирателей. Исключение составляют Мэн и Небраска, где предусмотрено пропорциональное представительство выборщиков.

[ 48 ]

Ф о р м а п р а в л е н и я

вительство и возглавляет его (США), либо назначает главу правительства и формирует правительство вместе с ним (Россия). Правительство несет ответственность только перед главой государства. Парламент, целиком или частично избираемый на прямых выборах, может участвовать в формировании правительства, также может иметь право выносить вотум недоверия правительству (но это не влечет автоматически его отставку) и /или инициировать процедуру отстранения главы государства в особых случаях. Глава государства в свою очередь может иметь право роспуска парламента или одной из его палат также

Выборщики никогда не собираются вместе (т. е. понятие «коллегия» условно). Собрания выборщиков проводятся в столицах штатов и в Вашингтоне в один и тот же день. На них каждый выборщик голосует за кандидатов в президенты и вице-президенты отдельными бюллетенями. Теоретически выборщик может проголосовать не за того кандидата, за которого обязан, или воздержаться. Результаты всех голосований суммирует на совместном заседании обеих палат Конгресса председатель Сената (действующий вице-президент). Он же официально объявляет имена новых президента и вице-президента.

Возможна ситуация, когда победителем по числу голосов избирателей и победителем по числу голосов выборщиков окажутся разные кандидаты. Так, в 2004 г. демократ Альберт Арнольд Гор собрал 51 млн голосов избирателей, которые конвертировались в 266 голосов выборщиков. Его соперника республиканца Джорджа Уокера Буша предпочли 50,4 млн voters, которых представлял 271 electors. Оба кандидата несколько дней оспаривали друг у друга победу во Флориде (25 выборщиков). В итоге по официальным данным Буш опередил Гора всего на 537 голосов.

[ 49 ]

В и т а л и й И в а н о в

вособых случаях. Президентские государства—это президентские («монопрезидентские», «суперпрезидентские», «неопрезидентские») республики

всовременной терминологии. Президентов нередко называют «республиканскими монархами», «демократическими монархами». С понятными оговорками это, думается, уместно25.

Президентско-парламентское государство. Такое национальное государство характеризуется дуализмом главы государства (президента), избираемого на прямых выборах, и парламента, целиком или частично избираемого на прямых выборах. Главой исполнительной власти может быть как глава государства (Франция, Польша), так и назначаемый им глава правительства (Украина). Глава государства имеет право самостоятельно назначить главу правительства, но реализовать его на практике может лишь при наличии лояльного парламентского большинства, по-

25.В некоторых президентских государствах имеются «надпарламенты», осуществляющие наиболее важные законодательные полномочия (в Индонезии—Народный консультативный конгресс, включающий членов парламента, избранных на прямых выборах, и депутатов, назначенных президентом и руководителями партий, представленных в парламенте; в Туркмении — Народный совет, состоящий из президента, депутатов парламента, представителей районов, министров, председателей высших судов, генерального прокурора, глав областей и пр.).

[ 50 ]

Ф о р м а п р а в л е н и я

скольку парламент правомочен выносить правительству вотум недоверия; в противном случае ему приходится назначать выдвиженца парламента (Франция). Либо глава государства имеет право самостоятельно назначить главу правительства, а тот в свою очередь обязан заручиться вотумом доверия у парламента, т. е. опять-таки глава государства не может реализовать свое право в полной мере без лояльного парламентского большинства (Польша26). Либо глава государства нормативно обязан назначить выдвиженца парламента, т. е. парламентского большинства (Украина). Формирование правительства производится главой государства по представлению главы правительства (Франция, Польша) или парламентом опять же по представлению главы правительства и с участием главы государства (Украина). Правительство, соответственно, несет ответственность одновременно перед главой государства и парламентом. Выражение парламентом вотума недоверия правительству влечет его отставку. Глава государства имеет право отставить

26.Президент назначает Председателя Совета Министров и по его представлению остальных членов Правительства. Если Президент не назначает членов Совета Министров или Сейм отказывает Правительству в доверии, Сейм должен сам избрать Правительство, а если этого не делает, то право назначения Правительства вновь переходит к Президенту. Если же и новое Правительство не получит доверия, то Президент распускает Сейм и назначает новые выборы.

[ 51 ]

В и т а л и й И в а н о в

правительство (Франция) или не имеет (Польша, Украина). Парламент может отстранить главу государства (либо приостановить его полномочия до судебного решения), а тот вправе распустить парламент в особых случаях. Определенно, следует выделять президентско-парламентскую («французскую») и парламентско-президентскую («украинскую») субформы правления. Тем более что принято деление на президентско-парламентские и парламентскопрезидентские республики. Дуализм в президентскопарламентском государстве задает предпосылки для двоевластия. Причем двоевластия даже не главы государства и парламента, а главы государства и главы

правительства27. В этой связи допустимо говорить о президентско-правительственном государстве.

Централистское государство. Источником и носителем власти в таком государстве тоже провозглашается нация. Но разделение властей и парламентаризм отвергаются, в основу правления закладывается принцип централизма («демократического централизма»)28. Высшим органом власти выступает нацио-

27.Развитие политической ситуации на Украине в 2006–2008 гг. это исчерпывающе подтверждает.

28.Историческим предшественником централистских моделей, начиная с советской, были французские опыты революционных периодов 1792–1795 гг. (когда после свержения короля вся полнота власти перешла к Национальному конвенту) и 1871 г. (Парижская коммуна).

[ 52 ]