К критике современной теории государства. Учебное пособие
.pdfР о с с и й с к и й о п ы т
РСФСР и СССР следует считать эталонными централистскими государствами (остальные так или иначе
брали с них пример). В 1918–1936 гг. высшим органом власти в РСФСР был Всероссийский Съезд Советов, составлявшийся из представителей городских советов и губернских и уездных съездов советов. Всероссийский Съезд избирал Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК), а тот в свою очередь избирал свой Президиум и председателя и формировал Совет Народных Комиссаров.
самый настоящий внутригосударственный договор. Т. е. он не подлежал ратификации. Однако участие в прекращении существования государства, частью которого являлась РСФСР, по определению относилось к компетенции не только ее президента и Верховного Совета, но и Съезда. В-пятых, денонсировать было нечего, как уже сказано, Договор 1922 г. к тому времени утратил силу и т. д.
Тем не менее выход РСФСР из состава СССР стал очевидным фактом, мировое сообщество его признало. А поскольку без отдельно взятой России существование СССР было немыслимо, то и прекращение его существования стало фактом. Однако политически и юридически процесс затянулся еще на две недели. 13 декабря руководители Казахстана, Киргизии, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана на специальной встрече не только одобрили демонтаж Союза и создание СНГ, но и обоснованно высказались за участие в этом всех союзных республик, как тех, кто уже объявил о своем выходе, так и тех, кто этого не сделал. 21 декабря были подписаны Декларация, фиксировавшая, что СССР прекращает существование с образованием СНГ и Протокол (договор), которым круг учредителей СНГ был расширен до 11 республик и сама Организация была по сути переучреждена (Грузия не участвовала, она присоединилась лишь в 1993 г.)
[ 133 ]
В и т а л и й И в а н о в
Первым председателем ВЦИК был Лев Каменев, но он продержался на этом посту считанные дни. Его сменил Яков Свердлов, один из фактических руководителей большевистской партии и советского государства. После смерти Свердлова в 1919 г. ВЦИК возглавил Михаил Калинин, считавшийся если не «декоративной», то уж точно второстепенной фигурой. С 1922 г. он одновременно был одним из председателей ЦИК
СССР, а в 1938–1946 гг. председательствовал в Президиуме Верховного Совета СССР.
Аналогичным образом организовывалось правление в других советских республиках, а затем и в СССР.
Так, союзная Конституция 1924 г. закрепляла, что высшим органом власти являлся составлявшийся из представителей городских советов, советов городских поселений, республиканских и губернских съездов советов Съезд Советов СССР. Он формировал Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК)
СССР, который выбирал свой Президиум, включавший в том числе председателей ЦИК4, и формировал Совет Народных Комиссаров. «Сталинская» Конституция СССР 1936 г. ввела в Союзе и союзных республиках системы правления, состоявшие из из-
4.Вначале их было четверо — по числу учредителей СССР. По мере увеличения числа субъектов Союза, увеличивалось и количество председателей ЦИК. В 1931 г. их стало уже семеро.
[ 134 ]
Р о с с и й с к и й о п ы т
бираемых на прямых выборах верховных советов, их президиумов во главе с председателями5 и советов народных комиссаров (с 1946 г. — советов министров), формируемых верховными советами.
Считалось, что у РСФСР и СССР коллективные главы («коллективные президенты») — президиумы ВЦИК и ЦИК, затем президиумы верховных советов, это нигде прямо не прописывалось, но следовало из конституций. «По системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением, наравне с Верховным Советом, и могущего противопоставлять себя Верховному Совету», — так в 1936 г. провозгласил Иосиф Сталин.
До 1977 г. лидеры партии и фактические правители страны либо вообще не занимали никаких высших государственных постов, либо возглавляли правительство (правительства).
Долгое время руководство у большевиков организовывалось на сугубо коллегиальных началах. Партийное лидерство Владимира Ленина никак не формализовалось, в 1919–1924 гг. он был одним из членов Политического Бюро. Сталина в 1922 г. избрали гене-
5.Заместителями председателя Президиума Верховного Совета СССР
становились председатели президиумов верховных советов союзных республик.
[ 135 ]
В и т а л и й И в а н о в
ральным секретарем Центрального Комитета, но эта должность тогда считалась «технической». Она даже не была прописана в партийном Уставе (прежде избирались председатель Секретариата, ответственные секретари). Однако постепенно Сталин сделал ее «политической». Преуспев в борьбе за ленинское наследство, он к 1928 г. стал признанным вождем партии и государства. Но в 1934 г. должность генсека упразднили, и Сталин до самой смерти избирался лишь секретарем ЦК (их было несколько). В 1953 г. Никиту Хрущева выбрали первым секретарем ЦК. В уставную структуру руководства эту должность опять же не включили. После смещения Хрущева в 1964 г. партию возглавил Леонид Брежнев. Именно при нем в 1966 г. должность генерального секретаря восстановили и даже наконец сделали уставной.
Ленин был председателем советов народных комиссаров РСФСР (в 1917–1924 гг.) и СССР (в 1923– 1924 гг.) Сталин лишь в 1941 г. занял пост председателя Совнаркома СССР (с 1946 г. — председатель Совмина). Хрущев возглавил правительство только в 1958 г. Почти 12 лет Брежнев вместе с председателем Президиума Верховного Совета Николаем Подгорным (пытался добиться, чтобы его именовали в печати «президентом СССР») и председателем Совмина Алексеем Косыгиным (до сер. 1970-х представлял Союз в международных делах) образовывали правящий триумвират. К 1976 г. единствен-
[ 136 ]
Р о с с и й с к и й о п ы т
ным правителем стал Брежнев. В 1977 г. он объединил партийное руководство с председательством в Президиуме. Юрий Андропов и Константин Черненко следовали его примеру. Михаил Горбачев, придя к власти в 1985 г., поначалу ограничивался постом генсека, уступив место председателя Президиума своему союзнику Андрею Громыко (до 1988 г.).
Серьезную реформу на союзном уровне провели в 1988 г., тогда в качестве высшего органа власти учредили Съезд народных депутатов, ввели должность председателя Верховного Совета и установили, что Верховный Совет и его председатель избираются Съездом из числа народных депутатов.
В 1988–1990 гг. председатель Верховного Совета был по Конституции высшим должностным лицом Советского государства, представляющим Союз внутри страны и в международных отношениях, т. е. де-факто главой государства. Эта должность вводилась специально для Горбачева. Разумеется, одновременно с учреждением для него же поста президента, полномочия председателя Верховного Совета сократили.
С 1990-го СССР стал реорганизовываться в президент- ско-парламентское государство. Таким образом ру-
ководство страны пыталось хотя бы частично разрешить кризис власти, вызванный стремительной
[ 137 ]
В и т а л и й И в а н о в
эрозией советского проекта. Был учрежден пост главы государства—президента. Предполагалось избирать президентов на прямых выборах, но в порядке исключения первого (и, как вскоре выяснилось, последнего) избрал Съезд. Затем президенту вверили руководство исполнительной властью, а Совет Министров заменили Кабинетом Министров, формируемым президентом с согласия Верховного Совета и подотчетным главе государства и Верховному Совету.
Во многом аналогичным образом реформировалась РСФСР. В 1989 г. ее высшим органом власти также стал Съезд народных депутатов6. У республиканского Верховного Совета также появился председатель. Он, как и сам Верховный Совет, также выбирался Съездом. А в 1991 г. также учредили пост президента (по Конституции — высшее должностное лицо и глава исполнительной власти). Глава республики избирался на прямых выборах. Однако, если с 1991-го Совет Министров формировался только президен- том—с Верховным Советом согласовывалась только кандидатура председателя Совмина — и только ему был подотчетен, то уже в 1992-м правительство сделали подотчетным одновременно Съезду, Верховному Совету и президенту и последнего обязали согласо-
6.В других союзных республиках съезды народных депутатов не учреждались.
[ 138 ]
Р о с с и й с к и й о п ы т
вывать с Верховным Советом назначения еще и ряда министров. Иными словами, начали перестраивать централистскую систему в президентскую, но затем обратились к парламентско-правительственной мо-
дели. Причиной был затяжной конфликт между президентом Борисом Ельциным и Верховным Советом, приведший к двоевластию, а затем и «маленькой гражданской войне» в Москве 3–4 октября 1993 г. Но здесь я уже забегаю вперед.
Устройство Союза было довольно сложным. В его основу был заложен этнический принцип, производный от левой доктрины права наций на самоопределение. Изначально в СССР входило четыре республики, но постепенно их число выросло до 16.
В 1924 г. из состава РСФСР были выделены Туркменская и Узбекская СССР, в 1929 г. — Таджикская, в 1936 г.—Казахская и Киргизская, в 1940 г.—Карело- Финская. ЗСФСР в 1936-м разделили на Азербайджанскую, Армянскую и Грузинскую ССР. В 1940 г. СССР
присоединил Латвийскую, Литовскую, Молдавскую (в нее включили часть украинской территории) и Эстонскую ССР. Карело-Финская ССР в 1956 г. была возвращена в РСФСР как Карельская АССР.
«Системообразующим» субъектом выступала РСФСР, т. е. федерация включала в свой состав другую феде-
[ 139 ]
В и т а л и й И в а н о в
рацию, а если точнее, полуфедерацию. Субъектами РСФСР считались только автономные республики, большая часть российской территории организовалась на унитарных началах — она делилась на края, области, автономные области, национальные, а затем автономные округа, города республиканского подчинения. Автономные республики, края, области, автономные области, автономные округа, Москва с Ленинградом имели статусы субъектов РСФСР, либо ее автономных или административных единиц и одновременно автономных или административных единиц
СССР. (Т. е., например, Татарская АССР одновременно была субъектом РСФСР и автономной единицей СССР,
аКрасноярский край—административной единицей
иРСФСР и СССР.) Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. сделали автономные республики государственными образованиями.
РСФСР и СССР отличались крайне высокой степенью централизованности, что дает многим исследователям повод рассуждать о фиктивности совет-
ского федерализма. По моему мнению, правильнее говорить о централизованных или, если угодно, сверхцентрализованных федерациях.
В 1989–1990 гг. в обстановке углубляющегося кризиса, чем дальше, тем очевиднее грозящего развалом государства (начался «парад суверенитетов»7), со-
7. В 1990–1991 гг. свой суверенитет провозгласили все союзные респуб-
[ 140 ]
Р о с с и й с к и й о п ы т
юзное руководство взялось проводить управляемую децентрализацию. Помимо прочего были приняты законы, уравнивавшие союзные республики с автономными (!)8. Удержать ситуацию под контролем не получилось, децентрализация скоро стала неуправляемой. Попытки выработать модель обновления Союза в итоге вылились в идею договорного переучреждения государства, создания «Союза Суверенных Государств», полуфедеративного-полуконфедеративного образования, явно нежизнеспособного, обреченного на скорый развал. Учитывая, что планировалось сделать субъектами «ССГ» российские республики, т. е. создать последним все правовые условия для полной суверенизации, срыв подписания Союзного договора в 1991 г. и последующий демонтаж СССР приходится признать лучшим выходом для России.
Едва вновь став государством, Россия отказалась от советского этнофедерализма. Точнее, этнический
лики, кроме Туркмении, и все российские республики, кроме Дагестана и Мордовии. С правовой точки зрения цена этим декларациям невелика. Союзные республики стали государствами только после прекращения существования СССР, что до российских, то они были
иостались субъектами Федерации.
8.Таким образом Горбачев и его окружение пытались ослабить РСФСР, Верховный Совет которой собирался возглавить и возглавил Ельцин. Предполагалось, что руководители автономий сплотятся вокруг союзного центра и станут противовесом российскому руководству. Замысел, сравнимый по конструктивности с заливанием костра керосином…
[ 141 ]
В и т а л и й И в а н о в
принцип федеративного устройства сменили на этнотерриториальный. Статус субъектов Федерации, согласно Федеративному договору 1992 г., получили края, области, Москва и Санкт-Петербург, Еврейская автономная область и автономные округа.
Теперь о режиме. Высшая власть в СССР и РСФСР принадлежала руководству РСДРП(б) — РКП(б) — ВКП(б)—КПСС, политические решения принимались партийными органами (Центральным Комитетом, его Политическим бюро, Президиумом, Секретариатом). В 1977 г. КПСС конституционно провозгласили «руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государст-
венных и общественных организаций».
Советская олигократия9 изначально была идеальной, причем сугубо партийной, консенсусной10 и диктаторской. Уже с 1920-х структура олигархата ста-
ла усложняться благодаря бюрократизации партии
9.С 1918 г. (после подавления выступления левых эсеров — единственных союзников большевиков) в стране фактически установилась однопартийная система. В 1921 г. X Съезд РКП (б) запретил внутрипартийные фракции. Хотя фракционная борьба продолжалась до конца 1920-х гг. Так что о консенсусе в период 1917–1928 гг. следует рассуждать с известной долей условности.
10.Ленин не смог стать автократом вначале из-за наличия в руководстве партии и государства довольно сильных фигур (Льва Троцкого, Якова Свердлова и др.), а затем из-за тяжелой болезни.
[ 142 ]