К критике современной теории государства. Учебное пособие
.pdfФ о р м а у с т р о й с т в а
суть совокупность 1) населения — части населения государства, 2) территории—части территории государства и 3) публичной власти. Последняя может вы-
ступать прямым продолжением центральной власти и может быть обособлена (выборностью и пр.) и реализовывать компетенцию, выделенную центральной властью или оставленную на территориальном уровне (при формировании государства путем объединения государств, территориальных образований, присоединении территории к государству). Территориальное образование несуверенно. Оно по общему правилу не претендует ни на формальный суверенитет, ни на фактический. Исключения возможны при разделении государства1, его распаде2, отделении3 или отторжении части его территории4, не за-
1.К примеру, прекращение существования СССР в 1990–1991 гг., «бархатный развод» Чехии и Словакии в 1993 г., разделение Малой Югославии на Сербию и Черногорию в 2006 гг. (ему предшествовало преобразование Союзной Республики Югославия в полуфедератив- ный-полуконфедеративный Государственный Союз Сербии и Черногории в 2002 г.).
2.К примеру, распад Российской империи в 1917 г., Австро-Венгрии
в1918 г.
3.К примеру, отделение Сингапура от Малайзии в 1965 г., БоснииГерцеговины, Македонии, Словении и Хорватии от Югославии
в1991–1992 гг., Восточного Тимора от Индонезии в 2002 г.
4.К примеру, отторжение Косова от Сербии в 2008 г. (не факт, правда, что этот во всех отношениях сомнительный проект закончится созданием полноценного государства).
[ 63 ]
В и т а л и й И в а н о в
вершившихся международным признанием попытках
конституирования государственного статуса5.
Территориальные образования можно разделить на государственные, автономные и административные.
Государственные (государствоподобные) территориальные образования пользуются государствен-
ностью, т. е. всей полнотой государственной власти вне пределов ведения государств (и полномочий государств в пределах совместного ведения), им принадлежит остаточная компетенция, что фиксируется конституционными актами государств и государст-
венных образований и /или их конституционными договорами. Автономные территориальные обра-
зования самостоятельны в пределах, четко установленных конституционными и /или законодательными актами государств и /или договорами государств и автономных образований. Автономии часто имеют собственные конституционные акты, утвержденные центральной властью. Остаточная компетенция относительно автономий закрепляется за государством.
У административных территориальных образований
5.К примеру, отделение Абхазии от Грузии, которая в 1990 г. объявила об аннулировании всех советских правовых актов, регламентирующих ее статус, в том числе включавших в нее Абхазию. Последняя таким образом получила все основания для самоопределения, которому попыталась препятствовать та же Грузия, развязав в 1992 г. войну. Абхазия отстояла независимость, но до сих остается «непризнанным государством».
[ 64 ]
Ф о р м а у с т р о й с т в а
нет своих конституционных актов, их статус определяется только актами государства.
Статус и границы государственных образований не могут быть изменены без его согласия. Применительно к административным и автономным образованиям какого-то единого правила не существует, в одних государствах они реорганизуются и ликвидируются односторонними решениями центра, в других такие реформы требуют согласия населения и /или органов власти территорий.
Моделей организации власти в административных и автономных образованиях довольно много, их описание заняло бы слишком много места. Отмечу лишь, что их органы и должностные лица образуют единые системы власти вместе с органами и должностными лицами центральной власти. Но если органы и должностные лица автономных образований заведомо обособлены организационно и компетенционно, то органы и должностные лица административных образований «вертикализированны». У государственного образования есть собственная система государственной власти.
При этом в каждом территориальном образовании непосредственно действуют органы и должностные лица центральной власти.
В принципе любое территориальное образование автономно от центральной власти. Совсем упрощенно, в теории государственные образования
[ 65 ]
В и т а л и й И в а н о в
максимально автономны, административные минимально, а собственно автономные располагаются где-то «посредине»6. На практике же автономное образование может оказаться не менее самостоятельным, чем государственное, или, если переформулировать, государственное образование может оказаться не более самостоятельным, чем автономное. А то даже и менее.
Возможны и комбинированные варианты. Так, Сянган (Гонгонг) и Аомэнь (Макао), в прошлом владения, соответственно, Соединенного Королевства и Португалии, после передачи Китаю стали особыми административными районами. В отношении обоих ОАР применяется принцип «одна страна — две системы», из которого следует их практически полная самостоятельность во всех вопросах (включая право окончательного судебного решения), кроме обороны и внешних сношений, а также организации районной законодательной и исполнительной власти. Статус
6.Обычно автономизация предопределена особенностями национальной структуры населения, языковой, культурной спецификой и /или географическим фактором (отдаленностью территории), но известны и прецеденты религиозной автономии (автономный регион Мусульманский Минданао на Филиппинах).
Совершенно особый случай — автономная область Святая Гора Афон в Греции, монашеская республика, существующая с VII в. (получало автономию от Византийской империи, Османской империи, Греческого королевства, Греческой республики).
[ 66 ]
Ф о р м а у с т р о й с т в а
Сянгана и Аомэня определен китайскими основными законами, своих конституционных актов у них нет. Законодательные советы ОАР формируются согласно решениям центра. Главы администраций предварительно избираются специальными коллегиями7, а затем назначаются Государственным советом КНР8. Налицо сочетание элементов автономии и государственности.
Принято считать, что унитарное устройство предполагает разделение государства на административные образования (регионы во Франции, лены
вШвеции, илы в Турции, останы в Иране), а федеративное — на государственные, имеющие статус субъектов федерации (кантоны в Швейцарии, земли
вАвстрии и Германии, штаты в Бразилии, Венесуэле, Мексике)9. В унитарных государствах также могут
7.Сами избираются представителями различных сообществ, законодательными советами, включают депутатов Всекитайского собрания народных представителей от ОАР и пр. Порядок определяет государство.
8.Предполагается, что в 2012 г. глава администрации Сянгана будет избран на прямых выборах.
9.Интересен опыт созданной в результате преобразования унитарной Австрийской империи в 1866 г. федерации Австро-Венгрии (официальное название — Королевства и земли, представленные в Рейсхрате, и земли венгерской короны Святого Иштвана). Государство состояло из двух государственных образований — австрийского и венгерского (Цислейтании и Транслейтании). Первое представляло собой конгломерат королевств Богемия, Далмация, Галиция и Лодомерия, эрцгерцогств Нижняя и Верхняя Австрия, герцогств
[ 67 ]
В и т а л и й И в а н о в
быть автономные образования (Гренландия и Фарерские острова в Дании, Аландские острова в Финляндии, Корсика во Франции). Но государственный опыт намного разнообразнее и интереснее и часто не укладывается в унитарно-федеративную схему.
ипр., которым правил император Австрии. Вторым было Венгерское королевство, в состав которого входило автономное королевство Хорватии и Славонии и город Фиуме. Им правил король Венгрии. Цислейтания и Транслейтания имели свои конституционные акты, законодательство, парламенты, правительства, суды и пр. Единство государства обеспечивалось, во-первых, совмещением австрийской
ивенгерской корон главой дома Габсбургов (Францем-Иосифом I до 1916 г., в 1916–1918 гг. Карлом I/IV), во-вторых, «общими делами», руководство которыми обеспечивали три общих министерства — иностранных дел, военно-морское и финансов, подчиненные императору и королю, коронным советом, советом общих министров и делегациями (представительным собранием делегатов обоих парламентов) и др. В 1908 г. Австро-Венгрия аннексировала Боснию
иГерцеговину, ее не влили ни в Цислейтанию, ни в Транслейтанию, она управлялась в особом порядке.
Не стоит забывать и федеративную Германскую империю. Ее субъектами были четыре королевства — Пруссия, Бавария, Вюртемберг, Саксония, шесть великих герцогств — Баден, Гессен, Мекленбург-Шверин, Мекленбург-Штрелиц, Ольденбург, Сак- сен-Веймар-Эйзенах, пять герцогств — Ангальт, Брауншвейг, Сак- сен-Альтенбург, Саксен-Мейнинген, Саксен-Кобург и Гота, семь княжеств — Вальдек, Липпе, Рейсс старшей линии, Рейсс младшей линии, Шаумбург-Липпе, Шварцбург-Зондерхаузен, Шварцбург-Ру- дольштадт, трех вольных городов — Бремен, Гамбург и Любек. Особым статусом имперской земли была наделена Эльзас-Лотарингия. Системообразующую роль играла Пруссия, обладавшая наибольшей территорией, экономическим и военным потенциалом. Собст-
[ 68 ]
Фо р м а у с т р о й с т в а
Кпримеру, Испания, будучи официально унитарным государством, целиком состоит из автономных образований. Они так и называются — автономные сообщества. Исторически Испания была разделена на провинции (административные образования). Конституция 1978 г. провозгласила курс на автономизацию и установила, что провинции, объединенные общей историей и культурными традициями, связанные экономически, вправе образовывать автономные сообщества. Отдельные провинции, «представляющие историческую региональную единицу» и островные территории, тоже могли стать автономными сообществами. В итоге получилось 17 автономных сообществ10. Их статуты законодательно утверждены государством и составляют часть испанского зако-
нодательства11. Реорганизовывать и ликвидировать автономные сообщества в одностороннем порядке
венно, она и была инициатором объединения немецких государств и собрала их «железом и кровью». Прусский король стоял во главе Империи и назначал ее канцлера. Тот председательствовал в Бундесрате, в котором из 58 мест Пруссии принадлежали сначала 17, а затем 22 (этого было достаточно, чтобы блокировать конституционные поправки), и фактически возглавлял исполнительную власть. На имперский уровень были переданы практически все сколь-либо важные вопросы.
10.Кастилия и Леон включает девять провинций, Андалусия — восемь, Кастилия–Ла Манча — пять, Астурия, Балеарские острова, Мурсия, наделены автономией в «индивидуальном» порядке и т. д.
11.Пересмотр статутов требует одобрения Генеральных кортесов.
[ 69 ]
В и т а л и й И в а н о в
государство не может. В Конституции достаточно подробно описана сфера исключительного ведения государства и пределы ведения автономных сообществ, в рамках которых в статутах должна быть установлена сфера исключительного ведения каждого автономного сообщества. Также указано, что вопросы, конституционно не отнесенные к ведению государства, могут быть закреплены в ведении автономных сообществ статутами, а вопросы, не включенные статутами в ведение автономных сообществ, относятся к ведению государства. Правовые акты автономных сообществ, принятые по вопросам исключительного ведения автономных сообществ, имеют приоритет над правовыми актами государства. Но право государства всегда дополняет право автономных сообществ. Также в особых случаях государство может издать законы по вопросам исключительного ведения автономных сообществ. В каждом автономном сообществе, согласно Конституции, есть выборная законодательная ассамблея и ответственный перед нею правительственный совет (орган исполнительной власти), председатель которого избирается ассамблеей из числа своих членов и утверждается королем. И также есть назначаемый центральным правительством представитель, руководящий государственной администрацией на территории автономного сообщества и координирующий ее деятельность с деятельностью органов власти автономного сооб-
[ 70 ]
Ф о р м а у с т р о й с т в а
щества. Если автономное сообщество «не выполняет обязательств», налагаемых на него Конституцией и законами, или «действует образом, который серьезно противоречит общим интересам Испании», то после предварительного требования к председателю автономного сообщества в случае, когда оно не будет удовлетворено, «Правительство может принять меры к тому, чтобы заставить такое сообщество выполнить указанные обязательства, либо принять меры, необходимые для защиты общегосударственных интересов»12.
В Италии 15 областей и пять автономных областей13. Их учредила Конституция 1947 г. Нет смысла в описании тогдашнего устройства, остановимся на современном, установленном реформой 2001 г. Области имеют свои статуты, которые не нуждаются в утверждении центральной властью14. Конституционно определены сферы «исключительного законодательства» государства и «конкурирующего
12.В составе Испании находятся еще два автономных города Сеута и Мелилья (географически расположенные в Северной Африке). Они вправе стать автономными сообществами, а пока их автономия ýже — у них нет законодательных ассамблей и т. д.
13.Автономная область Трентино-Альто Адидже делится на две автономные провинции Тренто и Больцано.
14.Правительство может только оспорить конституционность статута в Конституционном суде и только в течение 30 дней после его опубликования.
[ 71 ]
В и т а л и й И в а н о в
законодательства» государства и областей. «Конкурирующее законодательство» по-итальянски означает, что государство фиксирует принципы регулирования, а области законодательствуют, следуя им. Указано, что областям «принадлежит право законодательной власти в какой-либо области, специально не закрепленной за государством». Автономные области также законодательствуют по отдельным вопросам, входящим в сферу «исключительного законодательства» государства. Центр не может реорганизовать или ликвидировать область односторонним решением. Население области избирает областной совет и председателя областной джунты (исполнительного органа), председатель джунты назначает ее членов. Контроль за ними обеспечивает правительственный комиссар. Областной совет может быть распущен декретом президента из-за неработоспособности в виду отсутствия консолидированного большинства, по соображениям национальной безопасности и т. д. Правительство также может замещать органы власти областей, в том числе «когда такое замещение диктуется необходимостью защиты юридического единства или экономического единст-
ва». Определенно, можно говорить о том, что итальянские области сейчас—это полуавтономные-полуго- сударственные образования.
Осмысливая устройство Италии и Испании, государствоведы выделили новую форму устройст-
[ 72 ]