К критике современной теории государства. Учебное пособие
.pdfРо с с и й с к и й о п ы т
ипартизации бюрократии, появлению и проявле-
нию технократических, стратократических и пр. элементов. После возвышения Иосифа Сталина олигархия стала автократической. При его преемниках полного возвращения к идеальной олигархии не произошло, хотя автократический элемент явно сократился. А диктаторский элемент неуклонно сокращался — вплоть до практически полной «вегетарианизации» режима
к1980-м. Демократии в СССР не было никогда.
С1987–1988 гг. началась демократизация, обернувшаяся быстрым разрушением механизмов управления и политического контроля, а также ростом
влияния деструктивных политических сил. Это в свою очередь поставило под вопрос целесообразность и саму возможность дальнейшего сохранения монополии официальной — КПСС в государстве, и неофициальной — партийного руководства в олигарха-
те. В 1990-м из Конституции было исключено упоминание об особой роли Компартии. В том же году на выборах народных депутатов РСФСР (первых демократических выборах с 1918 г.) фактическую победу одержала неформальная оппозиционная коалиция «Демократическая Россия». Лидеры «демократов» вкупе с бывшими партийными деятелями, отрекшимися от коммунистической идеологии, а также вождями оппозиции (сторонники Ельцина именовали ее «красно-коричневой») составила основу постсоветского олигархата. Он был довольно рыхлым, его
[ 143 ]
В и т а л и й И в а н о в
раздирали серьезные идеологические противоречия
иконфликты.
С1992 г. Ельцин стал стремительно терять популярность. Против него выступили многие вчерашние союзники и соратники. Вопрос о демократичности или недемократичности новой олигархии оставался открытым до осени 1993 г.
Теперь перейдем к современности.
По Конституции 1993 г. Россия есть президентское государство. Наш президент—глава государства (ч. 1
ст. 80), гарант Конституции (ч. 2 ст. 80), защитник суверенитета, независимости и государственной целостности России (ч. 2 ст. 80), он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2. ст. 80) и отвечает за определение основных направлений внешней и внутренней политики (ч. 3 ст. 80), он Верховный Главно-
командующий Вооруженным силами (ч. 1 ст. 87).
Президент также является главой федеральной исполнительной власти. Это прямо нигде не сказано,
но ясно следует и из самой Конституции, и из всей правотворческой и правоприменительной практики. Правительство назначается президентом, с Государственной Думой согласуется только кандидатура председателя Правительства (п. «а», «д» ст. 83, ч. 1 ст. 111, ч. 2 ст. 112), при необходимости премьер может быть назначен без согласия депутатов (ч. 4 ст. 111).
[ 144 ]
Р о с с и й с к и й о п ы т
Правительство подчинено и подотчетно президенту (п. «б» ст. 83, ст. 113, ч. 1, 3 ст. 115, ст. 116) и не может быть отправлено в отставку вопреки его воле (п. «в» ст. 83, ст. 117). Ряд федеральных министерств и иных органов исполнительной власти, например, Министерство обороны, Министерство иностранных дел, Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности и др., непосредственно подчиняются первому лицу.
Следует учитывать и то, что в пределах ведения Федерации и совместного ведения Федерации и регионов федеральные и субфедеральные органы ис-
полнительной власти образуют единую систему (ч. 2 ст. 77). Таким образом, Президент стоит над всеми ветвями и уровнями власти и одновременно возглавляет единую систему исполнительной власти.
Впрочем, ряд конституционных положений при
необходимости могут быть истолкованы в пользу относительной автономии правительства и его председателя. Последний представляет президенту
предложения по структуре федеральных органов исполнительной власти и предлагает кандидатуры своих заместителей и федеральных министров (ст. 112). У Правительства довольно широкие полномочия в социально-экономической сфере, в частности именно на него возложены разработка и представление в Думе проекта федерального бюджета и обеспечение его исполнения, обеспечение проведения
[ 145 ]
В и т а л и й И в а н о в
единой финансовой, кредитной и денежной политики, управление государственной собственностью (п. «а», «б», «г» ч. 1 ст. 114). Правительство также осуществляет меры по реализации внешней политики, обеспечению обороны, государственной безопасности страны, борьбе с преступностью (п. «д», «е»
ч. 1 ст. 114).
Иными словами, правительство может быть как сугубо «техническим» органом, исполняющим волю президента, так и органом «политическим», самостоятельно действующим в пределах, очерченных законами, подзаконными актами, а также договоренностями руководителей государства.
«Политическим» считалось правительство Евгения Примакова, сформированное в обстановке «дефолта» в 1998 г. (и отправленное в отставку в 1999 г. накануне начала выборной кампании). Достаточно самостоятельными были премьеры Виктор Черномырдин (1992–1998) и Михаил Касьянов (2000–2004). Сугубо «техническими» можно назвать только правительства Михаила Фрадкова (2004–2007) и Виктора Зубкова (2007–2008).
Принятию Конституции предшествовало противостояние между Борисом Ельциным и Верховным Советом в 1992–1993 гг. 21 сентября 1993 г. президент своим указом «прервал» деятельность Съезда и Вер-
[ 146 ]
Р о с с и й с к и й о п ы т
ховного Совета. Выступления ельцинских противников (в том числе вооруженные) были подавлены11. Уже 12 декабря состоялось всенародное голосование по проекту Конституции и выборы депутатов Государственной Думы и Совета Федерации.
Именно всенародное голосование, а не референдум. Институт всенародного голосования специально придумали для этого случая, чтобы избежать выполнения требования действовавшего тогда Закона о ре-
11.Ельцин возглавлял Верховный Совет до 1991 г., потом был избран президентом. После прекращения существования СССР в обстановке тяжелого социально-экономического кризиса он пошел на крайне непопулярные либеральные реформы. Непосредственно их разработкой и проведением занималась группа экономистов во главе с Егором Гайдаром. Они не имели никакого или почти никакого административного опыта. Поэтому реформы оказались куда более болезненными и куда менее эффективными, чем могли бы. Массовое недовольство деятельностью «гайдаровцев» ослабило позиции Ельцина. Центром консолидации его противников стал Верховный Совет, тогдашний председатель которого Руслан Хасбулатов претендовал на самостоятельную роль во власти. Депутаты старались ограничить президентские полномочия, регулярно атаковали Ельцина. Тот, не желая уступать, в конце концов решился на чрезвычайные меры. Существуют разные точки зрения относительно того, действовал ли он в правовом поле или же узурпировал власть. Но в любом случае очевидно, что продолжение противостояния или тем более победа оппозиции, как минимум, существенно бы затянули процесс восстановления Российского государства. Пожалуй, Ельцин проявил себя стихийным «шмитторианцем».
[ 147 ]
В и т а л и й И в а н о в
ферендуме РСФСР о принятии новой Конституции большинством от общего числа внесенных в списки избирателей. Хотя это оказалось излишним—явка составила 54,8 процента, а «за» было подано 56,6 процента голосов.
Конституция писалась непосредственно под Ельцина. Однако потенциал института президента длительное время оставался недореализованным. Из-за
своей низкой популярности Ельцину нередко приходилось идти на сомнительные политические уступки оппозиции, региональным главам, крупному бизнесу. Особенно рельефно это проявилось во время президентских выборов 1996 г., тогда влиятельной политической силой себя заявила «семибан-
кирщина»12 и т. д.
По-настоящему президентским государством Россия стала лишь при Владимире Путине, добившемся
не только четкого исполнения и соблюдения консти-
12.Коалиция крупных предпринимателей, в основном банкиров, в нач. 1990-х гг. сделавших состояния за счет близости к власти — Борис Березовский, Владимир Виноградов, Владимир Гусинский, Владимир Потанин (Михаил Прохоров), Александр Смоленский, Михаил Фридман (Петр Авен), Михаил Ходорковский — была образована для поддержки Ельцина, хотя изначально некоторые ее будущие участники склонялись к союзу с его соперником, лидером коммунистов Геннадием Зюгановым. После выборов распалась. Некоторые «семибанкирщики» получили возможность на предельно льготных условиях приватизировать государственные активы («Норильский
[ 148 ]
Р о с с и й с к и й о п ы т
туционных норм, но и законодательного расширения президентских полномочий. Помимо прочего главы регионов теперь не избираются на прямых выборах, а назначаются парламентами по представлению президента. (Кроме того, им назначаются все руководители в системе Министерства внутренних дел, включая министров внутренних дел, начальников главных управлений и управлений внутренних дел по субъектам Федерации.)
Новый президент Дмитрий Медведев, избранный
в2008 г., назвал Россию «президентской республикой
ссильной исполнительной властью». Думается, что
врамках вполне вероятной конституционной реформы (Путин еще в 2007 г. высказывался о целесообраз-
ности увеличения срока президентских полномочий с четырех до пяти-семи лет) можно было бы конкретизировать статус премьера. В частности, установить, что он руководит Правительством, обеспечивает функционирование системы федеральных органов исполнительной власти и единой системы исполнительной власти в России.
никель» и др.). Начиная с 1997 г. между бывшими союзниками не раз вспыхивали так называемые олигархические войны.
К 2005 г. из участников «семибанкирщины» в олигархате сохранились только Фридман (с Авеном) и Потанин (с Прохоровым), принявшие новые правила игры.
[ 149 ]
Ви т а л и й И в а н о в
Сточки зрения устройства наше государство несомненно относится к централизованным федераци-
ям. Такой вывод позволяют сделать положения Конституции, устанавливающие: 1) единство правового пространства (ч. 2 ст. 4), 2) единство экономического пространства (ч. 1 ст. 8), 3) единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), 4) единство системы исполнительной власти в пределах федерального ведения и полномочий Федерации по предметам ее совместного ведения с регионами (ч. 2 ст. 77) и др.
Вернемся немного назад. В 1991 г. автономные республики стали именоваться просто республиками. Федеративным договором 1992 г. края, области, Москва и Санкт-Петербург, автономные область и округа были наделены статусом субъектов Федерации. Однако по сравнению с республиками им предоставили существенно меньшую самостоятельность. Республиканская государственность не вызывала сомнений, относительно остальных уместно было говорить о квазигосударственной автономии. Конституция в 1993 г. произвела статусное выравнивание. За всеми регионами закреплен единый статус субъектов Федерации: они все равноправны в своем положении в Федерации (ч. 1 ст. 5) и все равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Правда, за республиками все же сохранены некото-
[ 150 ]
Р о с с и й с к и й о п ы т
рые специальные права, дополняющие статус субъектов Федерации13.
Но главное, разумеется, не это. В конституционные перечни предметов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и регионов включены все ма- ло-мальски важные вопросы. А на законодательном уровне закреплены достаточно широкие права центральной власти по вмешательству в дела регионов, включая право отрешать глав субъектов Федерации
ираспускать их парламенты.
С1991 г. на прямых выборах избирались президенты российских республик, а также мэры Москвы и Ленинграда (Санкт-Петербурга), которые до 1992 г. не имели статуса субъектов Федерации. Вскоре после прекращения существования СССР Верховным Советом было принято решение провести повсеместные
13.В частности, они могут называться «государствами» (ч. 2 ст. 5). Это положение уместно толковать как декларацию, не порождающую правовых последствий. С государственно-правовой точки зрения все республики, как и края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа—государственные образования, а не государства. Называться же можно как угодно.
Бавария, Саксония и Тюрингия официально именуются «свободными государствами» (Freistaat Bayern, Freistaat Sachsen и Freistaat Thüringen). Но никто их государствами не считает. Как и провинцию Свободное государство (Free State) Южно-Африканской Республики.
[ 151 ]
В и т а л и й И в а н о в
выборы глав регионов, но Ельцин вначале добился у Съезда введения 13-месячного моратория на проведение выборов любого уровня (кроме уже назначенных президентских выборов в республиках), а затем рекомендации отложить все выборы до 1995 г.
В 1991–1993 гг. любых глав (кроме республиканских президентов) назначал президент. Хотя в 1993 г. несколько «русских» регионов добились «индивидуальных» разрешений выбрать себе руководство. После принятия Конституции Ельцин указом уравнял избранных глав и своих назначенцев и установил, что впредь будет назначать и отрешать всех глав (кроме республиканских), пока иной порядок не установит законодатель. В 1994–1995, впрочем, продолжилась практика «индивидуальных» выборов.
Принятый в конце 1995 г. Закон о порядке формирования Совета Федерации закрепил, что, во-первых, главы исполнительной власти регионов автоматически приобретают статус федеральных парламентариев, во-вторых, все они должны быть выборными и выборы следует провести до декабря 1996 г. Последнее требование так и не было полностью выполнено (Дагестан до 2005 г. возглавлял председатель Государственного совета, избиравшийся членами этого органа).
В 1990-е гг. из-за слабости федеральной власти, слабости непосредственно президентской власти, обуслов-
[ 152 ]