История правовой информатизации. Учебное пособие

- формирование текстов правовых актов в электронном виде;

- формирование реквизитов правового акта и заполнение полей карточек документа; акта;- проведение юридической экспертизы правового

- обработку дополнительных сведений, формирование их текстов в электронном виде;

- поддержание базы данных федерального регистра в актуальном состоянии;

- формирование интегрированной базы данных федерального регистра.

3.1. Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

Государственная регистрация нормативных правовых актов в Российской Федерации была введена Указом Президента РФ от 21.01.1993 № 104 «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации»62.

Этим указом было установлено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием

62 См.: САПП РФ. 1993. № 31. Ст. 2858. Указ утратил силу в соответствии с Указом Президента РФ от 23.05.1996 № 763.

81

для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Введение правовых последствий — вступление в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти только после государственной регистрации и обязательного их опубликования — имеет весьма важное значение не только для правоприменительной практики, но и для совершенствования правотворческой деятельности. Правовые акты федеральных органов исполнительной власти не могут содержать нормы, не соответствующие Конституции, федеральным законам, актам Президента РФ и Правительства РФ.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»63 государственной регистрации и включению в государственный реестр подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающиеправовойстатусорганизаций,имеющиемежведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера64.

Согласно указанным Правилам такие акты могут издаваться лишь в форме постановлений, приказов,

63 См.: СЗ РФ. 1997. № 33. Ст.3895.

64 Ранее такие акты (ограниченного доступа) не проходили государственную регистрацию и не включались в соответствующий реестр.

82

распоряжений, правил, инструкций и положений (но не в виде писем и телеграмм).

Государственной регистрации и внесению в государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти также подлежат акты:

1. Издаваемые Пенсионным фондом РФ, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального страхования РФ (Указ Президента РФ от 20.03.2001 № 318)65.

2. НормативныеактыЦентральногобанкаРФ(Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации [Банке России])»66.

В соответствии со ст. 7 закона о Банке России не подлежат государственной регистрации нормативные акты Банка России, устанавливающие:

а) курсы иностранных валют по отношению к рублю; б) изменение процентных ставок; в) размер резервных требований;

г) размеры обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп;

д) прямые количественные ограничения; е) правила бухгалтерского учета и отчетности

для Банка России; ж) порядок обеспечения функционирования си-

стемы Банка России.

3. С5декабря2007г.,смоментавступлениявсилу Федерального закона от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”», — нормативные правовые акты Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»67.

65 См.: СЗ РФ. 2001. № 13. Ст. 1216. 66 См.: СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790. 67 См.: СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6078.

83

Государственная регистрация нормативных правовыхактовосуществляетсяМинистерствомюстицииРФ,которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Приказ Министерства юстиции РФ от 04.05.2007 № 88 «Об утверждении разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»68 устанавливает, что Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя:

- правовую экспертизу соответствия этого акта законодательству РФ;

- антикоррупционную экспертизу этого акта; - принятие решения о необходимости государ-

ственной регистрации данного акта; - присвоение регистрационного номера;

- занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти представленввидебазыданныхнормативныхправовыхактов федеральных органов исполнительной власти, прошедших государственную регистрацию в Минюсте России.

3.2. Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

Проблема несоответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству остро встала с самого начала 90-х гг. прошлого века. Необходимость

68 См.: БНА. 2007. 4 июня. № 23.

84

создания механизма обеспечения единства правового пространства России, который позволил бы оптимизировать взаимодействие системы федерального законодательства и региональных законодательных систем на основе положений Конституции, очевидна.

Эффективным механизмом приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством является правовая экспертиза указанных актов и создание соответствующего регистра.

В 1995 г. постановлением Правительства РФ от 03.06.1995 № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации»69 на МинюстРоссиивозложенопроведениеправовойэкспертизы правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ, и функции генерального заказчика межгосударственной системы правовой информатизации в Российской Федерации.

Позитивным моментом является включение в механизм обеспечения единства правового пространства России Министерства юстиции РФ. Решающее значение для этого имел Указ Президента РФ от 10.08.2000 №1486«Одополнительныхмерахпообеспечениюединства правового пространства Российской Федерации»70. Он предусматривает в целях обеспечения верховенства Конституции и федеральных законов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов РФ создание федерального банка нормативных правовых актов субъектов РФ — федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ (далее — федеральный регистр).

69 См.: СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2281. 70 См.: СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3356.

85

Вразвитие положений этого Указа принято постановление Правительства РФ от 29 ноября 2000 г., утверждающее Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ71. Согласно названному Положению регистр включает в себя все нормативные акты субъектов РФ.

Врегистр вносятся и экспертные заключения о проведении правовой экспертизы. Таким образом, систематизированный учет и оценка нормативных правовых актов субъектов Федерации Минюстом России дает возможность эффективно влиять на развитие законодательства субъектов РФ в гармонии с федеральным законодательством.

Вфедеральный регистр также включаются распоряжения Минюста России о регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономическихсвязей,заключенныхорганамигосударственной власти субъектов РФ, в случае принятия решения о регистрации соглашений. Эта функция была возложена на Министерство юстиции постановлением Правительства РФ от 24.07.2000 № 552 «Об утверждении Правил государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации»72.

Приказ Министерства юстиции РФ от 12.01.2004 № 5 «Об утверждении и введении в действие разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»73 определяет систему и структуру федерального регистра, организацию

71 См.: СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4826. 72 См.: СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3293. 73 См.: РГ. 2004. 30 янв. № 16.

86

работы по ведению федерального регистра, правила юридической обработки правовых актов и внесения сведений в базу данных.

Основными сведениями, включаемыми в федеральный регистр, являются:

- номера и даты государственной регистрации правовых актов;

- реквизиты правовых актов (вид акта и наименование принявшего его органа, дата принятия [подписания] акта, его номер и заголовок);

- тексты правовых актов; - источники официального опубликования право-

вых актов; - дополнительные сведения.

Дополнительными сведениями являются: - экспертные заключения Минюста России и его

территориальных органов; - постановления и определения Конституционно-

го Суда РФ по делам о проверке конституционности правовых актов;

- решения судов общей юрисдикции по делам об оспаривании правовых актов, рассмотренных ими в качестве суда первой инстанции, а также судебные постановления, вынесенные по кассационным и надзорным жалобам на эти решения, независимо от результата рассмотрения жалоб;

- решения и постановления арбитражных судов; - решения и постановления конституционных (уставных) судов субъектов РФ по делам о проверке соответствия правовых актов конституциям (уставам) субъектов РФ, а также о толковании конституций (уста-

вов) субъектов РФ; - информация о мерах прокурорского реагирова-

ния, принятых в отношении правовых актов (протесты и представления, заявления в суд);

87

- предписания Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов, адресованные органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации,оботменеилиизменениипринятыхимиактов, противоречащих федеральному законодательству;

- заключения (письма) Центральной избирательной комиссии РФ и Правового управления аппарата Центральной избирательной комиссии РФ о соответствии законов субъектов РФ Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

- указы Президента РФ о приостановлении действия правового акта;

- указы Президента РФ о предупреждении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ;

- распоряжения Минюста России о регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов РФ, в случае принятия решения о регистрации соглашений;

- заключения Минюста России в случае принятия решения об отказе в регистрации соглашений или возврате их без регистрации;

- документы о приостановлении или прекращении действия соглашений;

- письма, ответы, иная информация прокуратуры, органов государственной власти субъектов РФ и иных государственных органов.

Экспертное заключение включается в федеральный регистр независимо от результата правовой экспертизы правового акта.

88

Федеральный регистр ведется в электронном виде (на машиночитаемых носителях) и документальном виде (на бумажных носителях).

Внесение сведений в федеральный регистр осуществляют главные управления (управления) Минюста России по субъектам РФ (далее — территориальные органы Минюста России) в срок до 7 рабочих дней со дня их поступления в территориальный орган Минюста России.

В федеральный регистр включаются как опубликованные, так и неопубликованные правовые акты.

Подлежащему включению в федеральный регистр правовому акту присваивается номер государственной регистрации, который представляет собой последовательный ряд знаков и цифр, состоящий из 16 позиций:

- позиции 1 и 2 — RU (обозначение Российской Федерации);

- позиции 3 и 4 — номер субъекта РФ согласно Приложению № 2 приказа Министерства юстиции РФ от 12.01.2004 № 5;

- позиции 8, 9, 10 и 11 — год принятия правового акта (например, 1998, 1999, 2000, 2001 и т. д.);

- позиции 12, 13, 14, 15 и 16 — порядковые номера правового акта (например, 00001, 00002 и т. д.).

Номер государственной регистрации правового акта вносится в базу данных.

3.3. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов

Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов ведется на основании Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах

89

организации местного самоуправления»74; постановления Правительства РФ от 10.09.2008 № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов»75; приказа Министерства юстиции РФ от 19.12.2008 № 298 «Об организации работы по ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» вместе с Методикой ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов76.

Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ, организация и ведение которых в соответствии со ст. 43.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» осуществляются органами государственной власти субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ. В связи с этим сложно установить единую методику ведения регистров субъектов Федерации, что затрудняет ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.

Анализ правового обеспечения ведения регистров показал, что не во всех субъектах РФ принято однозначное решение о проведении правовой экспертизы муниципальных актов, актуализации текстов этих актов, не говоря уже о порядке и сроках представления текстов актов для включения их в регистр.

Так, в Тульской области в соответствии с Законом Тульской области от 18.12.2008 № 1176-ЗТО «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нор-

74 См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 75 См.: РГ. 2008. 19 сен. № 198. 76 См.: БНА. 2009. 2 фев. № 5.

90