История правовой информатизации. Учебное пособие

между собой, обеспечивая единое информационное пространство на всей территории России.

Едва ли не самым существенным препятствием на пути создания распределенной информационной системы являлось то, что такая система чрезвычайно ресурсоемкая. На ее реализацию, по ряду оценок, требуется объем средств, в 100–120 раз превышающий средства, выделявшиеся на информатизацию за последние 10 лет.

В то же время недостаточность бюджетного финансирования стала тормозить реализацию многих программ. Особенно заметно это сказалось в сфере информатизации. Ставок сотрудников, имеющихся в распоряжении органов юстиции, было явно недостаточно. Заработная плата сотрудников, занимающихся информатизацией, была несоизмерима с задачами, которые необходимо было решать. Вопросам оснащения средствами вычислительной и оргтехники почти не уделялось внимание по той же причине сокращения бюджетного финансирования.

Реальным путем выхода из создавшейся ситуации могло стать привлечение внебюджетных средств для решения задач информатизации, в числе которых информационное обеспечение, сбор и обработка статистической информации, обеспечение управляемости системы юстиции через информационное взаимодействие центрального аппарата Минюста России с органами и учреждениями юстиции на местах, а также органов и учреждений юстиции между собой.

Однако долгое время отсутствовала необходимая нормативная база, которая позволила бы реализовать идею создания системы учреждений Министерства юстиции РФ для решения проблем информатизации без привлечения значительных бюджетных средств.

61

Для реализации задач по информатизации системы Минюста России без использования дополнительных средств федерального бюджета Министерство юстиции РФ при взаимодействии с органами юстиции образовало 44 центра правовой информатизации (ЦПИ) в субъектах РФ как государственные учреждения Минюста России.

В соответствии со ст. 120 ГК и ст. 9 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»35 учреждение создается собственником и финансируется им полностью или частично.

Минюст России, не являясь собственником федерального имущества, на основании п. 9 постановления Правительства РФ от 10.02.1994 № 96 «О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности»36 вправе создавать, реорганизовывать и ликвидировать подведомственные ему федеральные государственные учреждения, если реализация этих решений осуществляется в пределах выделенных ему бюджетных ассигнований и штатной численности.

Финансируемыесобственникомполностьюиличастично учреждения в соответствии со ст. 50 ГК являются некоммерческими организациями и могут осуществлять деятельность, приносящую доходы.

ЦПИ развиваются и выполняют уставные задачи, в основном, за счет средств, получаемых от приносящей доходы деятельности. Определенная часть доходов используется на обеспечение потребностей системы Министерства юстиции РФ.

Необходимость частичного финансирования из средств федерального бюджета, выделенных Минюсту

35 См.: РГ. 1996. 24 янв.

36 См.: РГ. 1994. 19 фев.

62

России, определяется организационно-правовым статусом ЦПИ как государственных учреждений, являющихся некоммерческими организациями.

На основании указанного постановления Правительства РФ, Минюстом России была создана система учреждений юстиции, занимающаяся вопросами информатизации. Эти учреждения, имея минимальное бюджетное финансирование, большую часть средств на выполнение своих функций и развитие зарабатывают, осуществляя деятельность, приносящую доход в рамках задач, оговоренных их уставами.

Правильность выбранного решения была подтверждена в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 17.02.1998 «Общими силами — к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)»37, в котором указано, что: «В решающей степени повышение эффективности управления зависит от обоснованной системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса. Прежде всего, потребуется разграничить функции собственно управления и функции оказания государственных услуг. Последними должны заниматься не органы власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на основе самоокупаемости. Суммарное уменьшение бюджетныхзатратнагосударственныйаппаратдолжно быть обеспечено за счет перевода на самоокупаемость многочисленных служб обеспечивающего характера».

Важным стимулом создания и развития системы учреждений правовой информатизации явился Указ Президента РФ от 04.08.1995 № 808 «О президентских программах по правовой информатизации».

37 См.: РГ. 1998. 24 фев.

63

При отсутствии бюджетного финансирования единственным реальным путем реализации указанной Программы было создание в каждом субъекте РФ центров правовой информатизации.

В результате в описываемый период сформировалась следующая система учреждений правовой информатизации Минюста России. Центральным узлом распределенной системы правовой информации Минюста России является Научный центр правовой информации при Минюсте России. Узлами этой системы являются центры правовой информатизации субъектов РФ и Главный информационно-аналитический центр Минюста России.

2 марта 1993 г. распоряжением заместителя Министра юстиции РФ было утверждено Положение о региональном центре правовой информатизации38, основные нормы которого положены в основу типовых Положений и Уставов государственных учреждений правовой информатизации.

В порядке эксперимента в 1995 г. были созданы Самарский, Ивановский, Тульский, Владимирский центры правовой информатизации. Всего было образовано 44 ЦПИ (28 ЦПИ расположены в Европейской части России, в том числе 4 ЦПИ на Северном Кавказе, 16 ЦПИ в регионах Урала, Сибири, Забайкалья и Дальнего Востока).

Одной из важных задач Минюста России является обеспечение единства правового пространства на территории РФ. Эта задача реализуется путем проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции и федеральным законам. Функция по проведению

38 См.: Бюллетень Минюста РФ. 1994. № 10. С. 119.

64

юридической экспертизы была возложена на Министерство юстиции РФ и предусмотрена в Положении о Министерстве юстиции РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 02.08.1999 № 954.

Во исполнение Послания Президента РФ Федеральному собранию от 06.03.1997 «Порядок во власти — порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)»39 в части повышения контроля за качеством управления, исполнительской дисциплиной, соблюдением законов и других нормативных актов и в соответствии с личным указанием Президента РФ Минюст России ежемесячно представлял ему информацию о соответствии нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции и федеральным законам.

В целях обеспечения полноты и достоверности информации о нормативных правовых актах субъектов РФ, направлении их на юридическую экспертизу и реагировании на заключения Минюста России руководство Министерства неоднократно обращалось к главам органов государственной власти субъектов РФ с предложениями о принятии мер по организации направления в установленный срок законов и иных нормативных правовых актов, принятых в субъекте РФ, на юридическую экспертизу в Минюст России на предмет определения соответствия Конституции и федеральным законам, обеспечении ежемесячного направления в Минюст России и орган юстиции в субъекте РФ перечней принятых нормативных правовых актов, обращалось внимание на необходимость организации работы по проведению юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов в территориальных органах юстиции.

39 См.: РГ. 1997. 7 марта.

65

Вфеврале 1999 г. Минюстом России в соответствии с поручением Президента РФ был проведен анализ состояния этой работы и представлены предложения по ее совершенствованию.

Как показал анализ, в 1998 г. наметилась тенденция снижения количества нормативных правовых актов субъектов РФ, поступивших на юридическую экспертизу в Минюст России, не соответствующих Конституции и федеральным законам (в 1997 г. примерно по 30 % нормативных правовых актов субъектов РФ были даны заключения о несоответствии Конституции

ифедеральным законам, а в 1998 г. они составили око-

ло 15 %).

В1998 г. в Минюсте России была проведена юридическая экспертиза более чем по 5 000 нормативным правовым актам органов государственной власти субъектов РФ и дано около 700 заключений о несоответствии их Конституции и федеральным законам.

Минюст России по результатам проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет соответствия их Конституции и федеральным законам представляет мотивированное заключение в орган государственной власти субъекта РФ, принявший акт, а также — в соответствующие федеральные органы государственной власти. Заключение Минюста России носит рекомендательный характер, т. е. не обязывает орган государственной власти субъекта вносить соответствующие изменения в нормативный акт, содержащий положения, не соответствующие Конституции и федеральному законодательству. Тем не менее, в Минюст России поступают ответы из органов государственной власти субъектов РФ о результатах рассмотрения заключений Минюста России. В случае согласия с заключением Минюста

66

России нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ отменяются, признаются утратившими силу или в них вносятся изменения и дополнения. Информация о результатах реагирования органов государственной власти субъектов РФ на заключения Минюста России заносится в автоматизированный журнал учета нормативных правовых актов субъектов РФ, прошедших юридическую экспертизу в Минюсте России.

Наиболее типичными недостатками в нормотворческой деятельности субъектов РФ являются:

- издание субъектами РФ правовых актов по предметам ведения Российской Федерации в нарушение ст. 71, 72, 76 Конституции;

- искажение в правовых актах субъектов РФ смысла федеральных законов или переписывание их с поправками;

- издание актов, в которых представительные и исполнительные органы государственной власти нарушают конституционный принцип разделения властей;

- установление положений, ограничивающих закрепленные Конституцией и федеральными законами права и свободы человека и гражданина;

- недостатки в юридической технике, которые приводят к многочисленным противоречиям между правовыми актами субъектов РФ, Конституцией и федеральными законами.

Однако Минюст России не располагает полной информацией о нормотворческой деятельности субъектов РФ. На юридическую экспертизу не поступали нормативныеправовыеактыизРеспубликиБашкортостан, Чеченской Республики, Эвенкийского и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономных округов. Практически не направлялись правовые акты из Кабардино-

67

Балкарской Республики, Республики Саха (Якутия), Республики Северная Осетия — Алания, Республики Тыва, Еврейской автономной области, Агинского Бурятского и Коми-Пермяцкого автономных округов. Из Республики Ингушетия только в ноябре 1998 г. поступили сборники законов за 1994–1996 гг. Из Республики Калмыкия направлялись отдельные нормативные правовые акты.

В целях реализации функции Минюста России по обеспечению правовой информацией о законодательстве субъектов РФ и во исполнение приказа Министерства юстиции РФ от 23.12.1996 № 19-01-189-96 «Об организации автоматизированного учета правовых актов субъектов Российской Федерации»40 Минюстом России осуществляется автоматизированный учет и ведется работа по созданию баз данных нормативных правовых актов субъектов РФ, прошедших юридическую экспертизу в Министерстве.

Органами юстиции субъектов РФ, а также 44 центрами правовой информатизации Минюста России

втех субъектах Федерации, где они созданы, ведется автоматизированный учет правовых актов субъектов РФ в соответствии с технологией, разработанной Научным центром правовой информации при Минюсте России, и осуществляется передача указанных баз данных

вактуальном состоянии в центральный узел распределенной информационно-вычислительной системы юстиции (НЦПИ) по каналам модемной связи в виде файлов, а при отсутствии модемной связи — почтой на машиночитаемых носителях.

НЦПИ круглосуточно осуществляет обмен правовой информацией с более чем 80 регионами и имеет

40 Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

68

возможность предоставления информационных ресурсов в режиме удаленного доступа, а также ведет интегрированную базу данных субъектов РФ.

В то время Министерством юстиции РФ проводилась работа по совершенствованию механизмов, позволяющих оперативно устранять допущенные противоречия Конституции и федеральному законодательству и формировать единые принципы и направления развития законодательства. В этой работе Минюст России постоянно взаимодействовал с Генеральной Прокуратурой РФ.

В целях реализации функции обеспечения соответствия нормативных актов субъектов РФ Конституции и федеральному законодательству представлялось необходимымрасширитькругсубъектов,имеющихправо обращения в суды с требованием о признании недействительными нормативных правовых актов субъектов Федерации. Изменение процессуального законодательства могло бы предусмотреть возможность привлечения территориальных органов юстиции к рассмотрению в судах таких категорий дел.

Обеспечение единства правовой системы требует устранения всех противоречий между Конституцией и федеральными законами, принятыми по предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения, и конституциями и законами субъектов РФ. Главной целью в этой области должна стать эффективная системаконтролязазаконодательствомсубъектовФедерации и его учета и усиление государственно-правовой ответственности глав субъектов РФ за неисполнение или ненадлежащее исполнение Конституции и федерального законодательства.

Основойсистемыгосударственногоучетаиконтроля за законодательством субъектов РФ могло бы стать ведение Минюстом России Федерального регистра

69

нормативных правовых актов, в который необходимо включать нормативные правовые акты, принятые органами государственной власти субъектов РФ.

В этих целях в рамках реализации Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30.03.1999 «Россия на рубеже эпох» (О положении в стране и основных направлениях политики РФ)41 Минюстом России разработан проект федерального закона «О Федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», который, по мнению Министерства, позволит закрепить систему инструментов федерального контроля за законностью нормативных правовых актов субъектов РФ.

Проект федерального закона «О Федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», разработанный Минюстом России, согласованный с Министерством финансов РФ и Министерством по делам федерации и национальностей РФ, был внесен в Правительство РФ. Данный законопроект предусматривает ведение учета всех нормативных правовых актов субъектов РФ путем помещения их текстов в электронном виде в Федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов РФ. Обеспечение направления необходимой информации для ведения регистра предлагается возложить на органы исполнительной власти субъектов РФ. Предполагается, что сведения, содержащиеся в Регистре, будут предоставляться бесплатно федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления.

На основе Регистра возможно проведение анализа имеющихся противоречий с федеральным законодательством с направлением полной информации

41 См.: РГ. 1999. 31 марта.

70