История правовой информатизации. Учебное пособие

г) статистика (судебная, арбитражная, уголовноправовая);

д) информационные фонды о лицах, предметах, событиях (к фондам о лицах относятся: пофамильный и дактилоскопический учет осужденных, учет лиц, привлекавшихся к уголовной ответственности, лиц, содержащихся в ИТУ, в специальных лечебных учреждениях, находящихся в приемниках-распределителях, в ссылке или в высылке, учет бродяг и разыскиваемых, пропавших без вести, учет неопознанных трупов; к фондам о предметах относится учет похищенного оружияипохищенногоимущества;информационныйфонд о событиях частично пересекается с фондом уголовноправовой статистики, сюда также входит учет нераскрытых преступлений);

е) письма, жалобы, обращения граждан в органы прокуратуры.

Также предполагалось создание информационного фонда законодательных и правительственных актов союзных республик.

С точки зрения формальной типологии интегрированное информационное поле включает следующие типы документов:

- текстовые документы; - алфавитно-цифровые рубрицированные доку-

менты (анкетного типа); - документы матричного типа (статистические от-

четы, ведомости); - графические документы (дактилокарты,

фотокарты).

В различных информационных фондах и БД могут встречаться комбинации различных типов информации.

Содержательная и формальная классификация документов, входящих в разные информационные

31

фонды, могут быть использованы при создании соответствующих информационных образов документов.

Информационные массивы системы организуются в виде общественных и локальных БД.

Общесистемные БД — это базы данных, информация которых необходима многим правоохранительным органам и (или) другим организациям и частным лицам. Они должны формироваться на основе интегрированного информационного поля.

Локальные БД — это базы данных, формируемые в процессе работы данного органа и содержащие информацию, необходимую только в его работе. Например, БД по делопроизводству, хозяйственной, финансовой, плановой деятельности данного органа.

Виды выходной информации системы должны были определяться информационными запросами потребителей, предварительный анализ выделял следующие типы выходных информационных потоков:

актах-; справки о законодательных и нормативных

- тематические подборки законодательных и нормативных актов;

- справки о делах, находящихся на рассмотрении; - справки о лицах, предметах, событиях; - справки об обращениях граждан в правоохрани-

тельные органы; - тексты законодательных и нормативных актов;

- статистические справки; - систематические справки с обобщением правоо-

хранительной практики; - справки о прохождении дел (для локальных баз

«Делопроизводство»); - планы и отчеты о работе (для локальных баз со-

ответствующих органов).

32

Суммарный поток обращений и запросов к нормативным актам СССР, РСФСР и ведомств оценивался следующим способом.

В результате правовой информатизации доступ к банкам данных по нормативным актам должны были получить организации любого уровня, а также любой гражданин РСФСР. Население РСФСР тогда составляло 150 млн человек. Количество организаций всех уровней составляло около 300 тыс.

Предполагалось, что на начальном этапе информатизации к нормативным актам будет обращаться 1 человек из 50, а организации будут обращаться не чаще 1 раза в месяц; при этом общее число обращении граждан и организаций составит 6,6 млн в год.

Запросы к массивам нормативных актов могут возникать в результате обращений в нотариальные конторы (20 млн), юридические консультации (40 млн), ЗАГСы (20 млн). Эти запросы возникают в наиболее сложных случаях и, по экспертной оценке, на 100 обращений в нотариат, 50 обращений в ЗАГС и 20 обращений в юридические консультации возникает по одному запросу к массиву нормативных актов. Для этого потока общее число обращений составит 2,6 млн в год.

Уголовные, гражданские и арбитражные дела также могли порождать запросы к массиву нормативных актов.

В то время ежегодно заводилось 1,9 млн уголовных дел, 1,3 млн гражданских дел и около 1 млн арбитражных дел.

По экспертной оценке, для каждого уголовного и гражданского дела возникает 1 запрос, а для каждого арбитражного дела — до 10 запросов.

Общий поток запросов, вызванный делами, составляет 13,2 млн в год.

33

по следующим программам:

1. «Основы информатизации» — навыки работы с компьютером, текстовые редакторы, автоматизации делопроизводства средствами ПЭВМ (письма, производственные тексты, составление документов и их рассылка, контроль за движением документов и т. п.).

2. «Базыибанкиданных»—обучениеработесбан- ками данных (проблемно-тематическими, справочными, например, банки данных по законодательству, по жалобам, справкам, приказам и распоряжениям и т. п.) как в составе РАСИПО, так и за ее пределами.

3. «Сетевые технологии» — освоение режимов работы в сетевых структурах.

4. «Автоматизированное рабочее место» — обучение пользователей работе на конкретных структурах.

5. «Разработка и внедрение автоматизированных информационных систем».

Подготовка кадров разработчиков и пользователей должна была проводиться как централизованно

34

с отрывом от производства, так и децентрализованно, непосредственно на рабочих местах. ЦентрализованнуюподготовкапредполагалиосуществлятьивМоскве, и в региональных центрах правовой информатизации.

В качестве базовой организации по подготовке программ обучения и по проведению обучения предполагалосьвыбратьИПКИРГКНТСССР,имеющийвэтомотношениибольшойопыт.Вдальнейшемпрограммыдолжны были осваиваться специальными кафедрами в Правовой академии Минюста СССР, в институтах повышения квалификации юридических работников и на курсах.

В Программе также предполагалась координация деятельности правоохранительных и иных государственных органов, предприятий, учреждений, организаций в сфере правовой информатизации; содействие и оказание помощи в создании и приобретении информационных систем, банков данных, программных и технических средств, необходимых для решения поставленных задач; развитие информационно-правовых связей с зарубежными органами, между республиками и другими территориальными образованиями, входящими в состав СССР и РСФСР.

С целью организации и осуществления работ по правовой информатизации в Программе предполагалось создание Фонда, который должен был решать следующие задачи:

- организация и осуществление работ по реализации Программы, рассмотрение и утверждение технических заданий на общественные решения и основные локальные системы, протоколов и актов приемки в эксплуатацию общесистемных проектов и основных локальных систем;

- решение вопросов централизованного финансирования проектов РАСИПО (госбюджета, выделяемого

35

Советом Министров Республики на правовую информатизацию, а также за счет разного вида поступлений в Фонд);

- научно-методическоеиорганизационноеруковод- ство созданием и развитием РАСИПО, ее нормативноправовое обеспечение;

- организация и осуществление через участников Фонда и другие создаваемые им структуры информационно-правового обслуживания всех возможных потребителей Республики, в том числе граждан.

Создание единого Фонда финансирования работ в области правовой информатизации для всех правоохранительных органов позволяло повысить эффективность его использования, исключало перекосы при решении проблем информатизации правовой сферы.

Для непосредственного руководства работами и координации работ по реализации Программы предполагалось сформировать Координационный Совет, состоящий из руководителей разработки проектов и представителей заказчиков на базе Рабочей группы по правовой информатизации России и Временного творческого коллектива под руководством Центра информатизации России.

Должен был быть определен также Головной исполнитель разработок, на которого возлагались задачи организации, координации и непосредственного осуществления работ по созданию общесистемных проектов РАСИПО, оценке качества разработок и их экспертизе, проведению конкурсов на лучший проект, а также по содействию в создании локальных систем РАСИПО.

Исполнители разработок по направлениям деятельности и задачам подбираются совместно заказчиками и головным исполнителем, в том числе и на конкурсной основе.

36

Функции головного исполнителя, осуществляющего методическое руководство, организацию и координацию работ, предлагалось возложить на государственное научно-техническое малое предприятие ИНФОРМ­ СИСТЕМА, учрежденное ГКВТИ СССР для решения проблем информатизации на межрегиональном уровне. Это предприятие взаимодействовало совместно с Временным творческим коллективом и Рабочей группой по подготовке Концепции и Программы правовой информатизации России.

Предполагалось, что при реализации Программы будут использоваться централизованные и децентрализованные источники финансирования, накапливаемые в основном на счете Фонда правовой информатизации. Будут использоваться:

- прямое бюджетное финансирование разработки общественных и отраслевых проектов;

- косвенное бюджетное финансирование за счет смежных программ информатизации (создания банков данных, стандартизации, разработки новых информационных технологий, безвозмездной передачи программных средств, разработанных по государственным программам, и т. п.);

- фонды местных органов власти; - кредит и долевое участие финансировании ор­

ганизаций — будущих потребителей правовой инфор­ мации;

- отчисления от прибыли региональных центров правовой информатизации и других структурных образований этой системы.

Программа и прежде всего общесистемные проекты на первом этапе должны были финансироваться в основном из госбюджета, поскольку фонд правовой информатизации пока еще не создан и не имеет реальных ресурсов.

37

При этом надо отметить, что в настоящем случае финансирование из госбюджета не означает дополнительного выделения средств из других источников. Следует пересмотреть распределение отчислений от деятельности самих правоохранительных органов.

Так, например, было известно, что объем ежегодно взимаемой пошлины от деятельности Госарбитража РСФСР составляет 300 млн руб. (затраты на содержание — 5 млн руб.), Министерства юстиции РСФСР — 615 млн руб. (на содержание — 265 млн руб.), что дает 645 млн руб. чистой прибыли. А для финансирования первоочередных работ по Программе правовой информатизации на первые 2–3 года требовалось ежегодно от 40 до 70 млн руб., включая капитальные вложения.

Для приведения в действие и непосредственного осуществления Программы предполагалось издать постановление Президиума Верховного Совета и Совета Министров РСФСР, обеспечивающее учреждение Фонда правовой информатизации и организацию всего комплекса работ, предусмотренных Программой.

Правовое обеспечение информатизации представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, принимаемых на разных уровнях власти и управления и регулирующих весь комплекс общественных отношений, связанных с созданием и использованием информации, особенно с применением новых информационных технологий, а также механизм реализации принятых нормативных актов.

Правовое обеспечение информации призвано: - определить общие границы компетенции субъек-

тов информатизации, учитывая при этом особенности федеративного устройства РСФСР;

- закрепить экономические основы информа­ тизации;

38

- установить основные положения, связанные с развитием и использованием новых информационных технологий, производством и постановкой средств вычислительной техники, правовым режимом различных видов информации и т. п.;

- закрепить основополагающие нормы об информационном обеспечении государственных и общественных структур, а также граждан;

- установитьосновныеположения,связанныесин- формационным обменом между союзными республиками, а также с участием в международном информационном обмене.

Правовое обеспечение информатизации должно разрабатываться в тесной связи с программой экономического развития РСФСР, учитывать тенденции развития рыночной экономики, формирования рынка при процессах информатизации общества.

Нарядусэтим,вусловияхрасширенияхозяйственнойсамостоятельностипредприятий,организации,территориальных образований, реализации принципов рыночной экономики и товарно-денежных отношений существенную роль в правовом обеспечении следует отводить «горизонтальному» регулированию соответствующих локальных отношений.

Характерной особенностью существующего законодательства в этой области являлось практически полное отсутствие республиканского законодательства, преобладание ведомственных актов, незначительное число нормативных актов, общих для всех субъектов информатизации вне зависимости от ведомственной подчиненности.

Происходящиевтовремявнашейстранеэкономические и политические преобразования, перераспределение сферы ведения между Союзом ССР и союзными

39

республиками оказывали влияние на процесс формирования массива законодательства об информации в нескольких направлениях: перенос центра тяжести законопроектной работы на республиканский уровень; приведение законодательства в соответствие с требованиями рыночной экономики; усиление роли Закона в регулировании общественных отношений как одного из условий создания правового государства.

Правовое обеспечение информатизации республики должно было строиться с учетом проводимых на союзном уровне работ по разработке базового Закона СССР об информатизации в СССР, а также с учетом заключенных между республиками соглашений в части информационного обмена.

В Программе констатировалось неудовлетворительное состояние правового регулирования информационных процессов, неурегулированность многих отношений, связанных с созданием и использованием общественно полезной информации, разрушение прежних информационных связей и сложность создания новых диктуют необходимость подготовки на уровне республики основополагающего законодательного акта — Закона об информационном обеспечении экономического и социального развития республики, на базе которого должна строиться система законодательных, подзаконных и иных нормативных актов, регулирующих всю совокупность отношений, складывающихся в сфере информатизации общества.

Круг отношений, складывающихся в процессе информатизации, широк и разнообразен, в связи с чем урегулирование указанных отношений одним нормативным актом представляется весьма сложным и нецелесообразным. Кроме того, общественные отношения в сфере информатизации нуждаются в различном уровне правового регулирования, который зависит в первую

40