Экзамен зачет учебный год 2023 / Маклаков КПЗС 2-е издание 2012

социальные и культурные права. Механизм их защиты во многом похож на механизм, принятый для защиты в рамках ООН, и дол- жен осуществляться Постоянной комиссией прав человека Лиги арабских государств 107.

Мы назвали основные международные акты (универсальные

ирегиональные) и созданные ими органы и способы для защи- ты прав и свобод человека. Однако возможен и другой подход к защите указанных в этих актах прав и свобод, а именно их за- щита национальными органами власти, действующими на осно- ве названных актов. Такая возможность может быть реализована, если нормы этих актов «впущены» во внутреннее право и дей- ствуют на территории страны. В настоящее время достаточно широко распространен принцип верховенства надлежаще ра- тифицированных международных соглашений по отношению к внутреннему законодательству (в частности, об этом говорят ст. 28 Конституции Греции 1975 г., ст. 25 Основного закона ФРГ 1949 г., ст. 55 Конституции Франции 1958 г.). Административные

исудебные органы при принятии решений о нарушении прав

исвобод могут опираться на международные нормы и на консти- туционный принцип их преимущественной силы по сравнению с внутренними законами и административными актами.

§ 7. Возможность ограничений

конституционных прав и свобод

Реализация провозглашаемых конституционных прав и сво- бод зависит не только от гарантий, о которых говорилось выше, но и от дозволений, содержащихся в самих текстах. Ранее гово- рилось о предусмотренной в международных актах возможности ограничения прав и свобод. Самые последние международноправовые акты как универсального, так и регионального уровня предусматривают условия допустимых ограничений. Эти возмож- ности содержатся во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. (ст. 29), в Международном пакте об экономических, социальных

245

икультурных правах 1966 г. (ст. 4–5), в Международном пакте

огражданских и политических правах 1966 г. (ст. 4–5), в Конвенции

в ее отдельных статьях, ограничивающих реализацию того или иного права.

Вопрос об ограничениях прежде всего включает объяснение их необходимости и способы, практикуемые при введении преде- лов их осуществления. Необходимость ограничения диктуется ин- тересами всего государства, общества и интересами конкретных лиц. Закрепление ограничений были характерны для всех трех периодов конституционного развития зарубежных стран. Вопрос состоит только в том, в какой период они появились и насколько они были распространены. Анализ конституционных текстов по- казывает определенную эволюцию в этом отношении. Тенденция такова – по мере развития прав и свобод одновременно увеличи- ваются и возможности для ограничений.

Если суммировать все ограничения, вводимые конституци- онными нормами, то их можно сгруппировать в два больших разряда: 1) на основе отсылочных норм или норм, содержащих- ся в самом конституционном тексте; 2) ограничения и даже лик- видация в периоды введения чрезвычайных, военных, осадных и других экстраординарных положений в стране. В первом случае речь идет об оговорках, которые находятся главным образом в тех же статьях, в которых провозглашаются права и свободы.

Предшественниками названных ограничений были положе- ния Конституции США 1787 г., второй абзац раздела девятого ст. 1 которой гласит: «Не допускается какая-либо приостановка действия habeas corpus, если только этого не потребует обществен- ная безопасность в случае мятежа или вторжения».

Сначалавмежвоенноевремя(например,п.6ст.40Конституции Ирландии 1937 г.), а затем в послевоенный период получило рас- пространение еще одно условие введения ограничений, а имен- но – возможности, объясняемой необходимостью сохранения существующего политического строя. Наиболее отчетливо огра- ничения прав и свобод по откровенно политическим мотивам видны в Основном законе ФРГ 1949 г. и в конституциях ее земель. Статья 9 Конституции ФРГ запрещает «объединения, цели или

246

деятельность которых... направлены против конституционного строя или против идеи соглашения народов». Статья 18 этого акта предусматривает возможность лишения прав лица, которое ис- пользует свободу преподавания, свободу собраний, свободу обра- зования союзов и обществ, тайну переписки, почтовую, телеграф- ную, телефонную и иную связь, собственность или право убежища «для борьбы против основ свободного демократического порядка». Вопрос о лишении основных прав решается Конституционным судом ФРГ. Более детализировано об ограничениях говорят кон- ституции земель, при принятии которых имелось в виду недопу- щение возрождения нацизма и милитаризма.

После Второй мировой войны отсылочный характер регули- рования получил более широкое распространение, чем в более ранних конституциях. Множество отсылочных норм имеется в Конституциях Италии 1947 г., Японии 1947 г., Греции 1975 г., Испании 1978 г. и др. Такой характер норм стал всеобщим пра- вилом в ограничениях прав и свобод. При провозглашении в кон- ституционном тексте прав и свобод в самой общей форме одно- временно указывается, что способы их осуществления устанавли- ваются законом или другим актом. Например, вполне типичной можно назвать норму ст. 33 Конституции Испании 1978 г.:

«1. Признается право на частную собственность и ее наследо- вание.

2.Социальная функция этих прав ограничивает их содержа- ние в соответствии с законами.

3.Никто не может быть лишен собственности и прав на нее, кроме как по причине, оправданной публичной пользой или социальными интересами при условии соответству- ющего возмещения на основе положений закона».

Пределы регулирования в отсылочном законе обычно не ука- зываются, и они могут сильно варьироваться. Если же учесть, что такиезаконыпринимаютсяпростымбольшинствомголосоввпар- ламенте и могут столь же легко преобразовываться, то при из- менении соотношения политических сил в стране и в парламенте конституционное право может быть сильно трансформировано.

Институт чрезвычайного положения почти всегда закрепля- ется в конституционном материале. При введении различных разновидностей чрезвычайного положения помимо признания

247

возможности и необходимости ограничения существующих прав

исвобод, конституции предоставляют обширные права исполни- тельной власти. В периоды чрезвычайных положений неизмеримо расширяются полномочия полиции, ей предоставляются допол- нительные возможности для производства обысков, интернирова- ния, запрета собраний. В такие периоды закрываются периоди- ческие издания, запрещается деятельность политических партий, расширяется компетенция военных судов, создаются специальные суды, ослабляются гарантии при рассмотрении дел в судах.

Термин «чрезвычайное положение» употребляется как в соб- ственном значении, так и в качестве обобщающего. Обычно под ним подразумевают положение при различного рода стихийных бедствиях, катастрофах. Существуют также осадное и военное по- ложения, как разновидности чрезвычайного. Первое наиболее ча- сто вводится при возможности наступления критического состо- яния, например, накануне войны, военных конфликтов, второе – при наступлении состояния войны. В обоих случаях функции гражданских органов переходят к органам военного управления.

Конституции, принятые после Второй мировой войны, содер- жат довольно обстоятельную регламентацию введения чрезвы- чайных положений и применяемых мер со стороны государства. Более других в этом отношении «преуспела» Конституция ФРГ 1949 г. Она содержит серию норм, объединенных общей цифрой 115, состоящей, в свою очередь, из 11 статей, а также ст. 87-а с до- вольно подробной регламентацией мер, которые могут быть при- няты «в условиях состояния обороны», а также «для предотвра- щения опасности, угрожающей существованию или свободному

идемократическому строю Федерации или одной из земель». Наиболее известной и уже применявшейся на практике стала

ст. 16 Конституции Франции 1958 г., предоставляющая президен- ту страны чрезвычайно обширные полномочия. Специфические формулировки статьи позволяют очень широко ее интерпрети- ровать. При введении чрезвычайного положения считается, что органом, сдерживающим власть президента, должен быть пар- ламент, собирающийся «по праву», т.е. для того, чтобы приме- нить свои судебные полномочия, если президент совершит госу- дарственную измену (ст. 68 Конституции). Единственный случай применения ст. 16 в 1961 г. не позволяет говорить о достаточной

248

власти парламента в этот период. Генерал Ш. де Голль запре- тил парламенту законодательствовать даже по вопросам сель- ского хозяйства, ничего общего не имевшим с путчем в Алжире. Список мер, предпринятых Ш. де Голлем, насчитывал 18 пунк- тов. Конституционной реформой от 23 июля 2008 г. названные полномочия президента республики были ограничены 30 дня- ми, по истечении которых председателями палат парламен- та или 60 депутатами или сенаторами может быть запрошен Конституционный совет о законности введения чрезвычайного положения в соответствии с условиями, указанными в первом абзаце ст. 16 Конституции. Совет высказывает свое мнение в са- мые короткие сроки путем вынесения заключения, имеющего пу- бличный характер.

В заключение параграфа отметим, что введение чрезвычай- ного положения может распространяться на всю территорию страны или на ее часть, на всех граждан или только на опреде- ленные их категории или на конкретных граждан. Например, в соответствии с п. 2 ст. 55 Конституции Испании 1978 г. могут приостанавливаться в отношении определенных лиц права и сво- боды, указанные в п. 2 ст. 17 (т.е. в отношении продолжительно- сти предварительного заключения) и в п. 2 и 3 ст. 18 Конституции (в отношении неприкосновенности жилища и тайны почтовых, телеграфных и телефонных сообщений), в связи с проведением расследования деятельности вооруженных банд или террористи- ческих элементов. Правда, статья оговаривает, что такие ограни- чения должны осуществляться при необходимом судебном вме- шательстве и соответствующем парламентском контроле.

§ 8. Обязанности граждан

в зарубежных странах

Один из элементов правового положения личности является ее обязанности, которые она несет перед обществом, государством и другими гражданами. Вместе с правами и свободами обязанно- сти составляют статус человека и гражданина. Они представляют собой долженствования, которые накладываются на субъекты кон- ституционно-правовых отношений. Обязанности накладываются

249

ина государство (например, по обеспечению ряда прав и свобод), но в данном случае речь идет об обязанностях физических лиц.

Международное право признает такие долженствования всвоих важнейших актах. В частности, в ст. 29 Всеобщей декларации прав человека 1948г. установлено, что каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и пол- ное развитие его личности; об обязанностях говорят и преамбула Международного пакта об экономических, социальных и культур- ных правах 1966г., атакже преамбула иряд статей Международного пактах о гражданских и политических правах 1966 г., ряд статей Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

Вопрос о взаимозависимости и взаимообусловленности прав

исвобод и обязанностей, не содержавшихся в первых «поколе- ниях» зарубежных конституций, в последнее время получает закрепление в некоторых актах. По общему же правилу в кон- ституциях права и обязанности закрепляются порознь; призна- ются только те права и обязанности, которые закреплены, но не признается за каждым правом корреспондирующая ему обязан- ность, а за каждой обязанностью – корреспондирующее ей право. Поэтому, несмотря на юридическое признание в нескольких кон- ституциях взаимосвязи прав и обязанностей, от такого признания мало что меняется.

Обязанности граждан неоднородны по своему характеру и значению; они могут быть классифицированы, хотя не столь де- тально, как права и свободы, что объясняется небольшим числом обязанностей граждан, указываемых в конституциях, неразвито- стью этого закрепления. Тем не менее можно назвать обязанно- сти граждан по отношению к обществу и государству; наиболее распространенными из них являлись и являются обязанность платить налоги (константа конституций всех периодов) и обя- занность несения военной службы. В эту группу входит и обя- занность по осуществлению своих политических прав. В данном случае имеется в виду требование осуществлять избирательное право в странах, где введено обязательное голосование. Другую группу составляют обязанности по отношению к другим лицам; наиболее часто встречается обязанность воспитывать своих детей. Иногда встречаются обязанности граждан по отношению к окру- жающей среде, по соблюдению здравоохранительных мер и др.

250

Современные зарубежные конституции достаточно широко трактуют обязанности государства; данное утверждение относится к предоставлению образования гражданам. Так, Основной закон ФРГ 1949 г. (ст. 7) уполномочивает государство наблюдать за всем школьным делом в стране. Менее пространными в этом отноше- нии выглядят Конституции Франции 1946 г. (преамбула) и Италии 1947 г. (ст. 33–34). В Люксембурге в результате конституционного пересмотра 1948 г. было введено положение об обязательности начального образования, установлен принцип его бесплатности (ст. 23, п. 1). Аналогичные положения содержатся в Конституции Греции 1975 г. (п. 4 ст. 16), Испании 1978 г. (п. 4 ст. 27). Одна из по- следних западных конституций – Конституция Швейцарии 1999 г. (ст. 67) говорит об обязательности и бесплатности образования

впубличных учреждениях. Более распространены обязанности родителей по отношению к своим детям (п. 2 ст. 6 Конституции ФРГ 1949 г., ст. 30 Конституции Италии 1947 г.). В послевоенных конституционных актах прослеживается патриотическая новелла

вотношении обязанностей граждан. Конституция Италии 1947 г. говорит о защите Родины – как священном долге гражданина (ст. 52), о верности Республике и обязанности соблюдать консти- туцию и законы (ст. 54), об обязанности выполнять «честно и дис- циплинированно» свой долг теми гражданами, которым вве- рены «государственные функции» (ст. 54). Для греческих после- военных конституций характерен призыв к патриотизму греков при соблюдении конституции (ст. 114 Основного закона 1952 г.), а Конституция 1975 г. добавляет, что граждане правомочны и обя- заны оказывать сопротивление всякой попытке отменить консти- туцию путем насилия.

Однако можно заметить еще одну особенность конституци- онного закрепления обязанностей – они не систематизированы, часто «разбросаны» по тексту, не составляют единого блока. Тем не менее в конституциях устанавливаются основные, фундамен-

тальные нормы, регулирующие обязанности физических лиц и самого государства.

Заметно шире и четче представлены обязанности в конститу- циях авторитарных и тоталитарных государствах, в которых этому аспекту правового положения личности отводятся иногда целые разделы. Например, термин об обязанностях вынесен в заголовок

251

гл. IV Конституции Кубы 1976 г., в разд. 8 Конституции Польши 1952 г., в разд. II Конституции Румынии 1965 г. и т.д.

§ 9. Права, свободы и обязанности

человека и гражданина в Европейском союзе

В Европейском союзе проблема прав человека получила развитие только с образованием в 1992 г. этой организации, усилившей ин- теграционные процессы на «старом» континенте.

Граждане государств – членов Союза, находящиеся на тер- ритории других государств этой организации, рассматриваются в качестве иностранцев, которые, однако, пользуются особым ста- тусом и находятся в гораздо более благоприятном положении, чем иностранцы из государств-нечленов Союза. Для граждан Евросоюза, таким образом, установлен единый статус на всей тер- ритории этой наднациональной организации. Придание такого статуса обусловлено задачами этой организации.

Учредительские акты трех первоначальных сообществ – Европейское экономическое сообщество, Европейское объедине- ние угля и стали и Европейское агентство по атомной энергии, о которых говорилось ранее – не содержали комплексного закре- пления прав и свобод.

Однако сам факт существования этих трех организаций, пре- творение в жизнь поставленных задач по развитию экономи- ческой интеграции выдвинули на первый план проблему прав и свобод человека и гражданина. Таким актом первоначально стал Маастрихтский договор 1992 г. Политические права в неко- торой мере получили в нем закрепление, поскольку всем гражда- нам государств – членов этого международного образования было предоставлено «европейское гражданство». Граждане государствчленов получили право участвовать в выборах в местные предста- вительные органы независимо от своего национального граждан- ства по месту своего проживания. Все они, опять-таки независимо от своего проживания в странах – членах Евросоюза, стали обла- дать правом избирать членов Европейского парламента.

Однако, несмотря на указанные многочисленные упоми- нания об основных правах и свободах, их детализированного

252

икомплексногозакреплениявотдельномнормативномактевсееще не существовало. Только в самом конце 2000 г. было сделано неко- торое движение в этой области. При выработке Ниццкого догово- ра 7–8 декабря 2000 г. в него была включена Хартия Европейского союза об основных правах, которая, однако, в то время не имела юридической силы для участников ЕС. Юридический характер этой Хартии был весьма неопределенен, и граждане Европейского союза не имели права ссылаться на этот акт ни в национальных су- дах, ни в Суде Союза. Что же касается экономических, социальных

икультурных прав человека и гражданина, то их регулирование в рамках Европейского союза осуществляется главным образом соглашениями между участниками этой организации, а также ак- тами, принимаемыми органами Союза. В частности, социальные права регулируются «Хартией Сообщества об основных социаль- ных правах трудящихся» 1989 г., принятой Европейским советом. Укажем еще несколько актов Союза в этой области: Регламент Совета от 15 октября 1968 г. о свободном передвижении трудящих- ся в пределах Сообщества; Директивы Совета от 9 февраля 1976 г. о применении принципа равенства между мужчинами и женщи- нами при найме на работу, обучении, получении более высокой квалификации по своей профессии и равенства в условиях труда; Директивы Совета от 19 декабря 1978 г. о прогрессивном примене- нии принципа равенства между мужчинами и женщинами в об- ласти социального обеспечения.

ВнастоящеевремярегулированиеправисвободвЕвропейском союзе осуществлено Договором о Европейском союзе (одним из двух договоров, входящих в Лиссабонский договор 2007 г.)

иуказанием в нем на упоминавшуюся Хартию. Эта Хартия при- обрела обязательную силу для государств – членов Союза после ратификации Лиссабонского договора. Согласно ст. 6 названного акта: «Союз признает права, свободы и принципы, изложенные в Хартии Европейского союза об основных правах от 7 декабря 2000 г., адоптированной 12 декабря 2007 г., которая имеет такую же юридическую силу, как и Договоры» 108. Эта же статья говорит

108Les traités européens après le traité de Lisbonne. Textes comparés. Édition établie par F.-X. Priollaud et D. Siritzky. La documentation française. P., 2010. Р. 19.

253

о присоединении ЕС к Европейской конвенции о защите прав че- ловека и основных свобод 1950 г. В результате Суд Европейского союза может рассматривать дела в соответствии с Конвенцией 1950 г. Сама же Хартия должна рассматриваться как составная часть права Европейского союза, и Суд Союза должен следить за ее применением. Граждане Европейского союза и юридичес- кие лица могут требовать соблюдения прав и свобод, содержа- щихся в Хартии. Кстати, по своему содержанию она шире, чем Европейская конвенция 1950 г. В ней, в частности, провозглаше- ны некоторые социальные права (информирование и консульти- рование трудящихся, справедливые условия труда, право на за- бастовку, защита в случае незаконного увольнения), некоторые новые права (права в связи с применением биологии и медици- ны, право на «хорошее управление»; права меньшинств (запрет на дискриминацию по мотивам принадлежности к национально- му меньшинству).

Для защиты прав и свобод европейских граждан и лиц, закон- но находящихся на территории государств – членов ЕС, в Союзе создан институт омбудсмена под названием «европейского по- средника» (Le médiateur européen). Его главной особенностью явля- ется то, что он действует в рамках международной организации, а не в рамках какого-либо государства.

Посредник избирается Европейским парламентом после каж- дых его выборов на срок своей легислатуры, т.е. на 5 лет. Мандат Посредника возобновляем.

Основная задача Европейского посредника состоит в том, чтобы обнаруживать случаи ненадлежащего управления (les cas des mauvaise administration) в деятельности институтов и органов Сообществ (за исключением деятельности Суда и Трибунала пер- вой инстанции при осуществлении ими своих судебных функций) и представлять рекомендации с целью их устранения.

Правом обращения к Европейскому посреднику обладает любой гражданин Европейского союза или любое физическое или юридическое лицо, находящееся или имеющее законное местонахождение в государстве – члене Европейского союза. Посреднику принадлежит право либо по поступившей жалобе, либо по собственной инициативе проводить любые расследова- ния, которые он считает оправданными для выяснения каждого

254