Экзамен зачет учебный год 2023 / Маклаков КПЗС 2-е издание 2012

возможного случая ненадлежащего управления в деятельности институтов и органов Сообществ. Последние должны содейство- вать Посреднику при проведении им расследований.

Каких-либо решительных действий по отношению к наруши- телям согласно действующей регламентации Посредник пред- принимать не может. Он только изыскивает с соответствующими институтами и органами решение по существу для устранения случаев ненадлежащего управления и удовлетворения жалобы. Кроме того, Посредник может направлять в соответствующий ин- ститут свои проекты рекомендаций, а последний обязан в трех- месячный срок представить ему подробно изложенное заклю- чение. Заключительная часть расследования состоит в том, что Посредник направляет доклад в Европейский парламент и в со- ответствующий институт или орган. Он может к нему прилагать рекомендации. В конце каждой ежегодной сессии Посредник представляет в Европейский парламент доклад о результатах сво- их расследований. Для эффективности расследований и лучшей защиты прав и интересов лиц Посредник может сотрудничать с органами такого же характера, т.е. с омбудсменами, действую- щими во многих странах – членах Евросоюза.

255

ГЛАВА IV

Конституционно-правовые основы общественного строя

Общественный строй (или устройство) – это термин, в настоящее время в значительной мере носящий политологический характер.

Под ним понимается организация общества, обусловленная

определенным уровнем его экономического и социального развития, особенностями общественного сознания и опреде- ленными чертами во взаимоотношениях людей и государст-

ва. В состав общественного строя входят экономические отноше- ния, социальные отношения, духовно-культурные отношения, по- литические отношения. Конкретное наполнение названных групп отношений изучается различными науками – политологией, эко- номикой, социологией, философией, религиоведением, общей теорией государства и права, отраслевыми правовыми науками.

Если в юридической литературе советского периода термин «общественный строй» употреблялся достаточно часто, то в на- стоящее время в конституционном праве наблюдается постепен- ный отказ от него. Хотя названный термин перестал применяться, рассмотрение вопросов, относимых в общественному строю, оста- ется важной задачей конституционного права. Элементы, входя- щие в общественный строй, являются базовыми; на них опира- ются институты конституционного права; эти элементы в опре- деленной мере получают отражение в конституционном праве. Поэтому названные составные четыре элемента рассматриваются преимущественно с точки зрения их закрепления в конституци- онном праве и регулирования этим правом; другими словами, в данном случае изучаются правовые нормы, связанные с эконо- мической, социальной, духовной жизнью общества и с политиче- ской системой.

Государство и названые компоненты общественного строя находятся в сложных отношениях. Государство, будучи само- стоятельным и мощным учреждением, стоящим над обществом и воздействующим на него имеющимися у него средствами при- нуждения, в значительной мере определяет конкретные формы

256

существования различных элементов этого общества. В то же время государство не может не учитывать потребностей обще- ственного развития. Оно их отражает, регулирует и направляет посредством закрепления в различных правовых актах, включая конституцию.

Изучение общественного строя (устройства) позволяет луч- ше понять конкретные конституционно-правовые институты, вы- явить исходные, глубинные причины, мотивы деятельности этих институтов (например, объяснение существования института лоб- бизма, выявление потребностей в законодательной деятельности, проявляющейся затем в законодательной инициативе, существо- вание политических партий и др.).

Рассмотрение элементов общественного строя, с другой сторо- ны, делает возможным четко установить некоторые характеристи- ки государства. Например, существование в стране только одной общественной собственности на средства производства указывает на социалистический характер государства, а выявление роли ре- лигии в жизни общества и государства указывают на клерикаль- ный, теократический или светский характер последнего.

Вэтих вступительных замечаниях нельзя не упомянуть, что

вконституциях демократических государств термин «обществен- ный строй (устройство)» в настоящее время не употребляется. Компоненты общественного строя можно найти в разделах, по-

священных главным образом правам и свободам (например, в Конституции Италии 1947 г. они рассматриваются в разделе о правах и обязанностях граждан; в Конституцию включены нор- мы о гражданских отношениях, об этико-социальных отношени- ях, об экономических отношениях, о политических отношениях). В Конституции Испании 1978 г. имеется гл. 3 «О руководящих принципах социальной и экономической политики» (ст. 39–52), которая входит в раздел об основных правах и обязанностях. Названные примеры можно было бы продолжить. Уже говори- лось, что наиболее подробно категория «Общественный строй» регулируется в конституциях авторитарных и тоталитарных стран, особенно стран с тоталитарным социализмом.

Внастоящеевремявмиресуществуетболее200государств.Они образовались в различное время, при различных условиях и об- стоятельствах, и каждое из них обладает своими специфическими

257

особенностями, отражающими их исторические развитие, соци- ально-экономический уровень, характерные черты (особенно на- циональные) проживающего в них населения и другие факторы. В результате указанные четыре компонента общественного строя будут иметь свои особенности в каждой из конкретных стран. Во введении к данной работе мы говорили, какие страны являют- ся преимущественным предметом нашего рассмотрения. На них мы будет ориентироваться и в последующем изложении.

§ 1. Конституционное регулирование

экономических отношений

Экономические отношения – это важнейшие общественные от- ношения, связанные с обладанием собственностью, производ- ством, обменом, потреблением, распределением материальных благ. Правда, отношения, связанные с потреблением и распреде- лением, главным образом относятся к социальным отношениям, но эти два вида отношений – экономические и социальные – яв- ляются неразрывными и взаимозависимыми.

Конституционное законодательство на всех периодах своего развития всегда регулировало экономические отношения. Если в конституциях первого периода (т.е. в актах, принимавшихся до Первой мировой войны) эти отношения касались лишь закре- пления форм собственности, то акты последнего времени не огра- ничиваются закреплением форм собственности, а идут значитель- но дальше, устанавливая принципы экономической деятельности государств, ее направленности, содержат способы регулирования этих отношений. Например, ст. 170 Конституции Бразилии 1988 г. определила, что экономический порядок, основанный на ценно- сти человеческого труда и на свободном предпринимательстве, имеет своей целью обеспечить всем достойное и совместимое с социальной справедливостью существование при соблюдении следующих принципов:

–национальный суверенитет;

–частная собственность;

–социальная функция собственности;

–свободная конкуренция;

258

–защита потребителя;

–защита окружающей среды;

–сокращение регионального и социального неравенства;

–стремление к полной занятости;

–предпочтительный режим для мелких бразильских пред- приятий, образованных на основе бразильского закона, ор- ганы управления которых находятся в стране.

Статья 173 этой конституции определяет позиции государст- ва в экономических отношениях: за исключением случаев, пре- дусмотренных Конституцией; непосредственное осуществление государством экономической деятельности разрешается только тогда, когда это необходимо для выполнения требований нацио- нальной безопасности или жизненно необходимых коллективных интересов, которые указаны в законе. Закон, т.е. государство, бу- дет пресекать злоупотребления экономической властью, направ- ленные на доминирование на рынках, устранение конкуренции и произвольное увеличение прибыли. Менее четко и подробно, чем в названной Конституции Бразилии 1988 г., но все же закре- плены принципы экономических отношений в ст. 39 Основного закона Индии 1950 г., озаглавленной «39. Некоторые принципы политики, которым должно следовать Государство». Под ними подразумеваются следующие: «Государство, в частности, прово- дит политику, направленную на обеспечение того, чтобы:

–граждане, мужчины и женщины, на равных основаниях имели право на достаточные средства к существованию;

–собственность и контроль над материальными ресурсами общества были распределены так, чтобы наилучшим об- разом служить общему благу;

–функционирование экономической системы не привело к концентрации богатства и средств производства во вред общим интересам;

–существовала равная оплата за равный труд для мужчин и для женщин».

Кардинальное изменение роли государства в сфере экономи- ческих отношений связано с многочисленными и многосторон- ними процессами, происходящими в экономике высокоразви- тых стран на протяжении последних десятилетий. Значительная группа государств давно достигла уровня капиталистического

259

развития, в них господствуют монополистические объединения, тесно связанные с государством. Само государство является обла- дателем огромных масс собственности (такое наблюдается в стра- нах Западной Европы, США, Канаде, Японии и ряде других стран). Одновременно в экономике остается значительное число средних по размерам фирм и предприятий и мелкие капиталистические хозяйства (в сельском хозяйстве, в сфере обслуживания, пита- ния и др.). Население сосредоточено главным образом в городах; в сельской местности осталась его незначительная часть. Высокая производительность труда, однако, позволяет по общему правилу обеспечивать себя продуктами сельского хозяйства. Кроме того, существующие интеграционные отношения в экономике действу- ют в том же направлении, позволяя получать продукцию и сырье из других регионов.

Высокоразвитые государства сразу после Второй мировой войны стали активно вмешиваться в экономическую жизнь, осу- ществляя ее прогнозирование, планирование на индикативной основе и проводя регулирование посредством налоговых и дру- гих возможностей. Обладание большой долей собственности в инфраструктурных областях народного хозяйства (энергетика, транспорт, иногда полезные ископаемые и др.) позволяет госу- дарству посредством своей тарифной политики воздействовать на другие сферы экономики.

Одновременно с высокоразвитыми в экономическом отноше- нии государствами в современном мире существует огромное чис- ло государств со средним уровнем развития капитализма. К ним относятся почти все государства Латинской Америки, Индия, Пакистан, ряд государств Северной Африки. Средний уровень ка- питализма характеризуется небольшим развитием монополисти- ческих объединений, активным влиянием иностранного капита- ла, преимущественным существованием мелких и средних пред- приятий; в странах наличествуют многочисленные феодальные пережитки. Крестьянство является основной частью населения. Национальная буржуазия еще не стала достаточно влиятельной силой среди других социальных групп населения.

Еще одна группа стран – экономически отсталые страны; их бóльшая часть образовалась после краха колониальной систе- мы. Как известно, самыми крупными колониальными державами

260

были Великобритания, в 1939 г. контролировавшая 30 млн кв. км колоний с 400 млн населения, и Франция, в колониальную сферу которой входило 12 млн кв. км территорий с 68 млн жи- телей. Экономически отсталые государства находятся, главным образом, на Африканском континенте и на островах Тихого и Атлантического океанов. Основная сфера экономики в таких государствах – сельское хозяйство, а крестьянство составляет ос- новное население. Племенные вожди – влиятельнейшая часть со- циальной структуры. Местная буржуазия только нарождается.

Отдельную группу государств с точки зрения существующих в них экономических и политических отношений представля- ют социалистические страны и страны, продолжающие ориен- тироваться на указанную форму отношений (Китай, Корейская Народно-Демократическая Республика, Республика Куба). Эти государства обладают средним уровнем экономического разви- тия. Реформы рыночного характера, проводимые в ряде таких государств (в Китае, например), направлены на модернизацию экономики, но без коренной ломки существующих в них полити- ческих систем.

Приведенная выше краткая классификация существующих в мире государств необходима для того, чтобы показать, что кон- ституционное регулирование экономических отношений в каж- дой из групп обладает рядом специфических особенностей, значи- тельно, если не коренным образом, отличающихся друг от друга.

Вуказанных больших группах государств регулирование эко- номических отношений происходит на основе двух различных экономических моделей. Рыночная, или либеральная 109 модель – основа для первых трех групп зарубежных стран. Впрочем, в эко- номически развитых странах осуществляется значительное регули- рование со стороны государства; об этом будет сказано чуть ниже.

Встранах с социалистической моделью экономика основыва- ется главным образом на государственной собственности, явля- ющейся господствующей в стране. В пользовании населения мо- жет находиться только личная собственность или незначитель- ная по размерам собственность, используемая для извлечения

261

доходов. По общему правилу, конституции государств, в кото- рых реализована рыночная модель экономики, устанавливают равноправие всех форм собственности. Эти формы могут быть самыми разнообразными, хотя их правовой режим также нео- динаков. Можно назвать такие виды собственности, как государ- ственная (иногда она называется национализированной), част- ная, муниципальная. Собственность – это та основа, на которой базируется экономическая деятельность субъектов рыночных отношений.

Первоначальной, закрепленной в конституционном матери- але, была частная собственность. Это наиболее «старое» право, впервые провозглашенное во французской Декларации прав

исвобод 1789 г. В ст. 17 этого знаменитого акта собственность была провозглашена неприкосновенным и священным правом. Однако уже в то время было обращено внимание на социальный характер собственности и установлено, что никто не может быть ее лишен иначе как в случае установленной законом несомнен- ной общественной необходимости и при условии справедливости

ипредварительного возмещения.

Стех пор право собственности получило закрепление прак- тически во всех конституциях, правда, с некоторыми вариация- ми. К нему добавилось и стало иногда рассматриваться в качестве неразрывно связанного с ним право на наследование как необхо- димый способ сохранения собственности. Именно в такой сово- купности толкуется право собственности и право на наследование в Основном законе ФРГ 1949 г. Тут же подчеркивается социаль- ная функция собственности, поскольку она «обязывает» и ее ис- пользование должно одновременно служить общему благу. Более развернутую характеристику праву собственности и ее наследова- нию дает Конституция Италии 1947 г. Формами собственности могут быть государственная и частная. Причем частная собствен- ность признается и гарантируется законом, который определя- ет способы ее приобретения и использования, а также пределы осуществления с целью обеспечения ее социальной функции

идоступности для всех. Эта собственность в предусмотренных законом случаях может быть отчуждена в общих интересах при условии выплаты компенсации. Законом устанавливаются прави- ла и пределы наследования по закону и по завещанию, а также

262

права государства в отношении наследования имущества. Нормы подобного характера можно найти в конституционном законода- тельстве большинства государств.

Уже говорилось, что развитые капиталистические страны яв- ляются обладателями большой доли собственности в различных областях. Это обстоятельство находит свое отражение в консти- туционном законодательстве второго и третьего периодов его развития. В нем нередко определяются способы распоряжения

изащиты государственной собственности. Более того, в этом за- конодательстве достаточно подробно называются объекты этой собственности. Так, согласно абз. 2 ст. 134 Основного закона ФРГ 1949 г. имущество империи, которое по своему первоначально- му назначению должно было использоваться «преимущественно для задач управления, которые согласно настоящему Основному закону не являются задачами Федерации... подлежит безвоз- мездной передаче носителям задач и землям». Иногда можно встретить нормы о неотчуждаемости и неприкосновенности государственной собственности. Например, согласно ст. 132 Конституции Испании 1978 г. «Закон регулирует правовой ре- жим публичного и коммунального имущества, исходя из прин- ципов его неотчуждаемости, неприменимости срока давности, невозможности обращения на него взыскания, а также охраны его от использования не по назначению». Согласно этой норме

кимуществу государства относится то, которое указано законом,

иво всех случаях – прибрежная зона, пляжи, территориальные воды, природные ресурсы экономической зоны и континенталь- ный шельф. Закон определяет режим использования государст- венного и национального достояния, управления им, защиты

исохранности. Перечень исключительной государственной соб- ственности в Испании не идет ни в какое сравнение с соответст- вующим перечнем в Конституции Мексики 1917 г. В него включе- ны такие экзотические области, как продукты разрушения скал, твердое минеральное топливо, нефть, воздушное пространство над национальной территорией, воды рек и их прямых и косвен- ных притоков и т.д. (ст. 27).

Здесь нельзя не упомянуть, что принципы права собствен- ности и прав, с нею связанных, устанавливаются конституци- онным правом, а детальное регулирование соответствующих

263

отношений осуществляется гражданским, земельным и другими отраслями права.

Обладание собственностью еще не означает свободного ис- пользования ее возможностей. Для этого требуются некоторые дополнительные условия. В ряде зарубежных конституций за- крепляется свобода предпринимательской деятельности, или свобода хозяйственной инициативы, которая открывает такие возможности, и одновременно эта свобода обеспечивает нормаль- ное функционирование народного хозяйства страны. Эта свобода иногда формулируется не прямо, а путем закрепления условий для ее нормального развития. Так, ст. 120 Конституции Италии 1947 г. ввела правило: «Область не может устанавливать пошлины на ввоз, вывоз или транзит между областями, не может прини- мать меры, в какой-либо мере препятствующие свободному пере- движению лиц и имущества между областями, не может ограни- чивать осуществление права на труд в какой-либо части нацио- нальной территории». Правительство страны может замещать органы областей, столичных городов, провинций и коммун, если они не обеспечивают исполнение норм международного права (в частности, актов Европейского союза) или когда такое замещение диктуется необходимостью защиты юридического или экономи- ческого единства и, в особенности, для защиты основных уровней налогообложения, затрагивающих гражданские и социальные права, невзирая на территориальные границы местного управле- ния. При закреплении свободы предпринимательской деятель- ности, как и при закреплении права собственности, устанавли- ваются пределы ее использования. Та же Конституция Италии 1947 г. в ст. 41 указывает, что частная хозяйственная инициатива, будучи свободной, «не может осуществляться в противоречии с общественной пользой или образом, причиняющим ущерб безопасности, свободе или человеческому достоинству».

Характер экономических отношений, зафиксированных в кон- ституционном материале, указывает на их заранее определенные цели и назначение. Причем роль государства в экономической деятельности не только не отрицается, а напротив, устанавлива- ются принципы его вмешательства. Особенно часто такой подход встречается в актах, принятых в последние 20–30 лет. Так, ст. 128 Конституции Испании 1978 г. определила, что «1. Все богатства

264