Экзамен зачет учебный год 2023 / Маклаков КПЗС 2-е издание 2012

законодательной власти (см. гл. X). Она не влияет на каждоднев- ное принятие решений и является, прежде всего, «защитницей» прав и свобод граждан. Рассмотрение органами судебной власти актов законодательной и исполнительной власти с точки зрения их конституционности обычно проводится лишь по истечении достаточно длительного времени после их принятия и не касает- ся повседневного течения дел.

Кроме горизонтального разделения власти в зарубежных го- сударствах существует и ее вертикальное разделение, но только с точки зрения распределения между центром и нижестоящими структурами, т.е. существует распределение полномочий и ком- петенции между центральной властью и региональными под- разделениями в регионализированных унитарных государствах, а в федерациях – между федерацией в целом и ее субъектами

(см. гл. XI).

Наконец, нельзя не упомянуть, что кроме системы разделения властей имеются и иные способы организации государственной власти в зарубежных странах. Прежде всего, существует и реали- зуется на практике концепция единства власти; в зарубежной ли- тературе она называется несколько по-другому, а именно концеп- ция «смешения» властей. Причем такое смешение может иметь уклоны как в сторону исполнительной, так и законодательной власти. Организация государственной власти, основанная на ее единстве, видимо, является первоначальной формой политиче- ской власти. Иногда такая организация называется монократией, что означает соединение власти в одних руках. Проявлением та- кой организации являются абсолютные монархии, при которых вся государственная власть сосредоточивается у одного лица. К такому же типу относится и организация власти, существую- щая в теократическом государстве. Власть находится в руках выс- шего церковного иерарха. Вполне можно говорить о соединении властей в государствах с авторитарными и тоталитарными поли- тическими режимами, в которых власть осуществляется самым централизованным образом со стороны одного или очень немно- гого числа лиц (например, у хунты; см. гл. VI).

Наибольшее развитие концепция единства власти получила в социалистических государствах. В ее основе лежит существова- ние единой системы центральных и местных представительных

335

органов, при которой местное самоуправление отсутствует. Остальные органы власти формально производны и подотчет- ны представительным учреждениям. Фактически же государ- ственная власть сосредоточивается в руках руководства ком- мунистической партии. Например, в ст. 3 Конституции КНР 1982 г. принцип единства власти сформулирован следующим образом: «Все государственные административные органы, су- дебные органы и органы прокуратуры формируются собра- ниями народных представителей, ответственны перед ними и им подконтрольны» 141. Конституция Кубы 1976 г. указыва- ет, что «Национальная Ассамблея Народной власти является верховным органом государственной власти» (ст. 67), что эта Ассамблея «является единственным органом, обладающим уч- редительной и законодательной властью в Республике». В то же время согласно ст. 66 этой же Конституции «акты вышестоя- щих государственных органов обязательны для нижестоящих» (п. «д») и «нижестоящие государственные органы ответственны перед вышестоящими и отчитываются перед ними в своей дея- тельности» (п. «е») 142.

Если бы не господство одной политической партии, а именно коммунистической партии, то существующий в социалистиче- ских странах принцип единства власти вполне можно было бы от- нести в организации власти, называемой «правлением собрания», «правлением парламента». При такой системе представитель- ное учреждение обладает всей полнотой власти, оно образует правительство, которое несет перед ним ответственность – ис- полнительная власть целиком подчинена парламенту и не обла- дает инициативными полномочиями по предложению законов. Правительство – только технический исполнитель воли парла- мента. Такое правление, очевидно, является прямым выражением народного суверенитета и в условиях многопартийности может сдерживать себя как бы изнутри. Кроме того, периодическая об- новляемость представительного учреждения ставит его под конт- роль избирательного корпуса.

141Конституции социалистических государств. М.: Юрид. лит., 1987. Т. 1. С. 276.

142Там же. Т. 2. С. 32–33.

336

во Франции в 1792–1795 гг., когда Конвентом власть была переда- на Комитету общественного спасения во главе с Максимилианом Робеспьером (1758–1794), а действие Конституции 1793 г. было приостановлено.

Второе значение термина «правление собрания» носит более широкий и расплывчатый характер и означает организацию влас- ти, при которой парламент имеет заметные преимущества по от- ношению к исполнительной власти. Примером последней орга- низации является предлагавшаяся структура центральных орга- нов по проекту Конституции, принятому Первым учредительным собранием Франции в апреле 1946 г., а также при существующей форме правления в Швейцарии по Основному закону 1999 г.; этот акт произвел лишь некоторый «косметический» ремонт в «кон- ституционном здании» своей страны (такая же форма действовала и по предыдущей конституции 1874 г.) Действительно, Швейцария не может быть признана президентской республикой, так как отсутствуют прямые или косвенные выборы главы государства. Глава швейцарского государства согласно ст. 176 Конституции 1999 г. всего лишь избираемый Федеральным собранием на один год один из членов Федерального совета (правительства) в качестве Председателя Конфедерации. Правительство из семи человек так- же назначается парламентом после каждого полного переизбра- ния Национального совета; такое назначение (что весьма важно) делается индивидуально, а не на партийной основе, в отношении каждого члена Федерального совета. В то же время Швейцарию нельзя признать и парламентской или смешанной республи- кой, поскольку у главы государства и правительства отсутству- ет право роспуска Федерального собрания или одной из его па- лат – Национального совета или Совета кантонов. Конституция 1999 г. ничего не говорит и о типичных для парламентской или смешанной республики формах политической ответственнос- ти – резолюции порицания и вотуме недоверия, позволяющих отправить правительство в отставку. Статус парламента опреде- ляется ст. 148: «Федеральное собрание обладает высшей властью в Конфедерации при условии соблюдении прав народа и канто- нов», т.е. при соблюдении права народной законодательной ини- циативы и проведении различного рода референдумов. Правда,

337

Конституция предоставила право законодательной инициативы членам Федерального собрания, парламентским фракциям, парла- ментским комиссиям и любому кантону (ст. 160) и Федеральному совету (ст. 181). Другими словами, эта сторона деятельности пар- ламента весьма напоминает парламентскую республику. Однако ключевым фактором при определении формы правления явля- ются взаимоотношения между парламентом и правительством. Федеральное собрание согласно ст. 169 осуществляет высший над- зор за Федеральным советом и федеральной администрацией, фе- деральными судами и другими органами или лицами, которым поручено выполнение задач Конфедерации. Федеральное собра- ние может давать поручения Федеральному совету, а закон дол- жен установить условия, в частности способы, с помощью которых Собрание может осуществлять влияние на сферы, находящиеся в ведении Федерального совета (ст. 171).

Что же касается правительства Швейцарии, то оно является высшим распорядительным и исполнительным органом власти Конфедерации. Этот Совет принимает решения в качестве кол- легиального органа власти. Ответственность же Совета соглас- но ст. 187 состоит в том, что он должен регулярно делать отчет о своем управлении и о состоянии страны перед Федеральным собранием. Обычным законодательством средствами воздействия Собрания на правительство предусмотрены принимаемые посту- латы и резолюции, приглашающие правительство исследовать какие-либо вопросы или подготовить определенный законопро- ект. Правительство же, как уже говорилось, может давать свои предложения в отношении актов, предлагаемых Собранием.

Если же оценить в целом указанные отношения парламента, правительства и главы государства, то в них вполне очевидна пре- валирующая роль Федерального собрания; поэтому такая форма правления и получила соответствующее название.

Наконец, в литературе иногда выделяется еще один вид влас- ти – учредительная власть. Правда, ее осуществление не связано с повседневной организацией и осуществлением власти в государ- стве. Учредительная власть – полномочие, признаваемое за какимлибо органом, иногда специально создаваемым для разработки конституции. Такая власть может быть первоначальной, т.е. раз- рабатывающей конституцию целиком, если таковая не действует

338

в государстве, и институционализированной (производной), т.е. изменяющей уже действующую конституцию. Первоначальная власть может осуществляться при образовании нового государст- ва, например, после предоставления независимости какой-либо колонии; при образовании федеративного государства, объеди- няющего несколько ранее существовавших государств или членов конфедерации (например, в США в 1787 г. на Филадельфийском конгрессе была принята до сих пор действующая конституция); или, наконец, когда прежний режим был свергнут в результате государственного переворота или революции и необходимо за- менить его (например, последнее случалось во Франции в 1814 г., 1830 г., 1848 г., 1870 г., в России в 1917 г.). Впрочем, об учредитель- ных собраниях говорилось в гл. II.

§ 3. Политические партии

в зарубежных странах

1. Понятие и происхождение политических партий

Термин «партия» происходит от лат. pars (parties) – часть, участие, доля, сторона, вид, роль, партия, участник. Вомножественном числе имеет значение – должность, обязанность, задача. Партия – особое объединение, по своим задачам резко выделяющееся из других об- щественных объединений и ассоциаций. Политическая партия –

это организованная достаточно устойчивая часть общества, объединенная общими интересами вразличных сферах обще- ственной и политической жизни, привлекающая сторонников для реализации своих целей и стремящаяся овладеть государ- ственной властью или влиять на ее осуществление.

Феномен политической партии рассматривается одновре- менно и конституционным правом, и политологией. Проблема разграничения (впрочем, она относится и к другим элементам политической системы) в изучении этого феномена, на наш взгляд, должна разрешаться следующим образом: правовое ре- гулирование политических партий – это сфера конституционно- го (также может быть административного, финансового) права. Остальные стороны деятельности партий – это область интересов

339

политологии. В то же время в конституционном праве нельзя ограничиваться лишь правовыми аспектами статуса политиче- ских партий. В зарубежном конституционном законодательстве не говорится о функциях политических партий, о методах их дея- тельности. Трудно рассказывать о правовом регулировании пар- тий, не указав, каков смысл их существования, как они осущест- вляют свои функции. Поэтому нам приходится в определенной мере вторгаться в область политологии.

Политические партии существовали в Древней Греции

ив Древнем Риме. О них было известно и в средневековое время. В сегодняшнем понимании политические партии возникли только в начале XIX в. и их развитие связано с демократизацией избира- тельного права, ипрежде всего спредоставлением права голосовать все большему числу граждан, т.е. со всеобщностью избирательного права. До буржуазных революций в Западной Европе и во время них политические объединения также существовали; их органи- зационной формой были клубы. Например, наиболее известным во Франции в тот период был клуб якобинцев по имени занято- го ими в 1789 г. помещения в монастыре святого Якова в Париже. Умеренные республиканцы – жирондисты также имели объедине- ние клубного характера. Название получили потому, что главные деятели этой партии были выходцами из департамента Жиронда.

Вэтом месте параграфа нельзя не сказать, что заслуга в изу- чении политических партий, как главных актеров политиче- ской сцены, принадлежит нашему соотечественнику – историку

игосударствоведу – Моисею Яковлевичу Острогорскому (1854– 1921), впервые обратившему внимание на этот феномен в кни- ге «Демократия и политические партии», вышедшей в Лондоне в двух томах в 1902 г. и позже переведенных на русский язык с французского 143. Вклад М.Я. Острогорского в изучение полити- ческих партий признается в западной литературе 144.

143Острогорский М. Демократия и политические партии. Т. 1. Англия / Пер. с фр. А.М. Горовиц; под ред. и с предисл. Е. Пошуканиса. М.: Изд-во Коммунистической Академии, 1927; Т. 2. Соединенные Штаты Америки / Пер. с фр. А.Д. Демьяновой; под ред. и с предисл. Е. Пошуканиса. М.: Изд-во Коммунистической Академии, 1930.

144См., например: Bréchon P. Les parties politiques. P., 1999. P. 7.

340

Считается, что современные политические партии появились в США (первые из них возникли около 1830 г. при президенте Д.А. Джексоне (1767–1845)) 145 и в Великобритании. Развитие пар- тий тесно связано с парламентскими выборами и демократизаци- ей избирательного права. Вот как описывает М.Я. Острогорский необходимость их появления: «Пришествие демократии разру- шило существовавшие рамки политического общества. Иерархия классов и их внутреннее соотношение были уничтожены, и тради- ционные социальные узы, соединявшие индивида с коллективом, порвались. Встал вопрос, какие новые рамки создать для общест- ва, чтобы обеспечить его существование. Воцарение численного большинства в государстве еще более усложнило проблему, так как возникал вопрос, как эти люди, старые и молодые, образован- ные и невежественные, богатые и бедные, как-то случайно соеди- нившиеся, провозглашенные все вместе распорядителями своей политической судьбы, будут выполнять новую функцию “суве- рена”? Принятый новейшими демократиями представительный образ правления только внешне разрешает этот вопрос. Он со- вершенно не изменяет существа вопроса, так как не из народных ли масс выходит народное представительство? ...Решение состо- яло в необходимости планомерной организации избирательных масс внепарламентским путем, при помощи постоянных строго определившихся партий» 146.

Что же касается Великобритании, то в ней первая либераль- ная ассоциация, преобразовавшаяся в Либеральную партию, была зарегистрирована в 1861 г. Ее возникновение также связано с расширением избирательного корпуса. Если избирательный за- кон 1832 г. содержал сильные цензовые ограничения, то реформы 1867 и 1885 гг. значительно расширили численность избирателей. В 1877 г. была создана Национальная либеральная федерация, которая имела своей единственной целью проведение депута- тов в парламент и мобилизацию избирателей. Национальный союз консерваторов был образован чуть позже Либеральной партии. Партии образовывались как парламентские структуры.

145Chantebout B. Droit constitutionnel. 28-e éd. P., 2011. P. 189.

146Острогорский М.Я. Указ. соч. Т. 1. С. 7.

341

Парламентская работа была практически единственной для них. Лидеры партий становились главами правительства при успехе на выборах и оставались таковыми на протяжении всей легислатуры.

Как уже говорилось, в США две главные политические партии впервые конституировались около 30-х гг. XIX в. В конце XVIII в. в нескольких штатах возникли кокусы (от лат. caucus – чаша, ку- бок; словари также указывают на греческое происхождение слова; от англ. – caucus – собрание, совещание лидеров партий, фракций, узкий состав партийного руководства), которые первоначально представляли собрание лиц, принадлежащих к одной полити- ческой партии или имевших одинаковые взгляды на какую-ли- бо проблему, а также собрание с целью избрания делегатов или предложения кандидатов на какую-либо должность. Считается, что сам термин возник в Новой Англии в результате действий групп, желавших выдвинуть своих кандидатов. На муниципаль- ном уровне также действовали конвенты с той же целью – вы- движения с последующим избранием своих кандидатов. Каждый кокус имел целью отбор кандидатов для различного рода выбо- ров, которых в США всегда было очень много, поскольку многие должности замещались как, впрочем, и сейчас, именно таким об- разом. Кокусы превратились в настоящие машины по выборам. Эти политические «предприятия» имели тенденцию постепенно утрачивать свою идеологическую функцию и существовали как организации, обслуживающие общество, предлагавшие голоса, которые можно было бы покупать 147. Они выступали посредника- ми между избирателями и кандидатами. «Машины для выборов» постепенно стали наполняться профессионалами, делавшими всю подготовительную работу для кандидатов. На основе этих объеди- нений впоследствии и родились политические партии, кадровые по своей организации, не имевшие постоянных членов. Членами партии рассматриваются все проголосовавшие за нее на выборах.

В качестве ответной меры на существовавший в XIX в. порядок выдвижения кандидатов появилась другая специфически амери- канская система праймериз (от англ. primary – предварительный,

342

первый по хронологии), ее другое название – первичные выборы, т.е. система непосредственного выдвижения избирателями кандида- тов на выборные должности. Одной из целей создания праймериз было желание уменьшить влияние партийных боссов (см. гл.VII).

Другими словами, возникшие в Великобритании и США орга- низации имели структуру, направленную на проведение кандида- тов на выборах в представительные учреждения и, прежде всего, в парламенты своих стран.

Постепенно процесс возникновения и развития политиче- ских партий получил и другую направленность. Они стали об- разовываться группами и объединениями с разными социальны- ми платформами и интересами. Так, в 1900 г. в Великобритании Лейбористская партия была создана наоснове профсоюзов. В стра- нах Скандинавии партии возникают на основе сельскохозяйствен- ных кооперативов. Другими словами, партии стали создаваться вне парламентских учреждений. Они имели гораздо бóльшую идеоло- гическую направленность и хотели донести до населения свои по- литические, экономические и иные взгляды. Новая волна образо- вания партий была связана с рабочим движением. Впервые партия такого рода была образована в Германии в 1875 г., хотя название Социал-демократической она приняла только в1891 г. Социалисты получили на парламентских выборах в 1877 г. 7,1%, в 1877 г. – 19,7%, а в 1912 г. – 34,8%. Рабочие партии стали массовыми; они получи- ли оформленное членство и отвергли старую организационную форму «клубов по интересам». Так же замечено, что партии этой «новой волны» гораздо более дисциплинированны и приобрели весьма четкую организационную структуру.

Что же касается создания политических партий во Франции – в этой колыбели западной демократии, то этот процесс имел некоторые особенности. Считается, что партии возникли

впериод Июльской монархии, т.е. во время 1830–1848 гг. Однако

вто время избирательный корпус был весьма невелик из-за вы- соких имущественных и иных цензов. В период Третьей респу- блики существовали только две партии – сторонники республи- ки и монархисты. В первые десятилетия этого периода на выбо- рах в парламент выдвигались официальные кандидаты, которые должны были иметь республиканские взгляды; они подбира- лись префектами и супрефектами и о них сообщалось министру

343

внутренних дел. В условиях регулярного нахождения у власти республиканцев и отсутствия им достойной альтернативы силь- но усилилось влияние местных нотаблей 148 и церкви, которые

вопределенной мере стали замещать политические партии 149. Только в начале XX в. во Франции стали появляться партии

вих классическом понимании. В 1901 г. возникла Партия ради- калов, которая завоевала значительное число постов депутатов, сенаторов, генеральных советников, мэров. В 1902 г. появилось Народное либеральное действие, объединявшие католических сторонников республики. Важным событием стало образование

в1905 г. Французской секции социалистического интернацио- нала (СФИО), входившей во Второй Интернационал. Расцвет политических партий наступил после Первой мировой войны,

вчастности, в 1920 г. была образована массовая Французская коммунистическая партия, вышедшая из состава СФИО на ее XVIII съезде, когда большинство делегатов высказалось за резо- люцию М. Кашена (1869–1958) и П. Вайян-Кутерье (1892–1937) о присоединении к Коммунистическому интернационалу.

Вцелом же можно констатировать, что XX в. был веком поли- тических партий в зарубежных странах. Их развитие объясняется многими причинами и, прежде всего, широкой демократизаций избирательного права, возникновением острых социальных кон- фликтов в развитых капиталистических странах, резким увеличе- нием роли государства в различных сферах общественной жизни, развитием средств массовой информации. В последние годы этого «золотого века» политических партий и в начале третьего тысяче- летия наблюдается некоторое падение роли таких организаций, что связано главным образом с развитием коммуникационных

148Нотабль (от лат. notable – значительный, заметный, достопамятный) – член особого рода собраний, собиравшихся в XIV–XVIII вв. французским королем для обсуждения главным образом финансовых и административных вопросов. Нотабли назначались королем. В настоящее время под этим термином понимаются лица, пользующиеся политическим, экономическим, социальным, культурным и т.д. влиянием или чаще юридически обладающие властью на местах. К ним также относят обладателей выборных мандатов в муниципальных и генеральных советах, а также в Национальном собрании и особенно в Сенате.

149Bréchon P. Op. cit. P. 24.

344