Экзамен зачет учебный год 2023 / Маклаков КПЗС 2-е издание 2012

представляется дать определение народа и нации. Является ли на- род совокупностью всех лиц, проживающих на территории госу- дарства, включая иностранцев и лиц без гражданства? Может быть, народ – это совокупность только избирателей данного государст-

ва? По нашему мнению, народ – это совокупность граждан го-

сударства, которая имеет возможность реализовывать свои полномочия при различного рода голосованиях и при при- менении институтов непосредственной демократии (см. под-

робнее гл. VII).

Нельзя не заметить, что сам народ крайне неоднороден по сво- ему составу; в него входят различные социальные слои, граждане различного возраста, наклонностей, убеждений, национальностей, и различающиеся и по многим другим признакам. Спрашивается, каким же образом такой разнородный состав реализует свои пол- номочия под общим названием «народ». Такая реализация осу- ществляется с помощью политических партий, участвующих в по- литическом процессе. Каждая из партий привлекает определен- ные слои избирателей, а совокупность партий, получающих или не получающих в результате разных факторов (действие избира- тельной системы, «заградительный порог» и др.) места в предста- вительном учреждении, отражают мнение всего народа.

Понятие нации (от лат. natio – племя, народность, народ или нация, класс, сословие, слой) представляет собой исторически сложившуюся общность людей, обладающих определенной со- лидарностью, сложившейся на основе происхождения, культу- ры, духовных и материальных связей; эта общность отличается от других общностей с другими такими же признаками. В поня- тие нации входят различные элементы – происхождение, язык, культура, раса, религия, групповая идентификация. Нации могут включать духовные элементы, связанные с их прошлым (история, традиции). В зарубежной литературе понимание нации порою бывает более разнообразным. Приведем одно из таких определе- ний. «В первом значении, нация – абстрактное понятие, содержа- ние которой составляет желание заявить о единстве сообщества лиц, разделяющих некоторые ценности, в частности, об одинако- вой включенности в историю и об одних и тех представлениях в отношении будущего. Во втором значении понятие «нации» совпадает с понятием «народ», т.е. с совокупностью конкретных

325

объединенных лиц, а также вокруг определенных ценностей, исто- рии и предположений о будущем. Наконец, в третьем значении понятие «нация» является сообществом лиц, представляющих общие объективно характерные черты, каковыми являются этни- ческое происхождение, язык, культура или история» 134. Таким об- разом, указанные значения понятия «нация» имеют в основе как субъективные, так и объективные черты. Однако если рассматри- вать понятие «нация» с точки зрения источника власти, то оно, по нашему мнению, вполне соотносится с понятием «народ». Уже при возникновении и применении теорий на конституционном уровне происходило смешение понятий народного и националь- ного суверенитета. Например, ст. 17 Декларации прав и обязан- ностей человека и гражданина к Конституции Франции 5 фрук- тидора III г. (т.е. 22 августа 1795 г.) указывала: «Единство всех граждан является главной основой суверенитета» 135, а ст. 2 самой Конституции гласила: «Носителем суверенитета является фран- цузский народ в целом». В самом же акте содержались нормы, указывавшие на закрепление национального суверенитета, – цен- зовое голосование, отказ от институтов непосредственной демо- кратии, отказ от императивного мандата (гл. II, III и IV). Другими словами, отсутствовала связь между провозглашением опреде- ленного вида суверенитета и сопутствующими ему признаками.

Таким образом, независимо от характера провозглашаемого суверенитета во всех конституциях в основе власти государства находятся некоторые общие институты: представительный харак- тер правления и разделение властей (хотя есть и иные помимо разделения властей способы организации власти, реализуемые на практике, о чем будет сказано ниже).

Поскольку сам народ или нация должны осуществлять свой суверенитет, то следует подумать о способах его реализа- ции. Вряд ли сам народ или нация могут повседневно руково- дить делами своего государства хотя бы потому, что этот народ или нация не может собраться вместе. Кстати, считающийся

134Favoreu L., Gaïa P., Ghevontian R., Mestre J.-L., Pfersmann O., Roux A., Scoffini G. Droit constitutionnel. 11-e éd. P., 2008. P. 36.

135Конституции и законодательные акты буржуазных государств. XVII–XIX вв. С. 381.

326

основоположником теории разделения властей Ш. Монтескье пи- сал в своем знаменитом произведении «О духе законов»: «Большое преимущество избираемых представителей состоит в том, что они способны обсуждать дела. Народ для этого совсем непригоден, что составляет одну из слабейших сторон демократии» 136. Ранее мы говорили о ландсгемайнде в нескольких кантонах Швейцарии. Но такие собрания граждан происходят лишь в малонаселенных кантонах и только один раз в год. Повседневное управление пе- редано в руки исполнительных органов. К тому же в ряде кан- тонов наравне с ландсгемайнде действуют представительные уч- реждения – большие советы. Кроме того, трудно представить, чтобы такого рода собрания могли бы повседневно принимать решения по сложнейшим вопросам, постоянно возникающим в жизни государства. Для их решения требуются специальные знания и опыт. Следовательно, чтобы управлять государством, нужно учредить орган, действующий на основе представитель- ства, т.е. граждане должны передать полномочия по управлению выбранным ими лицам. Уже в самом начале становления буржу- азной государственности эта идея была выражена конституцион- но. Основной закон Франции 1791 г. (ст. 2 раздела III) закрепил: «Французская конституция имеет характер представительный; представителями являются законодательный корпус и король» 137.

Другими словами, управление государством должно осу- ществляться через посредство представительных учреждений. Представительное учреждение – это коллегиальный, постоянно или периодически действующий выборный орган государства, обладающий нормоустанавливающими, финансовыми и кон- трольными полномочиями с определенной сферой юрисдикции. Совокупность указанных выше признаков позволяет отличать пред- ставительные органы от иных государственных органов. Например, правительство, являясь коллегиальным органом, имеет признаки, сходные с признаками представительного органа, но не является таковым, поскольку не имеет важнейшего качества последнего– вы- борности. Невыборные палаты (наследственные или назначаемые)

136Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 293.

137Конституции и законодательные акты буржуазных государств. XYII–XIX вв. С. 255.

327

также не носят представительного характера по той же причине. Выборность создает для представительного органа независимое положение, которое нередко ограничивается правовыми нормами и существующим механизмом партийного контроля.

Коллегиальность – организационная форма представи- тельного органа и одновременно метод его деятельности. Коллегиальность влияет на качество принимаемых решений, обычно улучшая их. Постоянная или периодическая деятельность такого органа характерна для всех них. Они избираются на уста- новленный срок, после которого проводится частичное или пол- ное обновление с тем, чтобы представительный орган отражал меняющиеся со временем желания, стремления, волю избира- тельного корпуса. Например, для центральных представительных органов (т.е. парламентов) наиболее распространенным в мире сроком полномочий является 4–5 лет.

Полномочия центральных представительных органов уста- навливаются конституциями государств, местных представитель- ных – в федерациях – актами их субъектов, а в унитарных – орга- ническим и простым законодательством и иногда в государствах с сильной автономией – конституциями (Испания, например). Выборные совещательные органы не обладают качеством пред- ставительности, так как не имеют властных полномочий.

Каждый представительный орган распространяет дейст- вие своих полномочий на определенную территорию. Поэтому на основе этого признака они делятся на центральные и мест- ные. Нормативные акты центральных обладают властной силой на всей территории страны, а местных – лишь на определенной части государственной территории. Местные представительные органы подразделяются на собственно местные (муниципальные) и региональные, как вышестоящие по сравнению к первым и ох- ватывающие своей более обширной компетенцией территорию нескольких местных органов.

По степени соподчиненности представительные органы под- разделяются на высшие и местные. Высшими и одновременно центральными органами являются парламенты; местные пред- ставительные органы имеют различные названия в зависимости от исторических традиций, уровня местного управления, компе- тенции и иных причин.

328

Идея представительных учреждений подвергалась критике уже в XIX в. Главный довод против них – избранные представи- тели, получив представительный мандат, забывают о своих пред- выборных обещаниях; депутаты отрываются от избравших их из- бирателей; последние не имеют средств, чтобы воздействовать на депутатов. Избиратели должны только дожидаться следую- щих выборов, на которых они могут выразить свое отношение

кпереизбранию депутата. Еще один довод: получив властные полномочия, парламентарии узурпируют народный или нацио- нальный суверенитет, поскольку право их отзыва запрещено. Парламентский суверенитет заменяет народный или националь- ный. Далее, фактически этот суверенитет осуществляется лишь политической партией или блоком партий, получивших боль- шинство мест в представительном учреждении. Находящиеся у власти партии далеко не всегда могут употреблять полученную ими власть во благо всего народа.

Вторым широко распространенным принципом построения государственной власти в зарубежных странах стало разделение властей. Эта идея содержится еще в трудах Аристотеля (384–322 до н.э.) (правда, он говорил о разделении задач государства), за- тем она получила развитие в трудах английского философа Дж. Локка (1632–1704), а наиболее полное выражение в книге «О духе законов» Ш. Монтескье. Разделение властей относится

кспособу организации органов государственной власти, при этом основной причиной такой организации является сохранение сво- боды личности. По мнению Ш. Монтескье, только реализация та- кого принципа гарантирует права и свободы.

Возникновение теории разделения властей произошло не само по себе, а было связано с борьбой крепнувшей буржуа- зии с феодальным абсолютизмом, с желанием обеспечить права и свободы человека.

Названный принцип постепенно стал догмой конституцион- ного права и лег в основу организации государственной власти во многих странах. Впервые он был закреплен в ст. 16 Француз- ской декларации человека и гражданина 1789 г.: «Всякое обще- ство, в котором не обеспечено пользование правами и не прове- дено разделение властей, не имеет Конституции». В настоящее время этот принцип нередко встречается в конституционном

329

материале. Например, в ст. 111 Основного закона Португалии 1976 г. указывается на то, что он определяет разделение властей и взаимозависимость органов государственной власти. Во многих актах этот принцип подразумевается. Так, в Конституции Греции 1975 г. в ст. 26 раздельно указываются три ветви власти с указани- ем их функций. Такой же способ воплощения избран в Конститу- циях США 1787 г., Италии 1947 г. и др.

По Ш. Монтескье власть должна быть разделена на три ветви – законодательную, исполнительную и судебную. Каждая из них обладает определенной самостоятельностью и уравновешивает другие ветви. Эти ветви должны взаимодействовать между собой, но при этом в целом власть принадлежит государству, что выте- кает из существования государственного суверенитета, о котором говорилось ранее.

Другими словами, речь идет о специализации органов госу- дарственной власти при осуществлении определенных функций. В результате достаточно четко устанавливаются задачи, ответст- венность и компетенция этих органов. Если бы все полномочия трех ветвей власти сосредоточивались в руках одного органа, то он бы обладал всей ее полнотой, т.е. этот орган сам осущест- влял бы суверенитет государства, следовательно, он бы узурпиро- вал всю власть и возможность произвола по отношению к граж- данам была бы более чем очевидной.

Одновременно разделение властей предполагает сотрудниче- ство обладателей власти. Каждая ветвь должна действовать обра- зом, мешающим другой ветви обладать компетенцией большей, чем эта ветвь должна обладать. Чтобы такое уравновешивание существовало, ветви власти должны иметь определенное равен- ство в полномочиях, дающее возможность противостоять зло- употреблениям остальных ветвей. У каждой ветви должны быть некоторые правовые средства для уравновешивания. Если таких средств нет, то может наступить паралич власти. История знает такие примеры. Например, во Франции в период Директории (Конституция 1795 г.) и Второй республики (Конституция 1848 г.) у исполнительной и законодательной властей не было средств воздействия друг на друга. Директории «не хватало» равновесия властей. Два Совета – Совет пятисот и Совет старейшин имели назначение помешать возвращению диктатуры собрания. Совет

330

пятисот включал более молодые элементы общества и обладал правом законодательной инициативы; Совет старейшин состоял из более пожилых членов и имел право принимать или отвергать законы, приходившие из нижней палаты. Члены обеих палат из- бирались на три года и обновлялась ежегодно по третям, что обе- спечивало преемственность режима и мешало захвату большинст- ва мест в палатах какой-либо политической партией. Директория, как орган исполнительной власти, из пяти членов назначалась на пять лет и обновлялась ежегодно на одну пятую, что исключа- ло появление диктатуры одного человека. Такая же картина ока- залось похожей и в 1848 г., когда законодательная власть принад- лежала 750 членам Собрания, избираемым путем прямого всеоб- щего голосования. Президент республики также избирался непо- средственно народом; ему принадлежала исполнительная власть. Президент не мог распустить парламент; а последний не мог от- править в отставку президента. К тому же президент мог быть из- бран только на три года, без права переизбрания.

В результате оба названных режима исключали какое-либо со- трудничество между исполнительной и законодательной властя- ми; разделение властей было абсолютным. Директора не могли влиять на законодательную власть, монопольно принадлежав- шую Советам; у директоров не было ни права законодательной инициативы, ни права вето. Директора и законодатели были изолированы друг от друга, не было права роспуска парламента; Советы же не могли даже задавать вопросы директорам по по- воду ведения ими дел. В результате таких отношений исполни- тельной и законодательной власти в обоих случаях наступил па- ралич власти, закончившийся государственными переворотами; в первом случае власть узурпировал Наполнен Бонапарт (9 нояб- ря 1799 г.), во втором – Наполеон III (2 декабря 1851 г.) 138.

Понятие и задачи законодательной, исполнительной и судеб- ной властей будут даны в соответствующих главах.

Принцип разделения властей в странах с различными фор- мами правления реализуется по-разному. В зарубежной литера- туре такое различие имеет четкое обозначение. В президентских

138Vergely D. L’équilibre des pouvoirs: une utopie constitutionnelle // Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger. P., 2009. № 5. Р. 1457.

331

республиках этот принцип называется жестким, в странах с пар- ламентской формой правления – гибким 139. Действительно, спо- собы сдерживания друг друга ветвями власти при названных фор- мах правления сильно отличаются друг от друга. В президентских республиках законодательная и исполнительная власти происхо- дят из одного источника – от избирательного корпуса. Глава ис- полнительной власти – президент избирается либо прямым голо- сованием, либо косвенным, но во всех случаях независимо от пар- ламента. Президент не зависит от парламента при осуществлении своих полномочий. Существует несовместимость между долж- ностями министра и членством в парламенте, неважно является ли последнее одноили двухпалатным. Еще одна особенность – исполнительная власть не обладает правом законодательной ини- циативы, хотя может ставить парламент в известность о стоящих перед страной проблемах (президентские послания). Другими словами, власти строго отделены друг от друга, и каждая из них действует независимо и осуществляет свои функции отдельно. Исполнительная власть может сдерживать законодательную по- средством применения президентом права вето. С другой сто- роны, парламент может законодательствовать, не оглядываясь на президента, поскольку не может быть распущен. Министры назначаются президентом и несут перед ним же ответственность.

В парламентарных странах совершенно иные юридические от- ношения между назваными властями, имеется иная юридическая конфигурация центральной государственной власти. Эти отноше- ния больше походят на отношения сотрудничества, чем на отно- шения, указывающие на независимость друг от друга.

Для этих стран характерны избираемость главы государства парламентом или с участием парламента (причем члены парла- мента по общему правилу занимают большинство мест в выбор- ном собрании). Глава государства не несет политической и юри- дической ответственности за свои действия. Институт контрассиг- натуры перекладывает политическую ответственность на мини- стров, скрепивших акты главы государства. Практически общим

139См., например: Debbasch Ch., Pontier J.-M., Bourdon J., Ricci J.-Cl. Droit constitutionnel et institutions politiques. 4-e éd. P., 2001. P. 177–183.

332

положением является то, что глава государства отвечает в судеб- ном порядке только за очень серьезные проступки на своем посту (обычно государственная измена). Правительство формируется из членов парламента (во всяком случае премьер-министр всегда должен им быть; в некоторых странах среди министров могут быть и непарламентарии). Правительство политически ответственно перед парламентом (по общему правилу перед нижней палатой, т.е. избираемой путем прямых выборов; некоторое исключение составляет итальянский Сенат, но он также формируется путем прямых выборов). У парламента или у его нижней палаты име- ются достаточно широкие возможности отправить правительство в отставку или, во всяком случае, выразить свое отношение к про- водимой им политике.

Фундаментальным принципом парламентской формы прав- ления является институт доверия – механизм, позволяющий проверять, имеется ли согласие между правительством и пар- ламентом по проводимой политике. Доверие – постулат пар- ламентского режима; оно позволяет правительству управлять страной в результате согласия представительной власти. В случае разногласий правительство может быть отправлено в отставку. Юридическими формами выражения доверия являются вотум доверия (недоверия), резолюция порицания и, в определенной мере, интерпелляция 140. В результате их принятия правительство может быть отправлено в отставку. В отношении же парламента кардинальным сдерживающим средством является возможность его роспуска, проводимого главой государства по предложению правительства, нередко в качестве ответной меры на выраженное

140Институт доверия в определенной мере фактически, но не юридически существует и в президентских республиках, хотя, и это очевидно, необходимость доверия со стороны парламента гораздо менее заметна. Юридических форм доверия при такой форме правления не существует. Президент как глава исполнительной власти может быть отрешен от должности только в порядке уголовной процедуры – импичмента, а не в результате утраты доверия со стороны парламента. Однако главе президентской республики трудно, если не невозможно, управлять страной при жесткой оппозиции со стороны парламента. В таких случаях инициативы президента всегда могут быть заблокированы. В США, если у власти находятся «разноцветные» партии, т.е. разнопартийные президент и конгресс, доверие между исполнительной и законодательной властями устанавливается путем компромиссов, проведения дискуссий, заключения соглашений.

333

недоверие. В результате к разрешению конфликта между законо- дательной и исполнительной властями призывается избиратель- ный корпус. Подробнее о взаимоотношениях исполнительной и законодательной властей будет сказано в гл. VI.

На практике оказалось, что разделение властей в значитель- ной мере является мифом. Конституционное законодательство предусматривает возможности несоблюдения названного прин- ципа. Прежде всего, в законотворчестве превалирует воля прави- тельства, подготавливающего основной массив законопроектов. Исполнительная власть с ее огромным аппаратом, располага- ющая полной информацией о положении дел в стране, может представлять политически и социально значимые законопроек- ты. В пользу значения правительства говорят и такие факторы, как срочность и трудная разрешимость возникающих проблем. Уже в межвоенное время и особенно после Второй мировой войны сначала появился, а затем был развит институт делегиро- ванного законодательства (см. гл. VIII), который передает право принимать акты, имеющие силу закона, в руки правительства. Делегирование парламентом полномочий ведет к разрушению принципа разделения властей и к совмещению законодательной и исполнительной властей.

Развитие политических партий, появление среди них доста- точно крупных и организованных, формирование партиями сво- их фракций в парламенте и подчинение ими своих членов через механизм партийной дисциплины указывает на утрату парла- ментариями своего независимого положения. Наличие крупных фракций в парламенте, получивших в результате выборов боль- шинство в нем мест, или партийных блоков с таким же большин- ством, «ставит крест» на таком особом полномочии парламента, как контроль за деятельностью правительства. Многие примеры могут служить тому подтверждением. В то же время вопреки предсказаниям Ш. Монтескье такая концентрация в одних руках исполнительной и законодательной власти не привела к тирании и оппозиция может выражать свое мнения по всем проблемам государственной и политической жизни.

Что же касается судебной власти, которая является самой «слабой» по сравнению с законодательной и исполнитель- ной властью, то она в значительной мере остается «служанкой»

334