Экзамен зачет учебный год 2023 / Маклаков КПЗС 2-е издание 2012

ГЛАВА V

Конституционно-правовой статус политических институтов в зарубежных странах

Конституционное право зарубежных стран регулирует право- вое положение многих политических институтов, так или иначе участвующих в осуществлении политической власти или на нее влияющих. К таковым относятся само государство, политические партии, другие общественные организации (профсоюзы, органи- зации предпринимателей и др.), средства массовой информации, церковь, т.е. правовое положение элементов политической систе- мы, о которой говорилось в предыдущей главе.

Прежде всего, такое регулирование относится косновному ком- поненту политической системы– государству. Поустановившемуся в отечественной науке и литературе положению государство и ряд других институтов преимущественно рассматриваются в курсе тео- рии государства и права и в политологии. Когда речь идет о сущ- ностных характеристиках, происхождении, взглядах на эти инсти- туты, то ими, видимо, должны заниматься названные дисциплины. Конституционное право, однако, также имеет свой интерес к этим институтам, поскольку они получают соответствующее законода- тельное закрепление в источниках этого права. Последовательно рассмотрим правовое положение названных институтов.

§ 1. Конституционный статус государства

Как известно, государство возникло в результате разложения родоплеменного строя и постепенного обособления вождей и их приближенных и образования у них управленческих функ- ций. Государство, вероятно, не является вечным институтом. На протяжении длительного времени существуют и поддержи- ваются некоторые научные теории, отрицающие необходимость существования государства. Так, в марскистско-ленинской теории

295

значительное место отведено теории отмирания государства; анархисты выступают против государства и его власти, считая, что люди должны жить в общностях, отношения между которы- ми должны основываться на естественном праве.

Государство обладает тремя важнейшими конституирую- щими элементами: население, территория и суверенная власть. Население представляет жителей, на которых распространяется власть государства; они включают как граждан государства, так

ииностранцев и лиц без гражданства. Не существует какой-либо связи в отношениях между государством и проживающими в нем нациями, а также группами, отличающимися друг от друга раз- личными признаками (языковыми, религиозными, этническими

идр.). Много государств имеет многонациональный состав, и, на- против, известны нации, которые вообще не имеют своей государ- ственности (например, курды). Хотя в XIX в. в Европе была выдви- нута теория о государстве-нации, она, однако, не получила всеоб- щего применения. Исходя из этой теории, можно только пред- положить, что государство с одной живущей на его территории нацией устойчивее, менее подвержено разделению и расколам.

Территория указывает на пределы распространения власти государства. Очевидно, что государство не может существовать без территории; она – материальная основа государства и опреде- ляется ее границами. В гл. II были рассмотрены составные части государственной территории.

Суверенная власть – верховная власть, которой обладает госу- дарство. Термин «суверенитет» (от фран. souverain – высочайший, высший, верховный, в свою очередь от средневекового лат. – superanus, взявшего за основу слово super – наверху, вверху, поверх, над) был введен французским аббатом-юристом Жаном Боденом (Jean Bodin) (1530–1596) в сочинении «Шесть книг о Республике» (1576 г.) По Ж. Бодену учение о суверенитете является основопо- лагающим принципом внутренней и внешней политики госу- дарства. Его теория предназначалась для оправдания и усиления абсолютной власти короля как во внешнем плане (по отноше- нию, например, к Папе Римскому), так и внутри страны – по от- ношению к феодальным претендентам. Ж. Боден утверждал, что король подчиняется божественным законам и обычаям королев- ства, с которыми все согласны, но король не должен делить свою

296

власть. За свои действия он отвечает только перед Богом. Если на- род имеет права, которые должны соблюдаться королем, то обя- занности лиц по отношению к государству являются таковыми, каковы устанавливаются в абсолютистском государстве, в котором их сохранение есть средство, принадлежащее власти суверена. Монарх является сувереном только по делегации власти свыше.

Термин «суверенитет» был востребован и после падения абсо- лютистских монархических режимов, хотя в его содержание вкла- дывались иные представления. Например, по Ж.Ж. Руссо сувере- ном является народ, который делегирует свою власть (см. ниже).

Суверенность – важнейшее качество только государства. Различного рода территориальные единицы располагают и тер- риторией, и населением, но не обладают качеством суверенности.

В настоящее время термин «суверенитет» имеет различные, от- личающиеся друг от друга значения. Прежде всего, суверенитет – это свойство верховной власти государства. Государство обладает компетенцией в отношении своей компетенции. Суверенитет – это «цемент» государства, его символ. В классическом зарубеж- ном конституционном праве термины суверенитет и государство отождествлялись («государство… сливается с суверенитетом» 115 – писал известный французский ученый, профессор Парижского университета А. Эсмен (1848–1913)).

Суверенитету принадлежат такие взаимосвязанные качества как единство, неделимость и неотчуждаемость. Суверенитет так- же понимается как источник происхождения власти. Можно гово- рить поэтому о суверенитете короля, нации или народа (об этом см. следующий параграф). В зарубежной литературе также встре- чается понятие суверенитета в переносном смысле, когда, напри- мер, говорят о полномочиях судебного органа выносить решение в последней инстанции 116.

Единство суверенитета понимается в том смысле, что толь- ко государство может его осуществлять; если оно не осущест- вляет свою власть непосредственно, то делает это через своих

115Эсмен А. Общие основания конституционного права / Пер. с фр. под ред. проф. В. Дерюжинского. СПб., 1898. С. 3.

116Dictionnaire de la culture juridique. Sous direction D. Alland et St. Rials. P., 2003. P. 1435.

297

представителей или свои органы от имени суверена. В конечном итоге государство является источником всех актов, издаваемых этими представителями или органами. Поэтому государство должно обладать некоторыми органами и процедурами, которые осуществляют его суверенные полномочия.

Неделимость суверенитета – вторая его характеристика – ука- зывает на то, что только государство обладает этим качеством и используется только им. Введение в политическую организа- цию государства принципа разделения властей не меняет обще- го положения, поскольку в этом случае распределяется компе- тенция между органами, обеспечивается сотрудничество между ними и взаимный контроль, но суверенитет не разделяется между этими органами. Существование представительных учреждений также не посягает на неделимость суверенитета. Эти учреждения выполняют только определенные функции.

Неотчуждаемость – третья характеристика суверенитета – за- ключается в том, что за законными обладателями власти (монарх, народ, нация) признаются естественные суверенные права, логи- чески предшествующие созданию какого-либо позитивного пра- ва. Эта идея ранее достаточно часто, в настоящее время несколь- ко реже закрепляется в конституционном материале. Принцип неотчуждаемости содержится в ст. 3 французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. – наиболее концептуальном документе периода перехода от феодализма к капитализму: «Источник всякого суверенитета зиждется, по существу, в нации. Никакая совокупность лиц, никакое отдельное лицо не могут осу- ществлять власть, которая явно не исходила бы от нации»; или еще четче в ст. 28 Декларации прав человека и гражданина, пред- варявшей Конституцию 1793 г.: «Народ всегда сохраняет за собой право пересмотра, преобразования и изменения своей консти- туции. Ни одно поколение не может подчинить своим законам поколения будущего» 117. Следствием принципа неотчуждаемо- сти является постоянство суверенитета. Он находится «в руках живущих» людей – народа или нации, и не может связываться

117Конституции и законодательные акты буржуазных государств. XVII–XIX вв. М., 1957. С. 333.

298

предполагаемыми желаниями будущих, как и ушедших поколе- ний. Именно живущее поколение формирует и поддерживает су- веренитет. Ж.Ж. Руссо (1712–1778) писал в работе «Общественный договор или принципы политического права»: «Я утверждаю, следовательно, что суверенитет, который есть только осуществле- ние общей воли, не может никогда отчуждаться и что суверен, ко- торый есть не что иное, как коллективное существо, может быть представляем только самим собою. Передаваться может власть, но никак не воля» 118. Эта идея иногда получает закрепление в кон- ституционном материале. Например, ст. 3 Конституции Франции 1958 г. установила: «Национальный суверенитет принадлежит на- роду, который осуществляет его через своих представителей и по- средством референдума. Никакая часть народа, никакая отдель- ная личность не могут присвоить себе его осуществление».

Суверенитет как верховная власть государства может рассмат- риваться в двух аспектах – во внутригосударственном и во внеш- негосударственном. В первом он означает, что государство обла- дает верховной властью в пределах своих границ. Выше власти государства нет никакой другой власти. Его власть превыше лю- бой другой на территории государства. Власть государства – ис- точник права, обязательного для всего населения. Одновременно эта власть является исключительной, поскольку только государ- ство обладает правом применять насилие; кроме того, государ- ству присущ такой признак, как универсальность – оно может регулировать правовое положение и применять власть к другим институтам, например, к учреждениям религиозного характера. Во внутреннем плане суверенность проявляется в возможности самоорганизации, т.е. в организации своих органов, определении их компетенции, в праве издавать законы, но также и в праве от- правлять правосудие, содержать вооруженные силы, чеканить мо- нету и т.д.

После Второй мировой войны сфера вмешательства государ- ства стала расширяться, что связано с резким увеличением сфер его внимания, главным образом в результате экономического,

299

технологического, информационного и в определенной мере по- литического развития.

Государство – единственный носитель суверенитета – мо- жет добровольно самоограничиваться в результате заключения международных договоров или присоединения к международной организации, о чем будет сказано чуть ниже.

Государство во внутренней сфере, особенно в последние деся- тилетия, постепенно перестало обладать абсолютным суверени- тетом. Если в стране существует и поддерживается демократиче- ский политический режим, то неизбежно возникают проблемы

собеспечением прав и свобод человека и гражданина. Господство естественной концепции прав и свобод человека с их неотчужда- емостью, с признанием прав и свобод как бы данными человеку свыше, порождают соответствующую обязанность государства. Такие права и свободы устанавливают пределы власти государст- ва. Оно должно их фиксировать в своих актах и принимать меры

ких соблюдению.

Вопределенной мере ограничивает суверенность государства во внутренних делах предоставление им автономии своим терри- ториальным единицам. Оно передает часть своих полномочий либо субъектам федерации, либо органам местного самоуправле- ния. С точки зрения внешних отношений федеративное государ- ство остается суверенным, но во внутреннем плане одни полно- мочия остаются у самого государства, а другие – передаются его субъектам. Конечно, государство может изменить свое внутреннее территориальное устройство, ликвидировав какие-либо из его звеньев или установив единое управление из центра. Однако, если у территориальных единиц существуют полномочия в связи

сих автономным статусом, то такое положение ограничивает су- веренную власть самого государства. В настоящее время зарубеж- ные демократические страны идут по пути расширения полно- мочий органов местного самоуправления. В данном случае мы не затрагиваем проблему контроля центральной власти за местами

(см. гл. XI).

Названные характеристики государства нечасто получа- ют отражение в зарубежном конституционном материале. Представляется, что такой важнейший признак государства, как его суверенитет скорее можно увидеть закрепленным в конститу-

300

циях социалистических государств, чем в актах зарубежных демо- кратических стран. Например, в ст. 10 Конституции Кубы 1976 г. указываются области, в отношении которых государство осу- ществляет свой суверенитет. Развитые капиталистические страны

всвоих основных законах говорят о государстве как о естествен- ном и разумеющемся явлении, не требующем какой-либо особой расшифровки. Например, трудно сделать какие-либо особые вы- воды из нормы ст. 20 Конституции ФРГ 1949 г., согласно которой «Федеративная Республика Германия является демократическим и социальным федеративным государством». Немного боль- ше информации почерпнем и из первой статьи Конституции Испании 1978 г.: «Национальный суверенитет принадлежит ис- панскому народу, от которого исходят полномочия государства». Конституция Португалии 1976 г. содержит столь же обтекаемые формулировки: «Суверенитет, единый и неделимый, принадле- жит народу, который осуществляет его в формах, предусмотрен- ных Конституцией».

Суверенность государства во внешнегосударственном плане проявляется в том, что оно является независимым; его автоно- мия на международной арене связана с соблюдением сувере- нитета других государств. В результате все государства являют- ся юридически равными в своих международных отношениях. Представляется, что суверенность государства в международном отношении гораздо более ограничена, чем во внутренних делах. По общему правилу государство связывает себя международными обязательствами тогда, когда у него имеются средства для их ис- полнения. Во внешнеполитическим плане лавинообразное увели- чение различного рода международных соглашений, конвенций, договоров заставляет государства действовать определенным об- разом. Конечно, само государство определяет, участвовать или не участвовать в каком-либо договоре; оно может выйти из него, но, будучи участником договора, обязано выполнять его, связано его положениями. В гл. II рассказывалось о возможности усту- пок части государственного суверенитета в пользу наднациональ- ных организаций. Эти возможности закреплены в конституциях. В ряде таких актов говорится о самоограничении суверенитета,

вчастности, в военной области (отказ от войны и вооруженных сил, например, в Японии); участие государств в различного рода

301

военных блоках (НАТО, например), имеющих общее военное ко- мандование, также ведет к ограничению суверенных прав госу- дарства во внешнеполитической сфере.

Во введении отмечалось влияние процессов глобализации на государственный суверенитет, который подвергается некоторой коррозии в результате передачи полномочий государства и соз- дания многочисленных центров принятия решений в различных сферах экономической, политической, финансовой жизни и т.д.

Взарубежной литературе 119 иногда суверенитет понимается

вматериальном и юридическом смысле. Рассмотренное выше об- разует понятие суверенитета в материальном смысле. Под сувере- нитетом в формальном смысле, употреблявшимся в немецкой ли- тературе XIX в., понимается обладание государством «компетенци- ей компетенций», т.е. суверен может свободно устанавливать объ- ем своей компетенции, следовательно, государство обладает всей полнотой в сфере своей власти, своей компетенцией. Она принад- лежит только ему при сохранении идентичной компетенции дру- гих государств, и эту компетенцию государство осуществляет, ис- ходя из ее материального содержания. Вытекающие из обладания суверенитетом разнообразные задачи реализуются органами госу- дарства. В отечественной литературе принято говорить о функци- ях государства. Эти функции, т.е. направления деятельности госу- дарства носят материальный характер и подразделяются на поли- тические, экономические, социальные и идеологические.

Взападной литературе часто говорится о функциях – зако- нодательной, исполнительной и судебной. Такое подразделение связано с основными ветвями государственной власти, а не с ма- териальным их характером. Функции государства в значительной мере соотносятся с функциями конституций; последние содержат юридически закрепленные направления, в которых должно дей- ствовать государство, и другие составные элементы политической системы. Функции государства – это скорее сама его деятельность

врамках конституционных предписаний. В отечественной науке права функции подразделяются в зависимости от их направлен- ности – на внутренние и внешние. К первым относятся обеспечение

302

общественного порядка, охрана прав и свобод граждан, поддержа- ние и обеспечение экономических возможностей страны, предо- ставление социальных услуг и обеспечение благосостояния граж- дан и др. Внешними функциями признаются: оборона страны, обеспечение безопасности государства от внешнего посягательства, выполнение международных обязательств. В зависимости от сфер деятельности функции подразделяются на политические, эконо- мические, социальные, идеологические. Впрочем, этот вопрос под- робно рассматривается в курсе теории государства и права.

Государство обладает некоторыми характеристиками, име- ющими важнейшее значение для понимания этого феномена. Государство является социальным, правовым, демократическим и светским; эти характеристики в последнее время (точнее, пос- ле Второй мировой войны) стали почти общеупотребительными практически для любого государства; они содержатся в соответст- вующих конституциях. Например, как уже говорилось, п. 1 ст. 20 Конституции ФРГ 1949 г. определяет свое государство как демо- кратическое и социальное. Согласно ст. 1 Конституции Испании 1978 г.: «Испания конституируется как правовое, социальное и де- мократическое государство, которое провозглашает высшими ценностями правопорядка свободу, справедливость, равенство, политический плюрализм». Первая статья Конституции Франции 1958 г. содержит примерно такой перечень: «Франция является не- делимой, светской, демократической и социальной Республикой».

Рассмотрим каждую из перечисленных характеристик; их со- вокупность дает достаточно полное представление о конкрет- ном государстве, во всяком случае, с формальной точки зрения. Реальное их осуществление в жизни зависит от множества фак- торов – от политического и государственного режима, от уровня экономического развития государства, от соотношения политиче- ских сил в стране и т.д.

Важнейшая характеристика – социальное государство (от лат. socialis – общественный, товарищеский, дружеский) обраще- на к населению, к его материальному и социальному положению. Она реализуется через одноименные права и свободы, о которых говорилось в гл. III. В самом общем смысле реализация идеи та- кого государства позволила бы каждому жителю обеспечить свою социальную защищенность, достойные условия жизни, в идеале

303

предоставить гражданам равные стартовые возможности для ре- ализации своих жизненных целей, для развития своей личности. Требование социальности имеет цель реализацию всеобщего блага, обеспечение социальной справедливости, устранение раз- личного рода неравенств, с которыми повседневно сталкивается гражданин. Прежде всего, социальная деятельность государства направлена на оказание помощи незащищенным слоям населе- ния, обездоленным. Она реализуется через выплату различного рода пособий, создание новых рабочих мест. В результате созда- ется атмосфера социального мира и спокойствия, часто исключа- ющая какие-либо внутренние потрясения.

Следующая характеристика – правовое государство, под которым понимается государство, в своих действиях ограничен- ное правом. При таком государстве, как говорил Джон Адамс – один из «отцов-основателей» США и президент этой в страны в 1797–1801 гг. (1735–1826), – должно быть «правление законов, а не людей». В 1780 г. это положение вошло в преамбулу консти- туции штата Массачусетс: «законодательная, исполнительная и су- дебная власти будут разделены, с тем чтобы это было правление законов, а не людей» 120. Это понятие почти всегда противопостав- ляется авторитарным и тоталитарным государствам, в которых по- литическая целесообразность зачастую является более важной, чем соблюдение норм права. Правовое государство также знаменует со- бой очевидный прогресс по отношению к полицейскому государ- ству, в котором также действуют правовые нормы, регулирующие отношения между государством и индивидом, но отсутствуют воз- можности принуждать государство к соблюдению правовых норм.

Сама идея правового государства содержит следующие основ- ные положения. Прежде всего, власть государства ограничивается нормами права, что означает, что каждый государственный орган обладает строго определенной компетенцией, которая осущест- вляется в соответствующих, юридически закрепленных процеду- рах. Издаваемые государством акты носят иерархический харак- тер, акты находятся в определенной соподчиненности, различаясь

120Цит. по: Душенко К. Всемирная история в изречениях и цитатах» Справочник. М.: ИНИОН, 2008. С. 16.

304